淺析文物發掘安全工作與《政府信息公開條例》聯系

莫佳睿

[摘 要]隨著人類活動的逐漸擴大，越來越多埋藏的古跡遺址得以發掘，為科學研究過去提供重要的參考。然而社會通信技術的發展的步伐和法治建設的進程，建設陽光政府成為對當代國家機關的必然要求，公民注重自身物質生活的同時也開始維護自身的知情權這項基本人權，通過要求政府公開信息參與到政府的決策中來。但是，我們維護公民知情權的同時也應當注重保護文物安全。由此，本文旨在通過探討當前我國保護文物安全與信息公開之間存在的問題，針對問題提出建議，已期待更好的解決文物保護與政府信息公開之間存在的矛盾，并未柳州工作提供建議。

[關鍵詞]政府信息公開；考古發掘；柳州

一、行政公開總述

（一）行政公開的概述

1.行政公開的概念

行政公開遵循法學中行政法中行政公開原則，可以理解為政府信息公開是指我國法律法規規定的國家行政機關，在履行法律賦予其職能時，通過法律所規定的方式以及程序，行政機關主動公開或者依據行政相對人的申請向社會公開政府信息的制度。學者一致認為，政府信息公開制度的建立，從根本上說亦是該國對公民知情權保護意識的體現。《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》，2008年5月1日起正式實施）是我國法治建設進程中首次對政府信息公開進行立法。《條例》的頒布進一步明確了我國國公民有知情權，依法享有申請政府公開指定信息、獲取政府主動公開信息的權利。

2.我國行政公開的立法發展

《條例》頒布實施已經取得長足的進步。其中不乏典型典型案例。2012年1月10日，我國第一例環境信息公開公益訴訟案件中華環保聯合會起訴貴州修文環保局要求信息公開的案件勝最終原告方勝訴而告終，是司法審查方式推動中國政府信息公開進程中的里程碑。然而行政機關對公民要求公開信息的申請沒有有效地答復，政府信息網站沒有及時的更新、公開的消息形同虛設等現象卻依然存在。

（二）行政公開的意義

1.行政公開有助于權力行使者接受監督

當代法治國家，行政公開原則幾乎涉及所有領域。行政公開目的在于使權力行使者接受公民的監督，使公民有途徑參與到政府權利的行使中。它是現代國家實現民主監督和民主政治的重要前提條件。實行行政公開，有利于維護私人的合法權益，吸收私人參與討論和決定有關事項，強化民主監督。當前，我國正在踐行依法治國方針，強調建立公開而有效的監督機制，注重政務公開的必要性和重要性，將其視為實現監督目的的最為有效的途徑之一。

2.行政公開有助于提高行政效率，促進依法行政

現代行政程序理念不僅重視程序的公正性，而且必須考慮效率性和效益性。在推行行政公開有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政機關的辦事方式適應市場經濟的客觀要求。實行政務公開，有利于促進依法行政，促使各級行政機關及其工作人員依法履行職責，正確行使職權，按照法定程序辦事，防止濫用權力，消除執法違法、徇私枉法等腐敗現象。在國家行政機關及有關組織實行政務公開，是深入貫徹依法治國基本方略，全面推進依法行政。

3.行政公開是當代行政法基本理念的基本要求

現代行政法是規制行政主體行為、保障相對人合法權益的規范和原則的總稱。它是具體化了的憲法，承擔著確保權力真正屬于人民，全心全意為人民服務的使命。21世紀的行政法的基本理念應當是服務行政。從根本上說，政務公開的終極目的就是為人民服務，而為人民服務恰恰就是現代行政法的出發點和價值歸宿。要確立服務行政的理念，就要提高行政的透明度，建立政務公開制度，使得行政主體等行使行政權的行為處于社會公眾的有效監督之下，促使其依法行政，提高行政效率。

二、當前我國文物保護相關政策法規對考古發掘的保護

（一）文物保護法關于考古發掘的規定

1.《文物保護法》發展

新中國成立以來，文物作為國家資產，國家歷史文化的鑒證、物質文化遺產，文物保護工作納入國家行為。二十世紀八十年代，為了更好的保護我國物質文化遺產，提高全民族文物保護意識，加強文物保護工作制定了《文物保護法》，而隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經濟的發展，社會環境發生變化，許多文物面臨毀損的威脅。盡管文物保護工作遵循“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”方針，但是人類活動逐步擴大，許多未知埋藏文物地點被國家發展開發工作發現，從而使得文物發掘工作開展逐漸增加，國家重新對《文物保護法》進行修訂，

2.《文物保護法》關于考古發掘工作規定

考古發掘是對古文化遺址、古墓張和水下文物進行科學研究的重要手段之一，也是對其進行保護管理的重要方面。因此，為了適應新時期考古發掘工作的需求，我國立法規定遵循國際先進標準、理念，進一步完善和適應我國實際情況需求。《文物保護法》第三章第二十七條至第三十五條明確對我國考古發掘工作從考古資質認定，考古發掘項目申請與審批，出土文物調配利用等各個方面做出規制，進一步規范我國考古發掘工作，保證了我國文物發掘工作安全開展。

（二）《文物拍攝暫行管理辦法》關于考古發掘工作的規定

《文物保護法》提出了一系列規定，規范了我國考古發掘工作，完善了我國考古發掘體系。但是總體上存在不足。《文物保護法》并未針對考古發掘工作信息公開做出規定。而當前我國從事考古發掘工作的單位以國家機關或事業單位為主。隨著我國公民物質生活水平提高，公民越來越多的參與到社會工作中，通過申請政府信息公開對我國考古發掘工作的監督，獲取我國重要的文化信息。這樣的環境下使得一部分不法分子利用政府信息公開條例獲取考古信息，從事盜掘活動。為此，《文物拍攝暫行管理辦法》（國家文物局2001年6月7日頒布，以下簡稱《辦法》）出臺。《辦法》第十八條明確規定：考古發掘現場原則上不得拍攝。國內新聞單位因新聞采訪需要拍攝正在進行工作的考古發掘現場，應得到主持發掘單位的同意。但制作專題類、直播類節目應報請國家文物局審批。境外機構和團本需要拍攝正在進行的考古發掘現場，需征求主持發掘單位的意見，經發掘地所在的省、自治區、直轄市文物管理部門同意，報國家文物局批準后方可進行。通過對我國境內考古發掘現場拍攝的規制，降低了考古發掘工作進行過程中泄露發掘地點的可能性，使不法分子通過消息前來盜掘的可能性降低。《文物拍攝暫行管理辦法》規定的出臺，進一步完善了我國考古發掘工作機制，從而大大降低了我國考古發掘工作的風險。

三、《文物拍攝暫行管理辦法》與《政府信息公開條例》的聯系

（一）《政府信息公開條例》信息公開范圍

根據《條例》第十一條：設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息還應當包括下列內容：（一）城鄉建設和管理的重大事項；（二）社會公益事業建設情況；（三）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況；（四）搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況。屬于政府應當公開的工作信息范圍。而中華人民共和國境內發現的無主文物應當歸屬于國家所有，是中國公民共同的物質文化遺產，考古發掘工作所得出的研究信息應當及時上報國家，所以，對于國家所掌握的關乎公民的工作信息應當列入政府信息公開范疇。

（二）《文物拍攝暫行管理辦法》信息公開規定的執行

然而，根據《辦法》第十八條明確規定：考古發掘現場原則上不得拍攝。國內新聞單位因新聞采訪需要拍攝正在進行工作的考古發掘現場，應得到主持發掘單位的同意。但制作專題類、直播類節目應報請國家文物局審批。境外機構和團本需要拍攝正在進行的考古發掘現場，需征求主持發掘單位的意見，經發掘地所在的省、自治區、直轄市文物管理部門同意，報國家文物局批準后方可進行。出于對我國文物考古發掘現場安全保護，對拍攝做出一定禁止性規定。但是規定的出臺并不意味著信息不需要公開，只是出于現階段保密需要從而不予公開。從長遠角度來看，文物是屬于國家的物質文化遺產，公民享有知情權，參觀權。所以開展考古發掘工作時不予公開文物信息不等于考古發掘信息不公開。在結束考古發掘工作后，應當依照《政府信息公開條例》、《文物保護法》等相關政策法規在作出是否公開的決定。

四、《辦法》與《條例》進步與完善

（一）《辦法》與《條例》存在的問題

1.公民對《辦法》和《條例》適用不清

當前，我國處于社會主義法治建設初期階段，很多法律規定正處于逐步完善的過程中。《辦法》的出臺盡管有效的保護了考古發掘現場信息不被泄露，但是由于其出臺時間較之《條例》出臺時間早，所以當《條例》出臺之后，公民在理解適用法律上存在一定誤區，認為《辦法》的限制是不符合《條例》精神的。但是，在適用法律的范疇內，從法理學的角度來看，在適用法律的時候，不僅僅遵循新法優于舊法原則，我們同時應當遵循特殊法優于一般法原則。所以《辦法》的適用并不必然與之后出臺的《條例》沖突，并不違背立法者本意，而是符合法學精神的，《辦法》和《條例》二者是可以并存的。

2.《辦法》規定不清、適用不正確

《辦法》的出臺雖然有效的緩解了對文物考古發掘工作的風險。但是值得注意的是，《辦法》出臺之后第十八條僅僅規定了考古發掘工作期間不允許進行拍攝，卻沒有就考古發掘考古發掘工作開展后的報道做出規定，從而并沒有有效地降低風險。同時由于《辦法》的不清，使得很大程度上在結束工作后的信息是否公開存在爭議。

從事考古發掘工作的機關單位。對于《辦法》的理解存在一定的問題，許多時候沒有能夠理解《辦法》第十八條規定，從而使得在結束考古發掘工作后沒有及時將工作公開。《條例》明確規定的公開范圍內，可以在不泄露國家機密的情況下公開對文物古跡遺址不存在安全威脅的信息。所以，結合《條例》與《辦法》同時適用，才能夠更好的更好的解決考古發掘工作信息公開問題。

（二）《辦法》和《條例》存在問題的解決

1.加強宣傳教育

對于公民、考古發掘機關存在的對法律適用的理解不清的問題。我們應該響應黨中央號召，積極學習貫徹落實黨的四中全會精神，我國正處于構建社會主義法治國家階段，存在許多歷史遺留問題，我們要加強立法水平的同時，也應當加強法律普及，在做好立法工作的同時，應當加強宣傳培訓，使每一位公民都具備起碼的法律知識，在適用法律的時候能夠基本清楚如何適用。

2.加強立法規范

對于《辦法》和《條例》存在的誤區，我們應當積極開展工作，從源頭上規范立法。在立法同時我們應當在法律中明確適用方式，最終讓我過走上社會法治道路。知情權屬于人權的一部分，是當代社會法律主體實現自身價值必不可少的權利。只用通過不斷地完善立法，我們才能真正的走向法制，最終實現法治。

五、《辦法》和《條例》對今后柳州工作的指導

（一）《辦法》的適用對為柳州文物保護提供的幫助

《辦法》盡管由于出臺較早，相關規定不夠完善。但是，一定程度上能夠起到保護文物安全的作用。柳州地處西南，以山地為主，存在許多文物遺址位于市郊較為偏僻處，很難就野外文物保護單位開展24小時看護工作，給文物保護工作造成一定的困難。對墓葬群的考古發掘工作開展一旦公開報道，可能使很多不法分子鋌而走險。所以，柳州市開展野外考古發掘工作的同時，如果能夠有效的適用《辦法》，對今后的野外文物遺址保護起到較好的效果，由于信息不被泄露，從而文物保護單位安全管理工作得到一定的保障。為柳州市野外文物保護單位看護工作的完善爭取了充足的時間。

（二）《條例》的適用對柳州文化、文物保宣傳和教育工作有重要幫助

《條例》的出臺則有效的指導了柳州市政府信息公開工作的開展。文物考古發掘結束后，將考古發掘所得出的結論通過電視、報紙等新聞媒體廣泛宣傳，既能夠讓市民很好的了解到柳州市政府工作開展情況。同時，通過政府信息公開工作向市民宣傳柳州市歷史文化，號召市民參與到柳州市文物保護中，加強柳州市市民文物保護意識，共同投身到柳州市歷史文化名城建設中，為柳州市歷史文化名城建設發展獻策獻計，共同維持柳州市物質與非物質文化遺產的傳承。通過柳州市民的共同努力一定能夠使得柳州歷史文化傳順利傳承，為將來留下寶貴的物質文化遺產。