胡鞍鋼：“十三五”規劃將以經濟社會雙重轉型為主線

席志剛

身處國際經濟前沿和特殊時期的中國，“十三五”規劃的編寫格外受到關注。“十三五”規劃會有怎么樣的戰略調整？它又將如何引領中國向縱深發展？日前，《中國新聞周刊》專訪了清華大學國情研究院院長、“十三五”發展規劃專家組成員胡鞍鋼，解析“十三五”發展規劃的總體思路和核心內容。

“行穩致遠”是戰略規劃的核心預期

中國新聞周刊：“十三五”發展規劃的戰略核心是什么？

胡鞍鋼：“十三五”時期是全面建成小康社會全面實現的五年，也是全面深化改革、全面推進依法治國取得決定性成果的五年。“十三五”時期，中國將實現經濟社會發展全面轉型升級。這一時期，中國綜合國力接近美國。

“十三五”規劃的核心目標是要全面建成小康社會，那么核心問題就是要向全國人民乃至世界說清楚：什么是全面建成小康社會目標？什么是“全面”？什么是“建成”？

全面建成小康社會的含義，是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”，以及國防和軍隊現代化建設的社會主義現代化總體布局的全面建成，這也反映了我國進入“全面現代化”的時代。簡單說，“十三五”規劃必須把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。

胡鞍鋼。圖/CFP

從歷史經驗看，中國的五年規劃實際上存在路徑依賴。從這一點上看，“十三五”時期在設立目標的時候很顯然會進一步減少經濟指標。而公共服務這些指標，包括節能減排、資源環境指標比重將進一步提高。就是說，以公共服務為主，經濟指標為輔。即便是經濟指標也主要還是預期性的指標，而不是指令性指標或者是我們說的約束性指標。

“十三五”時期，經濟社會發展的主要目標將包括經濟發展、結構調整、科技教育、資源環境、人民生活等方面的指標。這些指標表明中國經濟步入“新常態”后，將在發展的速度、結構、方式等多方面發生變化，中國經濟2.0版本已經開始。

“十三五”時期，將以經濟社會雙重轉型升級為主線。未來的中國，既有“發展是硬道理”，又有“轉型是硬道理”。這意味著要從“加快發展速度”轉向“加快轉變發展方式”。中國加快轉變發展方式的內涵，既包括“加快轉變經濟發展方式”即經濟轉型，也包括擴展到“加快轉變社會發展方式”即社會轉型，從而構成經濟社會雙轉型。

“十三五”規劃即便設立經濟增長目標，更大程度上也主要是一個參考性的指標。在當前的這個轉型和走向新常態的階段，經濟增長的質量更為重要。也就是說，經濟增長的方式應當更多依靠內需驅動，依靠創新驅動，而不能繼續過于依賴投資驅動?！皟蓚€翻番”目標是以“轉變經濟發展方式取得重大進展，發展平衡性、協調性、可持續性明顯增強”為前提的，因此，“十三五”期間，經濟體制的改革、經濟結構的調整和發展方式的深度轉變都更為重要。

這意味著，“行穩致遠”是“十三五”戰略規劃的核心預期。我們建議將“十三五”規劃的增長目標設定為7%左右，左右的范圍在6.6%?7.4%之間。從增長底線來看，即便是年均6.6%的增速，也能夠實現十八大報告提出的“國內生產總值比2010年翻一番”的目標。之所以設定在7%，一方面，這一增速本身就是中高速增長，另一方面，中國當前考慮的更重要的是，如何使自己的增長進入質量型、效益型、效率型的軌道。

此外，允許地方（比如上海市）不再以經濟增長率作為核心目標，至“十四五”時期，各地普遍采用人均收入增長率作為核心目標。

從“黑色發展”轉向“綠色發展”

中國新聞周刊：根據你們的研究，“十三五”規劃將包括哪些基本思路？

胡鞍鋼：中國的發展政策與規劃已經有自身的邏輯，我們可以預期，“十三五”規劃更強調調結構、轉方式、促創新。從頂層設計看，預計“十三五”規劃將從經濟增長、產業結構、農業、改革、綠色協調發展及民生六大領域勾勒出新的改革路線圖。

“十二五”時期，生態建設更加強調了科學發展的指導，不再唯“GDP”，不再泛工業化而論。“十三五”規劃，依然會因循“十二五”規劃的低碳綠色路徑，繼續力促資源環境指標明顯改善。

經過“十一五”“十二五”時期大規模的生態環境投資建設，“十三五”時期，環境保護綜合效益將逐步顯現，主要資源環境指標變化明顯向好，人居環境質量普遍提升，生態盈余存量增加顯著，但總體上仍處于環境破壞與保護、污染與治理相持時期。

“十三五”時期，要把建設資源節約型、環境友好型社會作為綠色發展的根本舉措，加大綠色投資，引導綠色生產和綠色消費，促進綠色增長，實現經濟效益、社會效益與生態效益的有機統一。正確處理政府與市場、中央與地方、國家與社會三方面關系，建立激勵相容的綠色改革機制。

比如說青海的三江源地區，以及好多少數民族地區，不一定是出GDP的，要出文化。中國的發展邏輯，就是經濟先崛起，接著是文化復興。另外一個大的背景是，為什么我們這一次要凸顯生態建設？前三次工業革命，我們是被動的，但這次以“低碳綠色經濟”引發的第四次工業革命，我們可以和發達國家同時行動，可以比肩了，這是重大的歷史機遇。

像青?；蛘咂渌贁得褡宓貐^，提供公共產品、提供生態產品就是發展，這個發展就是科學、綠色的發展，因此要制定一個規劃，有助于激勵它們提供這些產品。所以說，“十二五”規劃就是對原來的加快發展和“經濟發展至上論、唯GDP論” 的重大調整。

經濟升級版也是經濟發展“上軌道”的過程，就是從已有的、不平衡、不協調、不可持續的發展軌道，轉換到新型的、更加平衡、更加協調、可持續的發展軌道上。確切地講，就是從“加快發展”的軌道轉向“科學發展”的軌道，從不公平發展的軌道轉向公平發展的軌道，從“黑色發展”的軌道轉向“綠色發展”的軌道。

“十三五”時期，要把建設資源節約型、環境友好型社會作為綠色發展的根本舉措，從加快發展的軌道轉向科學發展的軌道，從不公平發展的軌道轉向公平發展的軌道，從“黑色發展”的軌道轉向“綠色發展”的軌道。圖/GETTY

中國不僅要成為低碳、綠色發展的參與者，還要成為領導者，成為創新者，成為貢獻者。所以必然成為世界上未來風能最大、太陽能最大，包括其他方面的可再生能源最大的國家，盡管現在比重還很低。

這就是為什么“十三五”規劃要在“十二五”規劃的基礎上強調生態建設，這既是我們的國情，又是我們和發達國家最大的差距，同時又是我們進一步發展最大的限制，這是核心問題。

中國新聞周刊：那么“十三五”規劃將框定哪些戰略重點？

胡鞍鋼：前面談到了“十三五”規劃意在打造中國經濟升級版，升級版的內涵就是創新、綠色、協調、共享、共贏五大發展，它們相互關聯，相互促進，相互支撐，更有效地將科學發展主題與加快轉變發展方式主線有機結合。

具體而言，十八屆三中全會后確定了四個區域發展戰略，即京津冀一體化、絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路以及長江經濟帶。這四個區域規劃基本覆蓋了中國未來社會經濟發展的重點區域。高層領導一直強調，這四個戰略之間“不存在厚此薄彼”，強調區域經濟規劃不能遍地開花，而是要注重大的區域范圍的協調和共贏。這與此前國家戰略遍地開花大不同。

其中，培育不同地區新的經濟增長極，打造經濟升級新支柱是戰略重點。實施區域發展總體戰略，充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，推進區域合作和一體化，逐漸形成西部大開發、東北老工業基地全面振興、中部地區快速崛起、沿海地區率先發展的基本格局，繼續縮小地區間發展差距。

國家發改委日前在杭州召開了全國“十三五”規劃基本思路研究座談會。會上傳達了國務院總理李克強對“十三五”規劃所作的指示，要推出一批重大項目、一批重大工程、一批重大政策。

“三個重大”將圍繞貼近民生領域、公共基礎設施薄弱領域、能拉動消費的基礎設施領域，以及圍繞實現“一帶一路”“長江經濟帶”“京津冀協同發展”等國家重大戰略展開投資。

近期，國家發改委已經連續發布了《國家級區域規劃管理暫行辦法》、《關于印發南京江北新區總體方案的通知》，這都是對區域經濟規劃發展的布局。

除了統籌推進京津冀、“一帶一路”和長江經濟帶三大國家戰略，“十三五”期間，中國將推出沿海與西部地區雙向開放的戰略，目的在于充分利用東部與中西部省區之間的發展差距，推進沿海地區產業更多地向中西部轉移，特別是加大勞動密集型產業轉移的力度。

我的理解是，“十三五”規劃將更加突出以人民為中心。“十三五”框架會將“扶貧”作為十大突破之一單獨列出，“協調發展”中除了“區域發展”，還明確含有“城鄉一體化”，中央將“三農”工作提到罕見重視程度。正如習近平總書記所說，“全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區?！边@意味著，民生方面，“十三五”規劃將繼續把保障和改善民生放在重要位置，致力于定向、精準而高效的扶貧舉措，完成扶貧開發的任務是重中之重。

總之，打造中國經濟升級版，就是要平穩跨越“中等收入陷阱”和各類矛盾凸顯期，實現經濟、社會和自然三大系統向良性循環的轉變，實現系統間關系更加協調，全面提升國民凈福利水平。

“十三五”最重要的變化，將體現在政府的公共服務和社會治理領域

中國新聞周刊：和“十二五”規劃相比，政府角色在“十三五”中有什么變化？

胡鞍鋼：“十三五”時期將繼續深化行政體制改革，提高政府公信力和行政效率，強化政府在市場經濟條件下進行社會管理和提供公共服務的基本職能，切實推進從經濟增長型政府向公共服務型政府的轉型;改革干部工作績效考核與激勵機制，進一步轉變各級政府增長理念，淡化“GDP崇拜”，弱化GDP指揮棒職能，在政府考核以及官員晉升中引入如社會發展、生態環境等多種衡量指標，減少經濟增長指標比重，使各地方官員從“GDP競賽”轉向“科學發展和節能減排競賽”。

此外，要繼續深化資源型產品價格和環保收費改革，加快建立健全有利于促進結構調整、資源節約和環境保護的資源性產品價格機制和環保收費制度，大幅度減少要素價格扭曲的經濟成本，提高能源資源生產率。要加快財稅體制改革，積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制。要全面推動金融改革、開放和發展，構建組織多元、服務高效、監管審慎、風險可控的金融體系，增強金融市場功能。

我在《中國政府轉型與公共財政》中，詳細闡述了改革開放30年以來政府發展目標所經歷的三個階段的演變過程，即1978?1992年經濟建設型政府戰略、1992?2003年向公共服務型政府轉變、2003?2020年建立公共服務型政府。按照路徑依賴，“十三五”最重要的變化將體現在政府的公共服務和社會治理的主要領域。

我們認為，“十二五”規劃著意體現公共服務型政府，盡管這個轉變過程尚未完成，但到2020年，中國政府將成為真正意義上的公共服務型政府。

中國新聞周刊：轉方式、調結構提了很久，“十三五”期間能全面實現嗎？

胡鞍鋼：“九五”時期已經初步轉變的經濟增長方式，又出現了向高消耗、重污染、低就業的舊有模式的逆轉。從計劃主要目標和指標完成率看，“十五”計劃實施“答卷”取得64.3分。“十五”期間在加速發展的過程中，“提高經濟增長質量和效益”的設想未能實現。

“十一五”規劃作為科學發展觀提出后制定的第一個五年規劃，基本公共服務水平、自主創新能力和可持續發展能力進一步提高，安全生產形勢大幅好轉，地區間發展差距開始縮小，消費對GDP的貢獻有所上升，主要污染物排放量減少，環境質量有所改善，單位GDP能耗快速下降，經濟發展方式初步納入科學發展軌道，但是在此期間工業（重工業）主導，高消耗、高排放的傳統經濟發展模式尚未得到根本改變。從規劃主要目標和指標完成率看，“十一五”規劃實施“答卷”取得87分。

在統計信息不完全充分的情況下，我們預計，“十二五”的得分將超過90分。盡管較“十一五”有明顯進步，但轉和調的指標仍顯滯后。

這表明，中國經濟發展方式轉變是現代化建設過程中，既是一場“持久戰”，又是一場“攻堅戰”，需要打破對傳統發展方式的路徑依賴與路徑鎖定，具有過程的復雜性和任務的艱巨性，很難畢其功于一役。