國家治理體系下新型媒體管理體制創(chuàng)新的思考

□彭 錦

欄目責編：邵滿春

隨著中央“四個全面”戰(zhàn)略布局逐步推進，以及《關于推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導意見》對傳媒產業(yè)發(fā)展的頂層設計，新型媒體管理體制和監(jiān)管機制的建立成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。如何以國家治理理念為核心，轉變政府職能，從管理向治理轉變，從封閉向開放轉變，從分業(yè)向融合轉變，在媒體融合發(fā)展的背景下建立新型媒體管理體制和監(jiān)管機制，是當前公共政策領域的一大難題。本文擬從治理方式、治理主體的重新定義和治理思路三方面探討這一問題。

治理方式法制化

近些年，法制化已經成為我國國家治理體系中一個明顯的發(fā)展趨勢。黨的十八屆三中全會部署“全面深化改革”，強調“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步”。在視聽傳媒領域，電信網、廣播電視網、互聯(lián)網以互聯(lián)互通、資源共享的方式，正將信息服務由單一業(yè)務轉向文字、話音、數據、圖像、視頻等多媒體綜合業(yè)務，打破了此前廣電在內容輸送、電信在寬帶運營領域各自的壟斷。一方面，技術、業(yè)務、產業(yè)和市場的融合發(fā)展催生了大量新業(yè)態(tài)新模式，如IPTV、互聯(lián)網電視、OTT 服務、DVB+OTT 服務等。融合新業(yè)態(tài)正不斷擴展著既有行業(yè)的管理空間。另一方面，融合帶來的改變使既有體制和政策中不完善之處暴露得更加充分，沖擊著廣電與電信行業(yè)原有的管理方式和政策。在此背景下，對新型媒體的管理應順應社會治理體系法制化的大趨勢，牢固樹立依法治理的理念，從管控規(guī)制向法治保障轉變，加強行業(yè)法律法規(guī)的建設，提高法律層級，用“硬制度”實現“軟約束”。

一是要逐步推動立法進程，從法律層面為新型媒體的管理和監(jiān)管提供依據。國際上，美國通過《1934年通信法》和《1996年通信法》兩部法案確立融合型監(jiān)管機構——美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）及具體管理規(guī)則。如《1996年通信法》取消對各種電信業(yè)務市場的限制，允許長話、市話、廣播、有線電視、影視服務等業(yè)務互相滲透，也允許各類電信運營者互相參股，創(chuàng)造自由競爭的法律環(huán)境。英國《2003年通信法》規(guī)定對融合性業(yè)務形態(tài)，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經營。新加坡依據《廣播法》對通過互聯(lián)網傳播的廣播電視服務實行輕度管制，而日本出臺的《電信業(yè)務廣播法》則使通過電信寬帶網絡承載電視節(jié)目成為可能?！胺ㄖ葡刃小薄胺ㄖ苹敝卫沓蔀楦髦饕l(fā)達國家促進融合發(fā)展，對新型媒體進行引導、管理和監(jiān)管的主流方式。在我國，2010年國務院《推進三網融合的總體方案》和2013年《“寬帶中國”戰(zhàn)略及實施方案》的出臺對行業(yè)發(fā)展均具有重要意義，但仍缺乏法律層面的管理依據。

二是順應融合趨勢，重點推動橫向綜合立法。融合發(fā)展的趨勢決定了電信網、廣電網和互聯(lián)網在內容傳輸和服務提供方式上的趨同性加強。如視聽服務在業(yè)務、產業(yè)和市場逐步融合，互聯(lián)網、廣電網、電信網都成為視聽服務傳輸的載體，并通過合作、收購、入股等方式接入原本是廣電管理的視聽服務產業(yè)鏈上下游。另一方面，即便在廣電的現有管轄范圍內部，監(jiān)管還是按照傳統(tǒng)的業(yè)務分類進行，例如，對傳統(tǒng)的廣播電視媒體、IPTV、手機電視、互聯(lián)網電視等均實行分別監(jiān)管。但在融合發(fā)展的平臺化背景下，業(yè)務之間的界限已經模糊，相互之間的融合與合作增多（如DVB+OTT 模式），同一平臺提供多種業(yè)務類別，并最終向統(tǒng)一的“互聯(lián)網式”平臺整合。單一的專業(yè)行業(yè)立法在融合背景下呈現出更明顯的狹隘性和片面性，管理無法可依的狀態(tài)已經造成部分威脅文化安全與意識形態(tài)安全的新業(yè)務野蠻生長。

在歐盟和美國，為順應融合趨勢，兩者在數字融合立法改革方面的一個重要特色均是選擇了技術中立。也就是說，法律只對原則性問題作規(guī)定，不再糾纏不同網絡平臺的具體技術。以此為鑒，建議在完善我國國家治理體系，特別是有關新型媒體發(fā)展與管理的立法進程中，避免從單一的專業(yè)行業(yè)或業(yè)務分類立法，轉而推動更能體現融合發(fā)展的橫向綜合性立法，如信息化立法、視聽媒體立法等，進而推進廣播電視、信息通信產業(yè)各個服務領域的良性競爭，著力避免業(yè)務的行業(yè)性和部門性壟斷。

治理主體明確化

治理主體明確化包括兩層含義，即治理者和治理對象的明確化。目前，我國在媒體融合發(fā)展中的突出問題是管理上的錯位、缺位和交叉管理，即隨著技術發(fā)展和融合出現的新型媒體算什么業(yè)態(tài)，歸誰管的問題。其本質可歸納為治理對象是什么，屬于什么管理范疇？管理者該是誰？隨著技術的趨向一致，網絡的互聯(lián)互通，物理資源的相互共享，業(yè)務的交叉滲透，應用的采用統(tǒng)一的IP 通信協(xié)議，經營的互相競爭、互相合作，對新型媒體的行業(yè)管理政策和監(jiān)管架構需逐步改變現有分行業(yè)、分業(yè)務的監(jiān)管模式，最終實現融合與統(tǒng)一。

首先，治理對象需從以縱向產業(yè)和業(yè)務劃分為主體，轉向以融合產業(yè)為主體。具體而言，弱化各種網絡形態(tài)的區(qū)別，而將涉及視聽服務的電信業(yè)務、廣播電視業(yè)務、互聯(lián)網業(yè)務作為同一類管理對象。通過明確治理對象，順應市場需求和技術發(fā)展潮流，減少監(jiān)管沖突和管理盲點，提高相關部門對新型媒體管理和監(jiān)管的適用性和有效性。

其次，在綜合橫向立法的基礎上建立超越于行業(yè)利益的第三方融合型、獨立監(jiān)管機構。在OECD（經濟合作與發(fā)展組織）的文件中，監(jiān)管是一個廣義的概念，是指一系列設定企業(yè)與市民行為準則的政府措施。一方面，監(jiān)管能夠防止市場壟斷的出現，保證市場競爭的公平；另一方面，可以將政府部門的決策直接運用于市場，使市場更加符合社會規(guī)律，同時保護消費者的利益。在這一定義下，統(tǒng)一且超越行業(yè)利益的第三方融合型、獨立監(jiān)管機構的建立，是促進媒體融合有序發(fā)展的重要制度基礎。

國際上，英國政府以《2003年通信法》為依據成立了融合性的獨立監(jiān)管機構Ofcom，將原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會五個機構融合，全面負責英國電信、電視和無線電的監(jiān)管，徹底打破了原來信息領域中存在的各種壁壘。美國統(tǒng)一的監(jiān)管機構聯(lián)邦通信委員會FCC，監(jiān)管范圍包括公共電信、專用電信、廣播電視等。日本在總務省下面設立了信息通信政策局和綜合通信基礎局，監(jiān)管電信和廣播業(yè)。歐盟委員會也于2014年在視聽媒體服務領域正式成立獨立監(jiān)管機構——“歐洲視聽媒體服務監(jiān)管組”（The European Regulators Group for Audiovisual Media Services）。該機構由歐盟各國通信與媒體監(jiān)管部門的高層代表組成，旨在助力歐盟在當下媒介融合格局中實施其《視聽媒體服務無國界指令》（AVMSD）。

可以看到，在各部門之上再成立一個統(tǒng)一的管理機構，并將管理互聯(lián)網、廣電網和電信網的權限集中在這一機構，再通過立法將這些權限進行再分配，達到部門間協(xié)調有序的目的，可以使權力運行和管理更加流暢和高效率。這個做法能使我國在短時間內達到監(jiān)管融合的目的，以便于對融合發(fā)展帶來的新業(yè)態(tài)進行更有效率的監(jiān)管，又能使現有格局不被過度打亂，從而使我國三網融合的管理體制和監(jiān)管機制進步的過程更加循序漸進，實現有條不紊的改革。其中，值得注意的是，由于廣電部門在宣傳思想工作中具有極強的戰(zhàn)略意義，在建立統(tǒng)一的管理機構時應考慮其特殊性，給予一定的傾斜與扶持。

治理思路開放化

隨著技術層上趨向一致，網絡層上互聯(lián)互通，物理資源上相互共享，業(yè)務層上交叉滲透，應用層上采用統(tǒng)一的IP 通信協(xié)議，經營層上互相競爭、互相合作，廣電和電信、互聯(lián)網業(yè)務正日漸融合并將形成一個開放的傳媒生態(tài)。以泛在的視聽為依托，融合型產業(yè)將為用戶提供一個支持任何地點、任何時間、任何終端、任何網絡的越來越智能便捷的開放生態(tài)圈。與之相對，信息傳媒領域有序開放、適度競爭體制的建立是我國完善國家治理體系的重要舉措。

隨著網絡層上的互聯(lián)互通，以及技術和融合業(yè)務的不斷推陳更新，各國對新型媒體的管理重點呈現出一個明顯特點，即在技術、終端等不斷發(fā)展的背景下，更加注重對內容的管理，包括對互聯(lián)網內容和廣播電視節(jié)目內容的管理。其中，互聯(lián)網內容監(jiān)管逐漸成為各國立法監(jiān)管的重要領域之一。英國通信管理局Ofcom 設有內容委員會，負責對在互聯(lián)網和廣播電視上傳輸的內容進行監(jiān)管。美國FCC以“保護消費者利益”“服務國防”“提高市場績效”為三大準則管理互聯(lián)網和廣播電視，并以“網絡中立”①為原則不干涉互聯(lián)網或廣播電視在網絡建設、終端、服務方式等領域的發(fā)展。

這對我國具有積極借鑒意義，即把視聽服務的內容作為重要監(jiān)管對象，嚴格明確不同網絡、平臺視聽節(jié)目內容的具體要求和規(guī)范，違反者重罰之，堅持管導向、引方向。同時，對于各網絡、平臺的具體運營細節(jié)，包括版權交易、傳輸網絡、服務方式、接收終端等方面，逐步放松行政領域的管理，更多交由市場和用戶進行判斷和選擇。

社會化治理是一個多元化的體系，就主體而言，不僅依賴于國家、政府機構，而且依賴于非政府組織，包括公民自身和社會組織；就治理方式而言，不僅有賴于強制，而且有賴于非強制的溝通、協(xié)商與妥協(xié)。歐盟在對新型媒體進行管理時，提出加入視聽新媒體服務商“自我監(jiān)管”和各參與者“聯(lián)合監(jiān)管”的全新思路，通過社會化的治理體系最廣泛地調動利益相關者的積極性，通過“軟約束”提高管理和監(jiān)管效率。這不失為我國完善新型媒體管理體制和監(jiān)管機制的重要思路。

目前，為引導和規(guī)范網絡劇、微電影等網絡視聽節(jié)目健康發(fā)展，國家新聞出版廣電總局和國家互聯(lián)網信息辦已經聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節(jié)目管理的通知》，中國網絡視聽節(jié)目服務協(xié)會理事會也通過了《中國網絡視聽節(jié)目服務自律公約》，這都是通過行業(yè)自律實現“軟約束”的重要嘗試。相關部門應以此為開端，多引導和促進行業(yè)加強自律、鼓勵行業(yè)組織發(fā)揮重要作用，讓其成為新型媒介社會化治理的有機組成部分，國家行政管理體系的有力補充。此外，還應在社會化治理體系中倡導全民自治，實現自我管理、自我服務、自我發(fā)展。同時，鼓勵民眾主動承擔監(jiān)督責任，不斷提高自身媒介素養(yǎng)，提高權利意識，形成有判斷有識別能力的公眾力量，成為新型媒體社會化治理體系中的重要組成部分。

注釋：①FCC 制定的網絡中立性規(guī)則規(guī)定，任何合法的互聯(lián)網內容提供商在向消費者提供服務時，不得受到歧視，并且用戶應當有平等的機會去觀看他們選擇的任何合法內容。2014年1月中旬，美國上訴法院廢除有關禁止互聯(lián)網服務提供商給予內容提供商優(yōu)先權的“網絡中立性”規(guī)則，2月FCC 計劃重啟制訂新的“網絡中立性”，并于4月提出“快速航道”計劃，即禁止互聯(lián)網服務提供商阻止或減慢用戶進入網站，但允許網絡內容提供商向互聯(lián)網服務提供商付費以獲取更快的網絡速度。