內蒙古構建北疆安全穩定屏障的長效機制研究

常文清

內蒙古構建北疆安全穩定屏障的長效機制研究

常文清

一、影響內蒙古安全穩定的主要社會矛盾和主要因素分析

（一）群體性上訪事件的現實危害性依舊客觀存在

近年來，全區信訪數量雖持續下降，但形勢依然嚴峻，特別是群體性上訪事件仍在高位運行，隱患增多，具有以下幾個突出特點：一是參與主體多元化，發生原因復雜。除工人、農民和城鎮居民外，離退休人員、退伍軍人、民辦教師等也都參與其中，部分利益訴求群體異常活躍，網上串聯活動十分活躍，甚至進呼群訪、進京非訪，極力造聲勢、施壓力。二是反映的問題集中在征地拆遷、企業轉制、社會保障、涉法涉訴、歷史積案、環境污染、拖欠農民工工資、退伍轉業軍人安置等方面。2014年，全區群體性上訪事件總數雖然同比下降，但企業改制、環境污染、房產物業等矛盾糾紛引發的群體性事件上升突出。三是擇機性強，滯留時間長。許多群體上訪將時間定在重大節會、重要活動期間，并長時間滯留，有意擴大影響，以達到上訪的目的。四是部分參與者的上訪方式由過去的申訴、請愿等非對抗性行為向堵、鬧、纏等對抗性行為轉變，導致異常信訪、極端信訪、突發事件明顯增多。五是有些群體性上訪事件較多發生在多民族雜居地區和基層政權設置“懸空”、政府管理“缺位”的地區，涉及群眾的切身利益，處置難度大、要求高。

（二）網絡輿情事件已成為激化社會矛盾的“助推器”

網絡已經成為公眾反映自身訴求，尋求輿論聲援，維護自身權益的重要平臺。從內蒙古來看，近年來，網絡輿情事件由以往間隙性“上演”轉呈集體性“井噴”態勢。其顯著特征主要表現在以下幾個方面：一是網絡輿情復雜化，負面輿情呈多發態勢，涉及領域廣泛。涉及內蒙古的網絡輿情主要集中在社會民生、經濟發展、干部作風、司法執法、征地拆遷、生態環境、政府管理、事故災害等領域。二是社會矛盾網絡化，網絡輿情形勢嚴峻。一些長期積累的社會矛盾、久拖未決的信訪案件成為網民的爆料內容，由于該類輿情在現實中沒有得到妥善處置，因而會在網絡上反復出現，引發大量網民圍觀。三是利用網絡媒體肆意放大社會矛盾，致使社會矛盾呈現網絡化，網絡問題政治化、民族化、事件化的現象愈加凸顯。部分涉及少數民族群眾的群體性苗頭事件引起網民廣泛關注，一些不法分子和民運分子在互聯網上大量發表文章和上傳圖片，極力炒作造勢，散布不實言論，煽動民族情緒，試圖將矛盾糾紛政治化、民族化、事件化，圖謀產生“多米諾”骨牌效應。

（三）邊境地區的社會化管控亟待加強

內蒙古的邊境線長約4262公里，有16個對外開放口岸。進入新世紀以來，影響內蒙古邊境地區社會和諧穩定的復雜的、不安定因素增多，給邊境管理帶來更高的要求。特別是隨著圍封禁牧、生態移民、撤鄉并鎮、城鎮化政策措施的相繼實施，邊境地區眾多牧民群眾搬遷至城鎮及各移民區，加之大多數青壯年牧民外出打工，部分邊境一線居民數量急劇下降，部分邊境前沿地帶空虛狀態日益嚴重，從而產生諸多安全隱患。特別是內蒙古邊境線漫長，邊境地區地廣人稀，公共管理資源稀缺，缺少天然屏障，利于不法分子潛伏隱藏。受到警力、裝備、自然環境等因素的制約，目前無法做到全線布防、萬無一失。越界捕撈狩獵、盜挖藥材、販賣槍支彈藥、偷越國境的涉外案件仍時有發生，隱患不可忽視。

（四）宗教極端勢力的滲透破壞活動日益加劇

在內蒙古境內的一些地區，私設宗教聚集點，非法宗教活動屢禁不止，受害群眾逐年上升，這已成為影響地區社會穩定的潛在危險。這些邪教組織廣泛發展信徒，培育骨干，非法傳道，進行各種違法活動，造成惡劣影響，嚴重危害社會治安。盡管還沒有發生類似山東招遠“5.28”影響惡劣的案件，但去年上半年全區公安機關破獲的邪教組織違法犯罪案件數卻同比增加了2倍多，涉案人數達千人以上，這表明各類邪教組織的滲透、破壞活動日益加劇，其危害后果不容小視。

（五）境內外敵對勢力的滲透、侵擾活動愈加活躍

當前，國內外敵對勢力對內蒙古的滲透、侵擾活動愈加活躍，已經成為威脅內蒙古和諧穩定的重要因素。一是多股敵對勢力加緊勾連聚合。近年來，“蒙獨”、“藏獨”、“疆獨”分裂勢力以及民運分子在境外頻繁策劃實施集會紀念、游行示威等活動，并建立反華網站，創辦反動期刊，宣傳炒作內蒙古民族方面熱點敏感問題，極力為反華分裂活動宣傳造勢，意圖在內蒙古境內挑起事端。二是敵對勢力滲透破壞的現實危害性逐年增大。近年來，境外敵對勢力頻繁插手炒作內蒙古環境污染、資源開采、征地拆遷等敏感熱點問題以及因草牧場糾紛引發的群體性事件和民生領域的突發偶發事件，對我區滲透破壞的現實危害性逐年增大。

二、著力加強北疆安全穩定屏障的長效機制建設

（一）構建和完善人民調解、司法調解、行政調解“三位一體”綜合調解機制

我們不僅要采取扎實有效的措施積極預防和減少各種不穩定因素，還要客觀理性地認識當前內蒙古各類復雜矛盾糾紛多發的實際，充分發揮調解工作化解矛盾糾紛的重要作用，把人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等多種辦法，統籌化解矛盾糾紛。建立矛盾糾紛綜合調處工作平臺，能有效解決基層調解力量相對分散、銜接不夠的問題。具體來講，應在市（區）、旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村居四級逐步建立起立體化、網格狀調解組織。市、旗縣、蘇牧鄉鎮三級建立“重大矛盾糾紛聯合調解中心”，它是地方重大矛盾糾紛調處的專門工作機構，以“統一受理、分級負責、歸口管理、限期辦結”為原則，充分行使矛盾糾紛調處權、矛盾糾紛分流指派權、矛盾糾紛調處督辦權、矛盾糾紛調處責任追究建議權等權力，對重大疑難矛盾糾紛組織、協調、調度有關部門聯合進行調處。

（二）建立健全民生保障機制

進入新世紀以來，內蒙古的社會結構、經濟發展、人民生活等各個領域仍然存在著一些亟待解決的突出問題。消除貧困、改善民生、促進社會公平正義的任務依然十分繁重。只有建立健全民生保障的有效機制，才能促進社會和諧安定。要著力加強對教育、醫療、住房、就業、收入分配、社會保障等與民生問題息息相關領域的改革和資金投入，使改革的成果更多地惠及各族人民群眾，著力幫助城鄉弱勢群體、貧困群體解決現實困難、理順情緒，使他們切實感受到黨和政府的溫暖。另外，應把民生民權立法保障置于優先位置。要重點關注收入分配、住房保障、教育就業、醫療衛生、社會救濟等制度改革中出現的新情況、新問題，以及農村土地征占、城市房屋拆遷、勞動合同簽訂、農民工權益保護等問題，對已有的地方法規、規章進行修改和完善，并制定具體的、具有可操作性的實施細則。其次，加快流動人口和特殊人群管理和服務方面的立法，為社會治理及其創新提供制度保障。

（三）建立健全風險評估機制

黨的十八大報告將重大事項社會穩定風險評估機制作為“加強和創新社會管理”的重要內容。這一重要機制已在內蒙古推廣，但各地執行的程序各異，牽頭組織的政府部門不同，在確定評估主體時一般遵循“誰主管、誰評估”、“誰建設、誰評估”的原則，因而無法保障評估的中立性、客觀性、公正性。所以，啟動涉及重大事項社會穩定風險評估程序時，應引入第三方參與機制或第三方獨立評估機制，第三方包括專業評估組織、研究機構、專家學者等。作為獨立的第三方，其開展穩評工作可以最大限度地減少利益相關方的影響，從而有效地糾正政府部門利益主導的評估缺陷，增強穩評工作的中立性、公正性。

（四）健全與創新利益表達機制

1.繼續完善人民代表大會制度和人民政治協商制度，使之成為各階層群眾代表進行利益表達的最重要的渠道，實現不同的階層利益訴求、意見建議都能及時予以充分表達，為防范和化解社會矛盾搭建重要制度平臺和公共“場域”。例如，參照各類弱勢群體人數比例，設置專職人大代表和數額，并提高代表的參政意識、代表意識、責任意識，使各類弱勢群體的利益訴求能夠自由開放地表達出來，從而引起社會方方面面的重視。

2.建立健全聽證制度。為了獲取客觀利益信息以服務于決策，政府有關部門通常都要組織聽證會。但是，一些流于形式的聽證往往引發社會利益主體的厭惡與反感，形成對政府部門決策的不信任與不合作，甚至激化一些社會矛盾和糾紛。因此，應以立法形式強化聽證程序、合理擴大聽證事項范圍、適度增加各利益群體代表人數、提高利益相關者所占比例，等等。

3.推動社會組織的健康發展，提高利益表達的有效度。當前，社會組織已成為利益表達的一個重要載體，它能夠凝聚不同的利益訴求，并能有效地向政府部門傳遞相關的利益表達。因此，應進一步激發社會組織的活力，建立健全社會組織的規章制度，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。特別是要出臺政策措施，祛除有關社會組織的官方色彩，推動社會組織向現代“獨立型”轉變。此外，應鼓勵成立行業組織、公益組織、服務組織等社會組織，以利于整合分散的利益訴求，實現利益表達的規范化、制度化、組織化。

（五）著力加強和創新網絡虛擬社會治理機制建設

1.要充分利用自治立法權，加強與互聯網相關的法律法規建設，進一步規范網民的上網行為，有效遏制惡性網絡輿情事件的發展。但要堅持科學、民主立法，注意把握好保障公民正常話語權與規制網絡不法行為的平衡點。絕對不能過度設置義務性條款，剝奪公民正常的話語表達權利，應充分尊重網絡民意。當前，急需將“上網實名制”規定為立法條款，可有效減少網絡侵權事件的發生數量，提高打擊網絡不法行為的破案效率。

2.積極完善網絡輿情事件的預警應急機制。首先，各級網絡監管部門應進一步完善和優化網絡輿情事件的預警應急機制，大力強化輿情信息的及時收集、反饋，簡化報批程序。特別是 在“3.14”、“7.5”、“5.11”、“10.20”等敏感節點，強化對網絡動態的監控，一旦發現網絡群體性事件的苗頭就啟動快速反應機制，及時將信息反饋給涉事部門，以便提前預警、提前處置；其次，進一步建立和強化各級公安、保密、宣傳等網監部門的聯席會議制度，明確分工，合理組織，相互配合，主動設置議題，合理引導網民關注社會熱點問題；再次，健全網絡輿情發布平臺，合理安排事件報道、新聞評論等欄目，將客觀、真實的信息及時發出，澄清事實真相，抵制虛假信息，爭取網絡民意。

（六）建立健全邊境地區的社會化綜合管控機制

1.建立健全邊境地區社會治安綜合治理的科技化防控機制。這是動態環境下強警增效、克服警力不足問題、化解治安突出矛盾的重要途徑之一。特別要按照“總體規劃、重點管控、分步實施”的原則，對邊境地區社會治安動態視頻監控建設進行整體規劃，逐年加大資金投入，逐步實現對口岸邊檢站、“無人區”偷渡重點防范區域的全面視頻監控，增大邊境地區防范及易發案部位治安動態監控的覆蓋面。

2.大力實施和加強安民固邊工程和群防群治組織建設。內蒙古應相應大力實施和出臺多項安民固邊政策，加大對邊境旗縣以及口岸城市的政策支持、項目建設和財政轉移支付，鼓勵和引導農牧民群眾安心在邊境地區生產生活，減少內遷人口數量，增強邊境地區的人口吸附力。還應逐步推動職業護邊員組織建設，并將社會治理薄弱的邊境前沿地帶的農牧民群眾發展為邊情信息員和邊境堡壘戶，補助待遇納入財政預算，統一定時發放，提高群防組織成員的工作積極性。

（七）深化與俄蒙的互利互惠合作機制建設

1.深化警務合作機制建設。應通過會談會晤、直通電話、現場辦公、信函往來、聯合演練等形式，積極與俄羅斯、蒙古國邊防機構開展卓有成效的合作，在執勤業務、防范技能、處置事件、聯合反恐等方面加強交流，進一步建立和完善口岸跨境流量信息通報、緊急救助、聯合處突等制度，及時解決各類突發事件，聯合打擊違法犯罪活動，切實維護出入境人員的合法權益。特別是在現有合作的基礎上，每年積極協調組織雙方所屬對應機構之間聯合開展處突演練，以有效提升中俄、中蒙聯合處置口岸突發事件的能力。

2.加強經濟領域的合作共建。首先，依托友好城市，加強與俄蒙在基礎設施建設、生態環境保護、礦產資源利用方面的合作共建；對俄蒙援建項目時，適當設立一些民生項目，切實讓該國民眾得到實惠、感到溫暖，進一步拉近該國民眾對我國的感情，為雙邊睦鄰友好關系的長遠發展、雙方邊境地區的長治久安奠定堅實基礎。其次，加強與俄蒙在口岸勞務輸出、投資企業權益保護方面的政府間談判，為構建平等互利的投資環境和中俄蒙經濟走廊建設創造條件。

（作者單位：內蒙古自治區社會科學院政治學與法學研究所）

責任編輯：張莉莉

此文系國家社科基金委托項目“北部邊疆歷史與現狀研究”2014年度立項課題“內蒙古構建北疆安全穩定屏障的長效機制研究”（課題編號：BJXM2013-47）結項成果。