教育經費監管評價機制構建研究*

南通航運職業技術學院 肖金芳 南通職業大學 孫勤海

一、引言

隨著我國社會經濟的快速發展，人民群眾接受教育的需求日益提高，我國教育經費的投入力度也不斷加大，人們對教育經費使用的關注度也呈上升趨勢。然而，從目前教育經費管理和使用現狀看，教育經費的投入與使用中的控制不力和浪費也呈同步上升趨勢。筆者認為，教育經費監管的不力是造成這種狀況的重要原因之一，教育經費監管機制不健全和缺乏系統性是形成教育經費監管不力的根本原因。為此，筆者就建立教育經費監管的評價機制做了一些粗淺的思考和探討。

目前，我國教育經費監管的不足主要表現在以下方面：學校內部的監管機制未建立，沒有形成全方位監管的氛圍和機制；多方監管的聯動機制未建立，沒有形成上下、橫向縱向有機結合的監管體系；專門獨立的監管制度尚未建立，沒有形成完整、系統的監管制度體系；監管內容不全面，注重了業務監管而忽視了對管理制度本身是否存在缺陷的監管；全員主動參與監管的意識不強，未形成全員參與監管的氛圍；監管結果的執行不徹底，監管工作的嚴肅性、權威性和威懾力不高；監管整改的跟蹤機制未建立，沒有形成監管工作的良性循環；監管結果的再利用不到位，沒有形成監管結果的資源效應。

二、構建教育經費監管評價機制的必要性

（一）有利于對教育經費監管進行總體評價 教育經費監管的內容、涉及到學校管理的方方面面，凡涉及到教育經費資金使用的事項都必須實施監管；學校教育經費監管的方法和手段多種多樣，不同的方法和手段可以取得不同的監管效果；學校教育經費監管環境呈動態變化，不同的監管環境可能會影響到學校教育經費的監管效果。因此，單方面或單個事項的監管結果不能代表或不能對學校的教育經費監管進行整體評判，只有通過建立監管評價機制，采用合適的諸多監管指標有機集合的量的表達，對學校教育經費監管進行總體評價。

（二）有利于對教育經費監管結果進行分析 學校教育經費監管的結果成功與否，原因來自于方方面面，影響因素也各種各樣，這些原因和因素所起的作用也各不一樣。因此，通過構建教育經費監管評價機制，將這些原因和因素歸類合并為監管評價體系整體中的不同指標，再通過適當的折算方式折算出同一口徑下這些指標的量值，然后再按照這些指標的量值進行排序，就可以很清晰地找出教育經費監管失敗的主要因素、次要因素，從而有針對性地采取改進措施。

（三）有利于制定不同類型學校的經費監管目標 不同學校的級次、規模、專業設置、行業主管、管理水平等存在差異，決定了不同學校教育經費監管的要求、模式、方式和手段也各不相同，監管結果的表現形式也各具特色，因而無法在同一區域或同一行業中直接排定某一學校教育經費監管水平的位次。只有通過教育經費監管評價機制的建立，采用特定方式對具有相同含義的監管指標進行量值的計算和統計，即可得出某一學校教育經費監管水平總體評價的量值，該總體評價的量值可以在同一區域或同一行業中進行排序，從而得出該校所處的位次。確定了教育經費監管水平所處的位次，同時也確定學校教育經費監管工作新的追趕目標、努力目標和努力方向。

（四）有利于教育經費監管工作的良性循環和長效穩健實施對學校教育經費監管的評價，實際上也就是實施對學校教育經費監管工作的“診斷”，通過這一“診斷”，可以找出監管工作存在的缺陷和不足并加以改進，從而確保教育經費監管這一“肌體”功能始終處于完好和先進行列。所以，教育經費監管評價機制的建立，對學校教育經費監管工作的可持續和良性循環開展具有積極作用。

三、教育經費監管評價機制構建

（一）教育經費監管評價機制框架 筆者認為，教育經費監管評價機制由監管評價指標體系和綜合評價所組成。監管評價指標體系是針對監管活動中實施的最終效果而設定的一整套指標，并借以評價學校監管活動實施的水平、能力、效果以及作用等。監管評價指標體系由監管頻度指標、監管參與度指標、監管能力指標、監管效果指標、監管結果利用指標五大類二十四個具體指標構成，監管評價機制框架如圖1。

（二）各評價指標的內涵及相互關系

圖1 教育經費監管機制框架

（1）監管頻度指標。監管頻度指標主要反映“實施監督活動的次數”。該指標可以從三個方面，七個具體指標來反映。

實施監督活動的次數，反映學校某一時期內組織實施教育經費各類監管活動的次數，同時也反映了學校組織開展教育經費監管活動的頻度，次數越多，頻度就越高。該指標包含了學校自身組織實施監督活動的次數、配合橫向部門組織實施監督活動的次數和配合縱向部門組織實施監督活動的次數。該指標不包括財務部門的日常監督。

實施監督活動的次數，按監督活動的頻次方式分類，可以分為：定期方式組織實施監督活動的次數、不定期方式組織實施監督活動的次數和特別事項組織實施監督活動的次數。其中：定期方式和不定期方式實施監督活動的次數，均屬于常規監督范疇。特別事項組織實施監督活動的次數，是指按特定時間、特定要求、特定目的組織實施的監督活動的次數，包括學校自身組織的和配合橫向部門以及縱向部門組織實施的監督活動的次數，要與以不定期方式組織開展的監督活動區別開來。

學校組織實施監督活動次數對總實施監督活動次數占比，配合其他相關指標可以反映學校開展教育經費監管活動的主動程度和自覺程度。當學校未開展監督活動時，該指標值為零；當監督活動總次數全部屬學校組織開展的監督活動時，該指標值為100%。

（2）監管參與度指標。學校內設機構個數指標，反映學校內設的業務處（科）室的個數，僅指學校本級，不包含學校所屬的二級單位或以下的單位，但如果所屬二級單位或以下單位獨立履行學校賦予的業務主管權且該業務主管權不屬學校任何一個業務處（科）室職責范圍的，則該二級單位或以下單位應反映在學校內設機構個數中。

參與監督活動內設計機構個數，指參與監督活動內設計機構個數，如某內設機構參與了一次或多次的，在統計參與監督活動內設計機構個數時只統計為1個。

監督活動內設機構參與率指標，反映學校內設機構教育經費監管活動的參與程度和普及程度，同時也反映學校對教育經費監管的重視程度和發動程度。

（3）監管能力指標。實施監督發現問題數是“學校自身組織實施監督活動發現問題數”、“橫向部門組織實施監督活動發現問題數”與“縱向部門組織實施監督活動發現問題數”的總和。該指標一方面反映了各監管部門的監管水平和監管能力；另一方面又反映了學校教育經費的管理水平和管理質量。所以，要辯證的認識和分析這一指標，以發展的眼光來對待這一指標，并不能簡單地認為實施監督發現的問題越多越好，前提必須是客觀、真實，實施監管的最終目標是使存在的問題越少越好。

學校自身組織實施監督活動發現問題數對發現總問題數占比指標,是以學校組織實施監督活動的水平、能力相對于學校外部對學校組織實施監督活動的水平、能力而言的。該指標值越小，說明學校自身監督的水平和能力越差，也就是說，學校外部監督發現的問題而學校自身監督時卻沒有發現。

需要說明的是，不同部門組織實施監督活動發現的相同問題或不同時期組織實施監督活動發現的相同問題，不重復計算，計入首次發現問題的組織或時期。

（4）監管效果指標。監管效果指標由“實施監管提出整改意見數（條）”和“監管整改意見落實數（條）”兩類指標構成。

實施監管提出整改意見數，為“學校組織實施監督活動提出整改意見數”、“橫向部門組織實施監督活動提出整改意見數”與“縱向部門組織實施監督活動提出整改意見數”的總和。當整改意見由多個分項整改意見構成時，則整改意見數以所提整改意見的最末一級統計確認整改意見數。不同部門組織實施監督活動提出的相同整改意見或不同時期組織實施監督活動提出的相同整改意見,統計口徑同“監管能力”指標。

監管整改意見落實數，為“實施監管提出整改意見數”中已經執行和落實的數量。該指標數量的確定口徑與“實施監管提出整改意見數”一致。其中：跟蹤監督前落實數，反映監管結果發布以后實施跟蹤監督以前對監督整改意見已經執行和落實的數量；跟蹤監督后落實數，反映實施跟蹤監督以后才對監督整改意見執行和落實的數量。跟蹤監督前落實數對總落實數占比指標，反映學校對監督整改意見自覺、主動執行和落實的程度，同時也反映了學校對監督整改意見接受程度，該指標值越大，說明接受的程度越高。該指標還可以根據不同監管部門所提整改意見進行更深一步地計算和分析。監管整改意見落實數對總整改問題數占比指標，總體反映學校對監督整改意見執行和落實的程度，同時也反映各部門實施監管活動結果的權威性和威懾力大小的程度。

（5）監管結果利用指標。該類指標主要反映監管結果被間接利用的情況，是監管活動延伸發揮作用的數據體現。該指標由“在對學?？己?、評價等相關事項中的利用次數”與“在對學校相關個人評先、任職考察等相關事項中利用次數”組成。該指標反映監管結果與其他工作的關聯程度或者說其他工作對監管結果的重視和利用程度。該指標值確定的原則為：只要被利用一次就確定為一次，不管這一次利用中參考了多少個指標。

（6）評價指標間的關系。教育經費監管評價指標體系中的各個指標，是從不同的角度用量值來反映學校教育經費監管的水平、能力、效果以及作用，它們共同對學校的監管活動進行評價。從內涵角度講，各指標間都具有相互關聯、相互依賴、相互補充、相互影響的關系。

（三）教育經費監管的綜合評價 教育經費綜合評價，是指對教育經費評價指標在總體評價中按照不同的權數、以計分的方式得出對學校教育經費監管的總體評價，總分值越高，綜合評價越好。綜合評價一般針對一個年度進行。根據綜合評價結果，可以看出學校教育經費監管水平和質量在同一區域或同一行業中所處的位次，同時也可以看出自身監管的有效性與不足。

教育經費監管綜合評價包括評價指標內容、各指標的標準分、計分規則等，具體方法如表1。

總的來講，教育經費監管評價機制的建立是一個新課題，本文僅做了一些思考與探索，希望能對教育經費監管水平和監管質量的提高起到一定的促進作用。

［1］徐春：《加強高校財務監管提高教育經費使用效率》，《中國鄉鎮企業會計》2013年第1期。

［2］詹儒章：《論高等學校教育經費的績效評價》，《教育財會研究》2008年第2期。

［3］王霞：《高校教育經費在運行過程中如何進行有效監督》，《中國鄉鎮企業會計》2010年第2期。