我國城管執(zhí)法中的問題與對策研究

顧 杰

（周口市川匯區(qū)委農(nóng)村工作辦公室，河南 周口 466000）

城管執(zhí)法是城市管理機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實施行政管理的公務(wù)活動過程。它包括城市管理機關(guān)依法采取的直接影響行政相對人的權(quán)利與義務(wù)，以及對行政相對人權(quán)利義務(wù)的行使和履行進行監(jiān)督檢查的行為。規(guī)范的城管執(zhí)法對于處在轉(zhuǎn)型期的中國顯得尤為重要。然而，隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，城市建設(shè)速度也在不斷加快，市容市貌日新月異，人們在享受城市發(fā)展帶來的各種成果的同時，也為城市化帶來的諸多問題所困擾。那么，如何規(guī)范城管執(zhí)法，解決各種矛盾和問題，實現(xiàn)城市管理和執(zhí)法與民眾生存和發(fā)展的互利雙贏，成為我們建設(shè)和諧城市面臨的一個現(xiàn)實課題。因此，探討我國城管執(zhí)法中存在的形勢與問題，對解決上述問題有著十分重要意義和實踐價值。

1 對城管執(zhí)法的理解

城管執(zhí)法是指城管執(zhí)法主體依據(jù)《行政處罰法》、《行政強制法》及相關(guān)地方性法規(guī)對我國城市管理各方面行使相對集中的行政處罰權(quán)，是“城市管理行政執(zhí)法”的簡稱，有時也簡稱為“城管”，但它不是“城市管理”的意思。城市管理，即運用各種手段對我國市政基礎(chǔ)設(shè)施、城市交通、環(huán)境保護、市容市貌、公用事業(yè)等有關(guān)城市管理領(lǐng)域進行的一種綜合管理。而城管執(zhí)法就是對在以上我國城市管理過程中出現(xiàn)的一些違法違紀現(xiàn)象，發(fā)揮綜合行政執(zhí)法并進行相應(yīng)行政處罰的一種執(zhí)法活動。在我國，城管執(zhí)法的范圍很廣泛，但大體可分為市容環(huán)衛(wèi)管理、市政管理、城市綠化管理、城市房屋管理、城市環(huán)境保護管理、城市水務(wù)管理、城市工商管理、城市建設(shè)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及城市物業(yè)管理等方面的行政處罰權(quán)。近年來，城管部門與市民之間的暴力沖突事件屢屢發(fā)生，給我國國家公權(quán)力機關(guān)造成了非常惡劣的影響，嚴重降低了我國公權(quán)力機關(guān)人員在人民群眾心目中的良好形象，最重要的是嚴重傷害了人民群眾的心，擾亂了我國社會的和諧穩(wěn)定秩序。因此，分析我國城管執(zhí)法中存在的問題，并對其原因和對策進行探討和研究是十分有必要的。

2 城管執(zhí)法問題分析

2.1 城管執(zhí)法程序意識淡薄

自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的行政權(quán)構(gòu)成部分，程序公正是城管執(zhí)法公正的一個保障機制。長期以來，我國行政法制建設(shè)中重實體輕程序，缺乏程序意識、程序立法不足、違反執(zhí)法程序的事件時有發(fā)生。在城管執(zhí)法過程中，城管執(zhí)法人員漠視程序，自由裁量執(zhí)法權(quán)，不表明自己的合法身份，隨意罰款和收繳工具，不告知其原因、依據(jù)以及申告權(quán)利和救濟渠道，不提供所需信息資料和陳述申辯機會，不遵守時間、步驟和順序等等。顯然，他們這樣的執(zhí)法方式在程序上是存在嚴重問題的，難免會滋生執(zhí)法人員自身的腐敗，失去權(quán)威感，從而導(dǎo)致暴力和沖突。

2.2 城管執(zhí)法暴力問題突出

城管執(zhí)法權(quán)力具有雙重性，既要合理用法，維護城市管理秩序，為行政相對人提供便利的行政服務(wù)，又不能濫用法律，損害行政相對人的合法權(quán)利。近年來，暴力執(zhí)法的事件頻頻發(fā)生，歸根結(jié)底是一些城管執(zhí)法人員采用了不合法、不恰當(dāng)?shù)貜娭剖侄危蛘呤窃跓o法定授權(quán)或不依照法定程序的情況下而采取了強制措施，侵犯了行政相對人的合法權(quán)益，造成了城管執(zhí)法機關(guān)與行政相對人的關(guān)系緊張或者矛盾升級，從而導(dǎo)致了暴力執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了人民政府的形象。分析其原因，主要在于某些地方的城管行政權(quán)力沒有受到有效約束，執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員和行政相對人的關(guān)系沒有擺正。

2.3 城管執(zhí)法責(zé)任落實不到位

城管執(zhí)法責(zé)任，即違法或不當(dāng)?shù)某枪軋?zhí)法行為所引起的一種法律后果，它是基于行政法律關(guān)系而產(chǎn)生的一種獨立的法律責(zé)任。而從我國現(xiàn)實情況來看，城管執(zhí)法中責(zé)任意識淡漠、職權(quán)與職責(zé)脫節(jié)、執(zhí)法責(zé)任界限不清、監(jiān)督約束機制不健全。在城管執(zhí)法中，對于城管執(zhí)法人員的一些不當(dāng)行為，未能建立執(zhí)法追究問責(zé)機制和嚴懲機制，很難做到對其責(zé)任的公平、公正處理和追究。這為城管執(zhí)法人員提供了逃避法律責(zé)任和濫用職權(quán)的機會，嚴重制約了我國推進依法行政和建設(shè)責(zé)任政府的進程。

2.4 城管執(zhí)法人員素質(zhì)不高

對我國城管執(zhí)法人員情況進行調(diào)查，我們可以看出來他們的素質(zhì)普遍較低。目前城管隊伍中主要以短期合同工、轉(zhuǎn)業(yè)軍人為主，還有一些社會閑雜人員，而接受過正規(guī)法律教育的大學(xué)生少之又少。同時 他們又沒有接受過正規(guī)的專門的法律職業(yè)培訓(xùn)和上崗職業(yè)培訓(xùn)，缺乏人性化執(zhí)法理念、思維和習(xí)慣，從而導(dǎo)致出現(xiàn)了執(zhí)法擾民、以權(quán)代法、手段粗暴的行為。

2.5 城管執(zhí)法服務(wù)意識不強

城管執(zhí)法其實是一種現(xiàn)代社會的便民服務(wù)。但在現(xiàn)實生活中，一些城管執(zhí)法人員高高在上，并沒有意識到自己是一個服務(wù)員或者勤務(wù)員，而常常是以一個管理者的身份出現(xiàn)在公眾面前。面對小攤小販和身處弱勢的群體沒有一點同情心，而是以亂民看待，認為他們影響了市容市貌、產(chǎn)生了更多的城市垃圾和噪音。正是這些城管執(zhí)法服務(wù)意識的缺乏，使得他們在執(zhí)法的過程中帶有個人偏見和情緒，只注重到公權(quán)而對底層群眾的生存權(quán)卻置之不理。

3 解決城管執(zhí)法問題的有效途徑

3.1 理順城管執(zhí)法程序

規(guī)范而嚴格的城管執(zhí)法程序，才能保證執(zhí)法的效果，受到人民群眾的廣泛贊譽和積極擁護。而不合法的執(zhí)法程序本身就是一種違法，它不但達不到預(yù)期的執(zhí)法效果，而且還會引來人民群眾的質(zhì)疑，造成很多誤會和社會矛盾。歸根結(jié)底是因為有些城管執(zhí)法人員未按程序執(zhí)法或違法行使權(quán)力，損害了行政相對人的合法權(quán)益，激化了社會矛盾。因此，建立健全一系列規(guī)范有序的執(zhí)法程序制度，并嚴格執(zhí)行執(zhí)法程序，才能確保城管執(zhí)法工作的有序開展，并使其規(guī)范化、法制化和有效化。

3.2 重塑“以人為本”執(zhí)法理念

當(dāng)前，城管執(zhí)法中“暴力抗法”、“暴力執(zhí)法”現(xiàn)象時有發(fā)生。這就要求城管執(zhí)法人員必須重塑“以人為本”執(zhí)法理念，搭建平等溝通交流平臺，耐心傾聽群眾呼聲，才能消除城管執(zhí)法中緊張關(guān)系，化解社會矛盾，減少暴力事件的發(fā)生。所謂“以人為本”執(zhí)法理念，即執(zhí)法人員始終要把人民群眾的利益放在第一位，站在人民群眾的立場上考慮管理行為，以人民群眾的利益為出發(fā)點和落腳點；要教育引導(dǎo)廣大干部群眾正確處理個人利益與集利益、局部利益與整體利益、當(dāng)前利益和長遠利益的關(guān)系，增強主人翁意識和社會責(zé)任感，建立健全社會利益的溝通渠道和協(xié)調(diào)機制；要經(jīng)常開展換位思考，加強行政機關(guān)的窗口建設(shè)，推出便民、利民服務(wù)措施，努力搭建與群眾聯(lián)系溝通平臺，架起行政機關(guān)與人民群眾聯(lián)系的橋梁。

3.3 落實城管執(zhí)法責(zé)任制

城管執(zhí)法責(zé)任制，即執(zhí)法有機制、過程有監(jiān)督、過錯有追究、效能有評估、獎懲有措施的一種責(zé)任制度。落實城管執(zhí)法責(zé)任制是加強城管內(nèi)部監(jiān)督管理和有效提高執(zhí)法質(zhì)量和水平的重要途徑，其內(nèi)容主要包括建立健全崗位目標責(zé)任制，加強內(nèi)部督察考核、問題追究和倒查考核責(zé)任制。落實城管執(zhí)法責(zé)任制不僅要監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法方式、程序，而且還要監(jiān)督執(zhí)法過程中是否透明、是否存在貪污受賄或者是否存在以執(zhí)法的名義亂收費等現(xiàn)象。

3.4 提高執(zhí)法人員素質(zhì)

提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，建立一支專業(yè)化、職業(yè)化的人才隊伍，是完善城管執(zhí)法的必要手段之一。這就要求城管執(zhí)法人員必須具有較高的法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)，能夠熟知并理解城管執(zhí)法活動中所涉及的法律法規(guī)及程序，在實際操作中依法、依程序辦事；具備較好溝通能力，能夠與行政相對人進行平等有效的溝通；具備優(yōu)良的身體素質(zhì)，能夠出色完成日常的外出執(zhí)法活動。因此，我們要建立健全準入、培訓(xùn)、獎懲和退出機制，以提高執(zhí)法人員整體素質(zhì)和服務(wù)意識，調(diào)動和激發(fā)他們的工作熱情和積極性，全面提升執(zhí)法水平和服務(wù)質(zhì)量。

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