檢察建議使用之亂象分析

王紅斌　賀楠

內容摘要：檢察建議制度在我國的司法實踐中已存在多年，檢察機關對該項制度探索性實踐過程已經取得了部分法律與社會效果。但是，綜合實踐來看，雖然理論上檢察建議制度作為檢察機關行使檢察建議權的方式之一，其應當起到一定的法律監督效果，但該項制度在司法實踐中的運行效果卻仍不盡理想。本文在對檢察建議制度作系統原理分析的基礎上，結合檢察業務開展過程中所作出的探索性實踐成果以及近年來制發檢察建議的具體實證數據，以理論分析結合實證分析的方法，從進一步完善檢察建議制度的宗旨出發，提出通過強化立法建設及制度機制化建設，使該項制度成為一項具有系統可操作性的檢察實務制度，從而進一步充實完善我國的檢察制度體系。

關鍵詞：檢察建議制度 檢察意見 系統完善

檢察建議是檢察機關忠實履行法律監督職責，保障憲法和法律統一正確有效實施的重要方式，也是加強和創新社會管理，維護社會公平正義，促進社會和諧的有效途徑。本文以鄧州市人民檢察院檢察建議的實踐使用和法律效果等方面對檢察建議進行調研分析，總結檢察建議情況及特點，分析了檢察建議實施中存在的問題及其不足，并就完善檢察建議工作提出對策。

一、檢察建議的概念、類型

檢察建議是檢察機關為保障法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理和服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。[1]檢察建議制度的根本目的是為了維護我國法律的尊嚴和穩定性，保證社會主義法治國家的健康、穩定發展。其具體的構成要素可以細分為以下三點：了解并發現問題；柔性問責；督促糾正。

2009年，最高人民檢察院印發的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》將檢察建議的類型總結為：預防違法犯罪、督促改進管理監督工作、調節疏導民間糾紛、對相關人員給予表彰或處分、司法、執法機關改進工作規范性問題及其他檢察建議。這種分類的標準是檢察建議所起到的社會作用，除此之外檢察建議還可以根據其他的分類標準進行歸類，例如按建議的發送對象不同可以分為向國家機關提出的檢察建議和向其他社會主體提出的檢察建議；按建議的制發目的可以分為糾錯檢察建議、整改檢察建議以及處置檢察建議；按建議的強制性可以分為通知型檢察建議、提請型檢察建議和提出型檢察建議。

二、檢察建議的現狀及原因分析

結合鄧州市人民檢察院近兩年（2012年、2013年）[2]的工作實踐，檢察建議的發展取得了作為檢察機關實現法律監督職能的重要形式，檢察建議在檢察機關立足檢察職能，結合執法辦案工作，助推社會管理創新，延伸執法效果等方面發揮了重要作用。但是由于相關規定的缺位、使用混亂等因素，大大影響了檢察建議效果的充分發揮。

第一，檢察建議使用、管理混亂。近兩年來，鄧州市人民檢察院各部門共計發出檢察建議書約108份，其中針對公安機關約97份，法院11份，其他單位無。檢察建議的制作、簽發都有各個部門分別負責，無統一要求、無統一編號、無統一管理、無統一發送途徑。

第二，從制發內容來看，內容涉及改進案件辦理要求和規范司法行為的相對較多，其他內容基本無涉及。根據數據統計顯示，今年來，發送檢察建議要求補充偵查證據47份、變更強制措施32份、追捕同案犯14份、糾正程序違法8份、撤銷案件7份、加快辦案效率2份。

第三，制度的系統化工作機制研究缺乏深度，檢察建議實施效果不明顯。當前鄧州市人民檢察院檢察建議工作雖然大量開展，但檢察建議的真正效果卻時常大打折扣，究其原因是因為忽視了其實施過程中系統化的機制構建、忽視了對檢察建議的跟隨監督，這導致了檢察建議的具體工作機制出現大片空白，對檢察建議的最終實施效果產生不良影響。例如問題發現后，檢察建議僅僅對案件所涉及的問題作表面淺層的分析，而無法深入問題內部發現問題實質，致使檢察建議書中出現“規章制度不健全”、“監督管理存在漏洞”、“做其他處理”等口號式的制發建議。[3]

第四，缺乏類案檢察建議。各個部門單打獨斗也使得檢察建議總是集中在一案一議的個案建議上，很難綜合各部門的智慧，通過類案的對比、分析、歸納，找出共性問題，站在更高的層面上對于同類案件制發類案檢察建議。

第五，檢察建議制裁機制缺失，檢察建議效果無法保障。檢察建議作為一項國家權力，應當具有相應強制性，檢察建議權想要在社會管理中實現其法律監督只能，必須存在一套完整的制裁機制為其保駕護航。而目前鄧州市人民檢察院的司法實踐中，檢察機關行使檢察建議權之后沒有具體的法律規定制約被建議單位限期整改或者限期回復，檢察機關對于沒有進行整改或回復的被建議單位缺少制裁手段，就等于將檢察建議置于與一般建議無異的境地之中，失去了其作為國家公權力所應有的威懾力，對于案件的補充偵查、程序要求等大多數靠非正常工作程序。

三、完善檢察建議工作的若干對策

針對檢察建議的種種漏洞和不良效果，結合鄧州市人民檢察院檢察建議的實踐效果和情況，本著對檢察建議法制化與機制化相結合原則、柔性建議與剛性糾錯相結合原則和檢察各部門相互協調原則，提出如下若干思考和對策。

首先是完善立法，建立完善相關使用規定，提高認識層次，明確檢察建議的法律地位。要從根本上擺正、查擺清楚檢察建議的地位、性質和重要作用，從根源上解決于相關法律法規缺位的情況。一方面完善立法，建立適應基層院使用的相關規則，另一方面從檢察機關干警入手，提高檢察機關領導、干警對檢察建議的認識，明確檢察建議的重要作用，維護檢察建議權威。

其次是健全管理機制，規范檢察建議的制發流程。針對檢察建議管理混亂的情況，應從關鍵環節入手，健全機制，實現檢察建議制發流程的規范化，一是嚴格執行審批制度，杜絕濫發檢察建議狀況。凡是制發檢察建議，必須由案件的承辦人或者部門指定人員制作，經由部門領導初步審核后，報分管檢察長簽發。對于一些重要的或者有可能產生重要影響的檢察建議，應當提交檢察長審批后再送達。二是嚴格按照統一，規范的格式和內容制發檢察建議。檢察建議書應當列明所辦理案件的名稱或者事項等案件的特點，在查辦案件的過程中所發現的發案單位在管理和制度等方面所存在的問題，以及明確的、具體的整改建議和措施。三是嚴格執行檢察建議的登記、備案和送達等工作。規定檢察建議應由辦公室或案管辦統一負責登記、編號、蓋章，并進行備案以及對備份的檢察建議進行保管。

再次是嚴把質量關，提高檢察建議的制作水平，建立制度化、系統化的工作要求。在目前情況下，檢察建議尚不具有剛性的法律效力，只有內容針對性、指導性強、說理充分且具有可操作性的檢察建議，才能被發案單位真正接受和采納，因此，必須多措并舉，嚴把質量關，增強檢察建議內容的針對性和可操作性。一方面做好制發檢察建議前的調研工作，另一方面在行文時要做到重點突出，有針對性的對將要建議之事項的手段規律和發案環節要給予重點的了解，在此基礎上深入剖析，認真歸納總結；另外一方面，行文要言之有物，杜絕點到為止、淺嘗輒止。

第四是嘗試拓寬檢察建議的范圍，針對鄧州市人民檢察院實際情況，可以將檢察建議范圍拓展至針對法院審理超期類、判決送達超期類、移送后案件立案時間晚等情況；針對公安機關的毒品類案件程序違法、非法倒賣轉讓土地使用權類案件款項推返情況、未成年人犯罪取保候審金收繳等情況；針對行政執法部門如土地管理部門、村鎮發展中心的執法建議等情況；針對基層自治機構管理人員履行職務的司法建議等情況。

檢察建議制度作為有中國特色的社會主義法治理念下的一種法律監督方式，應當更好地在實踐中發揮其創新社會管理的作用。為達到這一目的，檢察建議制度應當在我國立法中得到體現，一方面區分概念，另一方面在探索中不斷完善檢察系統內部的工作機制并改善檢察建議權的外部運行環境。在立法的支持和機制的不斷完善同時發力的情況下，相信檢察建議制度在未來的司法實踐中會成為構建公平、公正、公開的法治社會的一項重要手段。

注釋：

[1]顧文虎、陳為鋼：《檢察建議的基本理論問題》，載《法治論叢》2009年第3期。

[2]如無特別說明，下文統計數據均為兩年總和數據。

[3]劉鐵流：《檢察機關檢察建議實施情況調研》，載《人民檢察》2011年第2期。