PPP：“公私合作”進(jìn)入快車道

賀斌

9月29日，財政部公布了第二批政府和社會資本合作（PPP）示范項目的通知，預(yù)示著“公私合作”的PPP模式進(jìn)入了快車道。相對于一年前公布的PPP示范項目，此次公布所涉及的范圍、推進(jìn)力度超過以往。

可以看得出來，在“投融資體制改革”之外，決策層對推廣PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）寄意深遠(yuǎn)。

2015年8月末，在北京三里河?xùn)|路附近的一個酒店里，來自咨詢公司、財務(wù)、律師、技術(shù)等行業(yè)的專家，正對全國各地上報的782個政府和社會資本合作（PPP）項目進(jìn)行為期一周的封閉評審。

這次參與評審的項目分為水務(wù)、交通、市政、社會4個方面，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、教育、科技旅游5個內(nèi)容，每個小組5名專家。他們評審的正是剛剛公布的第二批206個PPP示范項目。

精挑細(xì)選示范項目

PPP模式是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通過向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。因此，近年來，國家大力推進(jìn)PPP模式，發(fā)改委和財政部也先后出臺一系列政策，對PPP的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行明確和規(guī)范。

2014年11月末，財政部推出第一批PPP共30個示范項目，目的是形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，充分發(fā)揮示范效應(yīng)。

今年5月，發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站開設(shè)PPP專欄，向社會推介PPP項目1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。

在中央示范項目帶動下，各地相繼推出試點項目，據(jù)統(tǒng)計，1年多來，中央和地方共推出PPP項目1860個，投資規(guī)模達(dá)到3.4萬億元。然而，與之形成鮮明對比的是，目前落地簽約的項目僅2000多億元。

在這樣的尷尬中，財政部推出的第二批示范項目就必須要精挑細(xì)選，優(yōu)中選優(yōu)。因此，此次項目篩選和審查更為嚴(yán)格，僅定量評審中就包含8個方面的內(nèi)容，包括報送的材料是否規(guī)范，實施的方案是否合理，地方財政可承受能力，項目是否具備采用PPP條件，可獲得融資能力，項目的實施進(jìn)度，推廣示范的價值，以及化解地方存量債務(wù)的能力，是否有利于改善供給等。

此外，財政部還明確提出，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設(shè)——移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項目，財政部將不予受理。

在層層關(guān)卡之下，大部分項目被無情淘汰。“因為硬傷，有40%的項目沒有進(jìn)入最后的評審程序。”一位消息人士告訴《中國新聞周刊》。

9月29日，財政部公布的第二批PPP示范項目顯示，最終入選項目共206個，總投資額達(dá)6589億元。

從項目類型上看，和第一批多以環(huán)保、交通、污水處理等經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施相比，此次的投資領(lǐng)域增加了許多社會類項目;從地域來看，第一批主要集中在華東、華北、東北等地區(qū)，而第二批則覆蓋28個省（市、自治區(qū)），和寧波、廈門2個計劃單列市。其中，河南以41個項目，成為此番入圍項目最多的省份。

無益于緩解地方債務(wù)

值得注意的是，按照“能進(jìn)能出”的示范項目管理要求，此次公布示范項目的同時，將青島體育中心項目和膠州灣海底隧道一期項目、江蘇省昆山市現(xiàn)代有軌電車項目調(diào)出第一批政府和社會資本合作示范項目名單，原因是這些項目不具備繼續(xù)采取PPP模式的實施條件。

此次被調(diào)出的3個項目究竟屬于哪種原因還不得而知，但據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云分析，部分地方政府對于PPP這一融資方式似乎并不是那么積極，尤其是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。

喬寶云向《中國新聞周刊》表示，從PPP產(chǎn)生的源頭來看，主要分為兩種，一種是自然產(chǎn)生的，由于市場有失靈的部分，政府也有失靈的部分，兩者各自將各自的優(yōu)勢結(jié)合起來，從而產(chǎn)生更有效率的載體。但還有一種來源是為了緩解地方財政壓力，降低地方財政風(fēng)險。“第一種是好中求好，是對既有制度的推進(jìn);第二種卻是因為沒轍了，只是一個尋求解決方法的無奈之舉。”

喬寶云認(rèn)為，首先，必須承認(rèn)PPP是一個很好的方式，中國的工業(yè)化和城市化進(jìn)程需要大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些建設(shè)本身有回報，由政府和市場承擔(dān)。中國的PPP從設(shè)計來說，本身就承擔(dān)了緩解地方財政壓力，甚至降低地方財政風(fēng)險的功能。比如對于融資平臺的處理，在地方債的設(shè)計時，就包括用PPP置換過去的融資平臺。從這個角度來看，肯定是利大于弊，過去的融資平臺太不規(guī)范，PPP要相對公開透明。

但他表示，“這個PPP和理想的PPP還有一段距離”。如果沒有融資平臺，沒有地方財政壓力，政府和社會資本一起，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，一起投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是很理想的狀態(tài)。但現(xiàn)實是，地方政府在過去從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，通過各種方式進(jìn)行融資。原來預(yù)算法不允許地方政府舉債，直到新預(yù)算法出臺，地方政府才可以通過發(fā)放債券的方式舉債，但這就出現(xiàn)兩個問題，一是過去的存量債務(wù)怎么處理？二是面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府怎么辦？因此，PPP就成為了一個較好的融資方式。

PPP模式下，社會資本能夠進(jìn)入一些以往無法涉足的領(lǐng)域。圖/CNSPHOTO

一個良好的PPP要求政府和社會資本之間是平等的，因為要長期合作，如果沒有好的制度框架，將是很難實現(xiàn)。因此，越是政府治理水平高的地方，PPP成功的比例越高;反之越是政府治理水平相對落后的地方，PPP成功的比例越低。但當(dāng)前的現(xiàn)實是，越是治理水平低的地方，越希望尋求一個載體來緩解財政壓力，并解決當(dāng)前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，而PPP則是這樣一個載體。

這或許能夠解釋為什么在第二批示范項目中，一些大家公認(rèn)社會治理水平高的東部省份入圍項目極少，甚至出現(xiàn)缺席的情況。其中的一個原因可能是因為這些地方財政壓力并不是那么突出，融資方式也較多，將項目轉(zhuǎn)為PPP的需求也就沒有那么迫切。

在國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所投資戰(zhàn)略研究室主任劉立峰看來， PPP必須當(dāng)成婚姻來做，而不是一場婚禮，但現(xiàn)實情況卻是，很多地方就是當(dāng)婚禮來做——政府投機(jī)心理太強(qiáng)。也就是說，財政遇到問題，風(fēng)險越來越大，才想起民間資本，缺乏長期性。實際上，PPP并不能解決地方政府債務(wù)問題，從某種程度上看，只是讓債務(wù)遞減，將債務(wù)順延了。因為按照規(guī)定，很多項目需要地方財政進(jìn)行補(bǔ)貼，因此，債務(wù)從總量來講并沒有減少，甚至可能還會增加，特別是公益性項目，運營過程需要政府付費，所以，政府的支出責(zé)任并沒有減少。

公私博弈

除了部分地方的不積極，PPP也遭遇了社會資本的冷遇。國務(wù)院發(fā)展研究中心近日一項針對11個省的PPP項目調(diào)研情況顯示，目前正在進(jìn)行中的項目大部分是政府和國企，特別是和央企之間的合作，真正的社會資本極少。

“政企之間的不對等，是造成政熱企冷的最關(guān)鍵因素。”劉立峰向《中國新聞周刊》表示，正是這種不對等，有的政府可以任意改變協(xié)議內(nèi)容，加大了社會資本合作的風(fēng)險。

社會資本不愿介入的另一個原因是盈利預(yù)期的不同。劉立峰認(rèn)為，目前部分地方的PPP項目缺乏理性，并非所有項目都適合PPP。比如，在縣一級建體育場，根本達(dá)不到能支撐企業(yè)盈利的使用量，盈利空間極其有限，企業(yè)自然不感興趣，而且一些地方政府更傾向于將投資回報低的公益性項目推給社會資本。這樣的錯位，自然備受冷遇。

此外，財政部提出，財政的可行性缺口補(bǔ)助和合理利潤率相關(guān)，目前的很多項目的收益率最多不超過8%。由此，設(shè)定利潤上限，也可能是難以吸引社會資本的原因。

而且，就算只有8%的穩(wěn)定收益，地方政府也未必能滿足這一預(yù)期，比如價格方面，市政基礎(chǔ)設(shè)施大多涉及價格，既要滿足社會公益需求，又要滿足市場化水平，對于政府來說是個兩難——片面壓低價格水平，就難以彌補(bǔ)成本，達(dá)不到收益平衡點。因此，盡管很多企業(yè)認(rèn)為PPP是塊大蛋糕，有前景，但政策風(fēng)險太大，只能望而卻步。

劉立峰認(rèn)為，地方政府不能以甩包袱的心態(tài)來做PPP，而是要有長期打算，靜下心和社會資本談，給對方相應(yīng)回報，讓其有穩(wěn)定的收益預(yù)期才行。即使政府補(bǔ)貼的財力有限，也應(yīng)該在其他方面適當(dāng)給社會資本一些利益，比如土地等。

在喬寶云看來，一個企業(yè)能持續(xù)穩(wěn)定地保持8%的利潤，其實已經(jīng)相當(dāng)可觀，但如果這樣的利潤還不能吸引社會資本進(jìn)入，政府應(yīng)該從自身找原因，可能是信用問題，也可能是治理能力出了問題。

“PPP的最終目的不僅僅是為了融資，更是為了倒逼政府改進(jìn)自身的治理能力。”因此，喬寶云建議，一是將PPP寫入中長期預(yù)算，對于各個時期的政府支出有較為長期的計劃;二是通過編制資產(chǎn)負(fù)債表，將政府的資產(chǎn)和負(fù)債公開。從短期來看，可能會對政府融資造成一定困難，但只有面臨“破產(chǎn)”的壓力，政府才會更下力氣去發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

掌握好推出的節(jié)奏

PPP要發(fā)展毋庸置疑，但究竟要怎么做？不到一年時間，財政部推出兩批8000多億的示范項目，發(fā)改委推出近兩萬億項目，這樣的節(jié)奏是否過快？

在劉立峰看來，現(xiàn)在的攤子鋪得過大了，“各地一擁而上，不分層級，也不分部門，這是不理性的”。畢竟中國那么大，發(fā)展不均衡，省和縣做PPP，東部和西部做PPP，效果都會不一樣。但是他也同時表示，要判定是否推得太快，還得靠時間來檢驗。比如英國撒切爾時代搞的國企改革，從推進(jìn)私有化到現(xiàn)在已有30多年，但還是出現(xiàn)很多問題。目前，中國的市場經(jīng)濟(jì)并不健全，還有許多需要改革的地方，更需要積極和穩(wěn)步推進(jìn)。

就在公布第二批示范項目的同時，財政部又發(fā)放了一個大禮包，推出1800億的PPP融資基金，盡管具體操作細(xì)則尚未公布，但從此前的信息來看，將優(yōu)先支持符合條件的示范項目。對此，喬寶云向《中國新聞周刊》表示，很多國家都設(shè)有PPP融資基金，在不同階段有不同的功能，可以作為母基金，在示范中作為“學(xué)費”，也可以在未來參與到某個項目的合作中。

他認(rèn)為，示范就是“教”和“管”的過程，正如孩子的成長一樣，必須有這個過程，手把手教他去做，然后才能學(xué)會。但是，最終目的不是“教”和“管”，而是讓他擁有能力，獨立面對問題和困難。

“現(xiàn)在中國基本還是‘管和‘教的階段，通過示范這種方法，讓地方政府嘗嘗甜頭，讓他們知道什么樣的行為符合規(guī)則，能夠得到收益，這是一個很長的過程。”喬寶云說。從國際上說，公私合作是市場產(chǎn)生的自發(fā)行為，財政部門只要控制風(fēng)險就好，這應(yīng)該是適當(dāng)?shù)墓?jié)奏。但在中國，現(xiàn)在政府和社會資本之間還沒有擦出火花，財政部門只能既防范風(fēng)險，又給激勵機(jī)制。所以現(xiàn)在還不能輕易判斷節(jié)奏是快還是慢。

但有一點可以肯定，如果有合適的PPP項目，能更快地將不規(guī)范的融資平臺置換掉，那將是越快越好。而如果只是為了上新的項目搞PPP，造成新的投資沖動，那就值得警惕。“無論如何，只要能比過去好一點，那就挺理想了。”喬寶云說。