深化金融改革，服務縣域經濟

◎馬勝祥

深化金融改革，服務縣域經濟

◎馬勝祥

縣域經濟是我國經濟發展大局中不可或缺的重要環節，關乎就業、民生、經濟發展和社會穩定。縣域行政區域既是承上啟下、連接城鄉的重要橋梁，也是聯系宏觀與微觀、工業與農業、城市與農村的關鍵樞紐；縣域經濟內生存著個體居民、個體工商戶、中小企業和基層政府組織多種市場主體，既是相對完整的經濟運行體系和基本單位，也是轉型升級的重點和難點，急需金融的有效支持。

一、縣域金融支持的現狀

金融對縣域經濟的金融支持體現在能否有效滿足縣域經濟發展的金融需求，尤其是非大額融資貸款需求；不同類型市場主體根據金融機構業務范圍、自身需求特點等，形成了互有倚重、相互交叉的金融需求——供給網絡，可以劃分為縣域工業化金融需求和城鎮建設金融需求、民營經濟以及“三農”金融需求和居民消費金融需求，具體金融機構對金融支持的對接情況如表1所示。

二、縣域有效金融支持存在的主要問題

（一）縣域經濟環境抑制了金融有效支持

1.縣域經濟發展水平緩慢，市場主體規模小、實力弱，貸款難。縣域經濟體主要為民營經濟，且中小微型企業居多，資金需求額度小、頻率高，多居于傳統行業、升級轉型任務重，由于管理不規范、財務不透明等缺陷，貸款管理成本高，銀行金融機構難以把握其經營信息，因而貸款積極性低。

2.個別企業資質、證照不全，影響貸款。縣域企業多資質不全。其一有的縣域企業的證件信息不全或有瑕疵，有的經營資質不規范，不符合貸款條件，也有的屬于不符合國家有關信貸政策支持的行業，貸款難；其二金融支持有一定的法律條件，如符合《擔保法》、《物權法》要求的有效抵押物品和擔保物品（機構、人）等。縣域企業的土地、廠房多屬承包租賃或者是自住房產，沒有產權證件，不符合《擔保法》、《物權法》的要求，缺乏有效的抵押物，難以符合銀行金融機構的貸款要求，貸款難。

3.金融中介服務缺失，貸款難。一是在縣域經濟金融中介服務缺失，如擔保公司、評級機構、律師事務所、會計師事務所等，企業難以獲得相應的服務，導致貸款難；二是由于信用擔保體系不完善，縣域經濟內部分經濟主體無法通過完善的擔保條件滿足貸款需求，貸款難。

表1：金融支持簡要對接情況

（二）銀行的商業化經營，強化了縣域經濟的融資困境

隨著商業銀行逐步與國際商業銀行的運作接軌，普遍推行城市發展戰略，戰略重點在于城市及經濟發達地區，信貸資金重點投向城市和大中型項目；縣域經濟多為小型項目，投資額度少、規模小，資金需求的分散化使其更難以成為商業銀行的信貸重點。

1.銀行集約化信貸管理模式約束了縣域銀行金融機構的積極性，致使縣域經濟越來越難以獲得信貸支持。一是存款立行的經營理念，加重了縣域資金的外流。隨著經營戰略的調整，2001年商業銀行開始有選擇的在經濟發展快的縣域設立機構，這種經營方式的轉變，表面看是支持縣域經濟的發展，實則導致了縣域資金紛紛流向大中城市，加劇了縣域資金的緊張。由于過于強調存款立行的經營理念和大中城市大項目、重點項目、大型企業的聚集和資金需求旺盛，形成縣域儲蓄資金經過縣域基層金融機構向上級金融機構集中、信用社向國有商業銀行集中、農村向城市集中的逆向流動趨勢，結果形成縣域資金的“抽血”現象，導致縣域資金的不足。以往對縣域經濟予以貸款支持的信用合作社和村鎮銀行，卻由于品牌度低等原因吸收存款難，以致于會影響貸款規模，難以有效支持縣域企業。基于大型商業銀行（原國有商業銀行）的品牌效應，縣域富余資金多以存款形式存在大中型銀行金融機構，尤其存放在品牌好、聲譽高的大型銀行分支機構（見下圖）。據劉國威在《縣域經濟與金融支持問題研究》介紹，2014年一季度湖北省縣域金融機構增量貸存比為41.4%，低于全省平均水平23.1個百分點。另外，導致縣域資金逆向流動的也有銀行經營戰略調整導致的經營性流動、追逐高利率的逐利性流動以及借助縣域郵政儲蓄、保險系統等渠道性流動，和某些金融規定導致的制度性流動。

2015年6月底河北省某縣域存貸款份額情況

2.變異的銀行組織體系滯緩了信息傳遞、加大了貸款成本。我國的銀行金融機構組織體系按行政區劃設置總行、省級分行、地市分行、縣支行的組織模式格局。縣域支行做為授權法人，不擁有“四自”（即自主經營，自負盈虧，自我約束，自我發展）權利，加上集約化信貸管理制度，制約了縣域機構的貸款權限，形成縣域支行“有責任吸收存款、收貸”、“無權發放貸款”的事實，縣域支行缺乏信貸自主權，負責貸前調查和貸后管理，貸款的核查、審批多由二級以上分行或總行負責。由于管理權限與經營主體的不匹配，以及過長的調查、核查和審批鏈條，影響了信息傳遞速度和效率，致使貸款發放速度、時效性差。當縣域居民急需資金申請貸款時，縣域支行需要層層上報、待批，急需資金的企業等不起。

三、深化金融改革，服務縣域經濟

金融是現代經濟發展的核心，金融的有效支持是現代經濟發展的保障。縣域金融服務作為金融體系的終端環節，是縣域經濟健康發展的核心。隨著我國經濟社會發展進入了新常態，縣域經濟發展也進入了發展的新階段，面臨著提質增效轉型升級的戰略任務，急需金融的有效支持。為了發展縣域經濟，2014年以來，先后幾次對服務縣域農村的金融機構定向降準、定向降息，卻不見效，縣域經濟發展依舊缺資金、難發展、轉型升級任務重。針對縣域經濟資金需求特點和金融支持現狀，為了確保縣域經濟真正能夠得到金融有效支持，建議：

（一）深化商業銀行機構改革、構建縣域銀行服務體系

《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（簡稱《意見》）明確提出推進國有企業混合所有制改革，要求以提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標。建議深入貫徹《意見》精神，深化商業銀行股權改革，剝離大型商業銀行的縣域分支機構，成立法人制“縣域中小銀行”。具體思路：

1.剝離大型商業銀行縣域銀行，組建一級法人縣域銀行（大型商業銀行或者國家持股）。在依法對商業銀行所屬縣域機構進行清產核資后，予以成立法人制的縣域銀行，賦予“四自”權利，專職服務于縣域經濟。其擁有資產作為股權或由原商業銀行持有或由國有資產管理部門持有。

2.組建混合所有制型、國家控股的縣域銀行。對大型商業銀行所屬縣域分支機構剝離后的資產清產核資、置換成為國家股份，由國有資產監管部門以其資產作為發起人股份，而后吸收社會資本，共同組建混合制的“縣域銀行”，專職服務于縣域經濟。

3.樹立“社會資本”理念，組建股份制縣域銀行。對大型商業銀行所屬縣域分支機構剝離后的資產面向社會進行拍賣，并吸引各類社會資本，共同組建縣域“民資銀行”，專職服務于縣域經濟。

4.取消新型金融機構的冠名歧視，組建縣域銀行。以現有農村信用合作社、銀行縣域分支機構、村鎮銀行和小額貸款公司等從事金融業務的縣域機構為主體，改制組建縣域銀行金融機構，取消冠名歧視，改制后可以稱為“**縣域**銀行”。

創新金融產品，開展“保險+小微信貸”合作，引導金融機構更好服務縣域經濟。

（二）完善相關法律、法規，確保《意見》精神落到實處

1.堅持說到做到、不放空炮。盡快修訂《擔保法》、《物權法》，落實《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》精神，加快土地確權發證工作，推行“兩權”證書抵押，從法律條款上有效緩解因抵押物確認造成的貸款難。

2.修訂《商業銀行法》或者制定《縣域商業銀行法》，盡快賦予商業銀行真正的“四自”權利，允許其創新貸款抵押形式、擴大貸款抵押品范圍、自主決定“抵押物品”，從法律上有效緩解因抵押物不足造成的貸款難。

（三）發揮保險、擔保的功能和作用

1.創新金融產品，探索農業保險保單質押貸款，開展“保險+小微信貸”合作，將信貸與保險產品捆綁起來，將“小微企業”系統可能會導致的信貸風險，分解到保險領域，既能夠有效突破“小微”客戶缺乏抵押品的信貸瓶頸，也可在一定程度上確保金融機構的利益，并引導保險資金間接服務于縣域經濟。

2.貫徹落實《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》精神，在今明兩年，初步建立省級農業信貸擔保機構；穩妥建立市縣級農業信貸擔保機構，適時組建全國農業信貸擔保機構的目標和要求，力爭用3年時間建立健全具有中國特色、覆蓋全國的農業信貸擔保體系框架，緩解縣域經濟融資難題。

（四）加大政策扶持力度，力爭政策針對性強、精準管用

1.縣域經濟融資的高成本和高風險性，要求國家在政策方面予以鼓勵和支持。針對縣域經濟融資發展中的難點出臺切實有效的政策措施，力爭政策的針對性強、精準管用，提高金融機構支持縣域經濟的積極性。繼續減輕縣域經濟尤其是小微企業的稅費負擔，并加大政策的監管和執行力度，確保優惠政策落實到位。

2.強化縣域社會信用體系和法制化建設，構建縣域金融生態環境。結合國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》以及各省市制定的“社會信用發展規劃”，縣域政府盡快制定實施自身的“社會信用體系建設實施細則”，盡快構建一個良好的縣域金融生態環境，引導銀行金融機構大膽、放心地向縣域投放資金。

（馬勝祥，河北經貿大學教授，博士/責編張棟）