媒體融合需要更規范的傳播秩序——審視網絡中立法案對美國網絡視頻業發展的影響

熊忠輝

2015 年2 月26 日，美國聯邦通信委員會（FCC）投票通過了最新版“網絡中立”管制方案，對互聯網業務進行了重新界定和制定新的管理規則。所謂網絡中立，核心在于網絡運營商不能對互聯網內容商進行與價格相關的差異化的服務策略，禁止大型的電話公司和電信公司斷網或是減慢網速，同時也禁止這些公司因為用戶支付費用的高低來決定網速的快慢。這其中存在兩個關鍵點，一是互聯網廠商向運營商付費，為其用戶提供更高服務質量保障的流量服務；一是用戶付費，從運營商中獲得不同的網絡服務，主要是不同帶寬等級的服務。換言之，任何互聯網渠道運營商必須同等對待任何內容供應商，不能收取不同的費用以提供所謂的“或快或慢”的接入服務；任何互聯網企業都必須為任何用戶提供平等的信息服務，避免形成“數據歧視”和“數據優先”。

“網絡中立”對于互聯網行業發展將會形成全面影響，其中影響最大的，不是Google 和Facebook 這些分享類巨頭，而是那些作為流量大戶的網絡視頻公司，其中既包括Netflix 這樣的新興公司，也包括HBO、Showtime 等試圖進軍網絡視頻的傳統影視巨頭，以及一些大型的通信和有線電視公司如AT&T 和康卡斯特，它們此前已經耗費了巨資與互聯網企業爭奪內容資源。

“網絡中立”雖然在美國引起了極大的爭議，不管怎樣，這個法案對美國網絡視頻業的發展將產生重大影響。

市場增長：美國網絡視頻業發展的現狀

一、數字視頻用戶呈現規模性增長。在互聯網上獲取視頻服務，似乎已經成為公共性的問題，而保障公共服務免受不平等待遇和每個公民的自由權，是美國社會一貫的原則。根據eMarketer 的研究，美國互聯網用戶在數字視頻上花費了比以前任何時候都多的時間，并且大量時間花在了小屏幕等移動終端。研究結果顯示，美國人平均每日在媒體上花費的時間中，數字視頻所占的消費時間達到一小時，其中移動視頻上所占的時間超過了一半，達到33 分鐘，并且大多是在平板電腦上。調查還發現，占美國總人口的41.4%的1.945 億用戶，每月都會觀看數字視頻，其中，1.042 億用戶通過數字視頻觀看完整版電影，1.418 億用戶通過網絡觀看完整版電視節目。eMarketer估計，到2018 年，美國數字視頻用戶將會達到2.125 億，占據美國人口總數的一半。

一方面，將電視連接互聯網來觀看流媒體電視節目和電影，成為美國互聯網用戶最流行的方式。另一方面，各類APP、網站和視頻服務完全脫離電視成為可能。實際上，數字視頻消費規模的增長與平板電腦和智能手機的普及性使用關系密切。Frank N.Magid Associatesfor Crackle 研究表明，平板電腦和智能手機最可能用于室外的視頻觀看。e－Marketer 最新的數據顯示，用戶使用智能手機等小屏幕設備觀看短小視頻的行為十分普遍。2013 年，1.322 億美國消費者使用平板電腦，2014 年達到1.472 億，幾乎半數的人口每月都會使用平板電腦。eMarketer 分析預測，平板電腦用戶數量到2018 年將達到1.713 億，占據總人口的52.1%。Digitalsmiths 的研究顯示，42%的北美互聯網用戶通過智能手機觀看新聞視頻，超過36%的用戶會觀看電視節目或電影的預告片。eMarketer 調查顯示，到2014 年底，美國有8680 萬智能手機用戶每月通過其設備觀看視頻。

二、數字視頻投資主體日益多元化。隨著互聯網新媒體的發展，寬帶成為融合各類介質的重要通道，以傳播圖文信息為主的信息服務和傳播視頻為主的電信服務都在互聯網上開展，而其行為主體——傳統的報業、有線電視業和互聯網企業也從原來邊界比較明顯的狀態逐步走向融合。

從市場結構來看，網絡新貴Netflix 主導了美國網絡視頻內容市場，其次是老牌的運營商康卡斯特。2011 年1-2月，Netflix 和康卡斯特的收入分別占美國網絡視頻市場總收入的61%和8%。從商業模式看，美國網絡視頻企業除向用戶投放精準廣告獲得收入之外，更多的是依靠用戶付費點播的方式盈利。從用戶偏好看，美國的網絡視頻行業，與用戶原創內容相關的公司（如Google、微軟及雅虎等）主導了視頻觀看的流量。

此外，傳統報業在信息服務業務受到互聯網經營的影響的同時，也開始加入包括網絡視頻在內的互聯網應用開發中。比如，甘尼特集團在其旗下的政府媒體集團所屬的《國防新聞》周刊網上，就固定播放自制的電視節目《國防新聞本周志》。面對網絡視頻的浪潮，《華爾街日報》和康泰納仕兩個公司，在電視節目的生產上更是深入一步，依托其歷史悠久的品牌影響力，邀請廣告主贊助其自制的紀錄片、脫口秀和原創節目，并在其官方網站上進行播出。

擁有《名利場》《時尚》《GQ》等世界頂尖雜志的康泰納仕公司，把《赫芬頓郵報》和CW 電視網等公司的人才挖過來，成立了被稱為“新公司”的“CN 娛樂”，相繼策劃制作了《GQ》雜志的《十大元素》和《魅力》雜志的《電梯跑道》一類的視頻系列。“CN 娛樂”公司還生產了30 多個新的“原創視頻內容”,包括Wired 的《憤怒的書呆子》、冠以《少女時尚（Teen Vogue）》《Epicurious》和《名利場》標題的視頻節目。康泰納仕公司還依靠辛迪加組織與Twitter 和YouTube 等網站進行交易，并在市場營銷上花費巨資以吸引用戶來觀看這些視頻內容。《華爾街日報》則主要依賴其現有的編輯團隊來制作視頻內容，生產了系列紀錄片《年度華爾街日報新創業公司》《華爾街日報》咖啡館等節目。這兩家原屬報業的媒體集團正在展開所謂的視頻戰略，不僅與其他許多家突然轉向投資視頻的媒體競爭，同時也與視頻網站如Popsugar 和Break 媒體進行競爭。

爭論之源：網絡視頻是否屬于信息服務業

一、行為主體混合和業務邊界模糊。互聯網的發展把許多主體都包含進來，既包括康卡斯特等傳統有線電視公司提供的有線互聯網，也包括移動運營商提供的移動互聯網接入。互聯網把政府信息發布、私人信息分享、不同介質的媒體業務都逐漸融合到一起，特別是隨著信息服務外延的擴大，互聯網化的報刊媒體、廣播電視網和互聯網之間的業務分野并不清晰。

應該看到，隨著互聯網應用的擴張和有線電視網的數字化，先是傳統的報刊媒體進入網絡傳輸時代（從報紙電子版到報業門戶），與電信網和互聯網對接；接著是廣播電視網的數字化，在技術應用上與電信網、互聯網趨于一致，即出現了“三網融合”；緊接著是包括報刊媒體、互聯網企業在內的多元主體進入視頻生產領域。其間，傳統廣播電視媒體在立足內容業務的同時，還在渠道和平臺的建設和運營上加大投入。在這個過程中，一方面是渠道運營商和內容供應商進行了更大程度的分離，另一方面是更多的行為主體不再囿于單一的業務，通過資本運作進入了內容和運營兩大領域。大部分互聯網上的數字業務，都是內容供應商通過與寬帶等渠道運營商合作才能實現信息的傳輸。換句話說，傳統的圖文類信息服務和視音頻類電信服務、內容商和渠道商開始混合在“數字網絡”里。

在這個過程中，美國并未成立一個權威的管理機構對此進行分類管理，只是電信法授權FCC 對“電信服務”進行監管，但并沒有為“信息服務”和“電信服務”確立一個清晰的管制體制和管理邊界，也沒有明確地將對電信服務的管轄權指定給FCC。法規語言和國會意圖的缺乏，導致了FCC 因試圖對信息服務施加附帶管轄權(ancillary authority)而帶來的廣泛訴訟，也引發了網絡運營商對“網絡中立”管制的強烈質疑。必須指出的是，在這些訴訟中，焦點都是在法理上爭論FCC 的管轄權而非管制內容本身。

二、網絡中立拷問FCC 的管理權限。面對這種由傳播技術融合帶來的監管身份“合法性”的尷尬，FCC 有兩個選擇，一是將寬帶接入服務重新歸類，二是推動“網絡中立”立法。前者顯然有出爾反爾之虞，而后者在小布什政府時期一直沒有上升到立法的層面，國會議員提出的立法管理方案全部被否，直至奧巴馬政府時期FCC 才著力推進網絡中立立法。

2009 年10 月22 日，美國聯邦通信委員會（FCC）決定開始起草“網絡中立”法規，以阻止電話和有線電視公司濫用其對寬帶接入市場的控制權，向著禁止寬帶網絡服務提供商支持或者歧視某些類型的互聯網流量邁出了重要一步。在2010 年，FCC 開始把寬帶服務的“傳輸部分”歸類為電信法Title II 下的“電信服務”。

制定這些法規是為了確保每一位寬帶網用戶均能訪問所有合法的網站和服務，包括互聯網電話應用和視頻網站，網絡服務運營商必須允許用戶訪問所有合法的在線內容、應用、服務和設備。2014 年，FCC 正是根據這一原則要求康卡斯特（Comcast）停止封殺用戶使用BT 文件共享服務的行為，康卡斯特稱FCC 無權實行這種“不歧視”原則而提起上訴。

對于那些占據壟斷地位的視頻服務商如Netflix 來說，“網絡中立”顯得尤為重要，因為唯有如此，才能打破寬帶運營商的流量歧視政策。實際上，Netflix 2014 年就曾不情愿地與寬帶運營商康卡斯特簽訂協議，目的不是為了優先接入而是為了確保不被運營商限制傳輸。根據網絡中立規定，重新劃定后的寬帶服務被認為是公共事業服務。寬帶網絡提供商不得阻止訪問合法的內容、應用、服務或不會造成損害的設備，不得損害或降低合法的互聯網流量，不得提供付費優先服務或者說“快速通道”服務，也禁止網絡服務提供商優先提供自己子公司的內容和服務。

網絡中立法對美國網絡視頻業的可能影響

在網絡社會中，針對傳播市場，包括電視、平面媒體和網絡，真正的問題不是是否需要管制，而是如何去管制。

由于新技術的發展和應用，廣播電視、電信、互聯網將渠道、終端乃至業務、市場正在逐步融合為一體，一個全新的信息融合環境正在誕生。原有的相對分立的信息管理體系和制度，已經不適應新的環境。面對新媒體融合和管制環境，歐洲各國相繼進行了管理法律的修改。英國成立了新的針對廣播電視和電信的統一獨立監管機構——通訊辦公室（Office of Communication，簡稱Ofcom)，對在互聯網上傳輸的內容和廣播電視節目內容實行不同程度的監管，對于互聯網上的內容監管較為寬松，而對于廣播電視節目的內容進行嚴格的監管。Ofcom 的運轉是為了確保在英國范圍內人們可以獲得廣泛的電子信息服務，包括局域網的高速數據服務，確保高質量多樣化的電視和廣播節目以滿足公眾的多元興趣，確保多元的電視和廣播提供者以保障節目的多樣性等六個方面，以便對數字視頻業進行規范和治理。

但在美國，對于網絡中立對數字視頻業帶來的影響，看法可能完全相反。支持者多是從公共性出發，反對者則立足于市場競爭的視角。哥倫比亞大學法學院教授、“Who Control the Internet”的作者Tim Wu 支持中立，他認為，在所謂“載體”或者說是基礎建設——道路、溝渠、電纜、鐵路和互聯網——中，不應該有特殊的運行原則，基本的交通和通訊網絡應該屬于公眾利益范圍內，而不得對個體有所差別。互聯網先驅Tim Berners-Lee 表示：“如果有獨立的互聯網訪問市場和獨立的互聯網內容市場，這對于我們所有人都更好，效率也更高。但是，美國的一些公司想改變互聯網產業的現狀，他們企圖將互聯網改造成這樣：如果我想通過互聯網觀看電視臺的節目，電視臺必須付費才能夠把節目傳送給我。”①

支持者的社會公平論調和現實情形有時并不一致。網絡中立要求網絡上的數據傳輸都是一樣的速度標準（如果要保持傳輸公平，必然會有一個一般標準），誰也別想比誰跑得快。但現在的情景是，比如Netflix 這類視頻網站想要保證端到端的高清（它的用戶也的確需要這樣的服務），那該怎么辦？從網絡中立的普遍性來看，Netflix 和其他小型互聯網公司一樣，接入的網絡速度倒是不低，但是傳到用戶那邊質量就不行了。所以，Netflix 這類大公司就大把地把錢砸給Comcast 或者AT&T 這些ISP 供應商，以便獲得更多的帶寬，保證用戶終端的畫面質量和接收速度，就此保證自己的行業發展地位。

實際上，“OTT 電視”在美國正處于發展上行趨勢，目前已經有超過1000 萬人不再為有線電視付費，他們只通過互聯網的渠道來收看內容。但當前OTT 電視正面臨帶寬的困擾，只要用戶同一時間訪問熱門內容，這些節目就會因為網絡的問題不停地緩沖，用戶得到的是極其糟糕的體驗。根據《華爾街日報》的報道，HBO、Showtime 和索尼等專業的視頻提供商已經與康卡斯特等寬帶服務商進行了洽談，試圖得到獨立的通道，確保他們的內容有“特殊待遇”，讓用戶遠離擁堵，獲得更好的體驗和服務。否則，用戶會因為視頻質量差，而退掉運營商的服務。

如果不堅持網絡中立而繼續采取市場競爭政策，Netflix 或者其他業務公司比如Youtube 或者Skype，可以不用自己考慮網絡帶寬，只需要向運營商投錢購買（但受制于運營商），自己專注于高清電視內容研發即可。對大多數普通網絡用戶來說，購買了Netflix的服務就可以告別渣爛的視頻服務。康卡斯特等ISP 也可以從中賺到更多的錢。

但是，這種做法現在違反了網絡中立原則。要是互聯網運營商和視頻企業都這樣做的話，那些沒錢的人還要不要上網了，還能不能獲得優質的視頻內容和傳輸服務了？對于那些沒有錢買帶寬的組織機構（比如學校、NGO），怎么辦？他們的流量會不會受到影響？那些ISP 會不會在后臺把他們的流量偷偷分給商業性機構？這種影響，誰來監管？如何監管？

如果堅持網絡中立，從用戶市場看，用戶將獲得無差異化的網絡服務，網絡可能成為“公地”，但恐怕難以避免公地悲劇；從內容市場看，視頻企業可以無差異化地免費獲得無線和有線帶寬接入能力，但這將導致互聯網廠商在內容提供上不會考慮對網絡的影響。從經濟理性的角度，如果這種管理不能帶來新的收益，運營商及其投資者就會失去投資的動力。最終的結果是，一個完全沒有管理的網絡，會降低每個人的接入服務質量。

如此看來，是否堅持網絡中立，基本上就是一個政策問題，一個各利益集團博弈的問題。網絡中立對包括數字視頻在內的整個美國互聯網行業的發展將產生什么樣的影響，尚需拭目以待。

注釋：①《互聯網之父支持中立，呼吁訪問內容劃清界限》-CNET科技資訊網，http://www.cnetnews.com.cn/news/net/story/0,3800050307,39448747,00.htm。

1.《“網絡中立”是如何攪動美國視頻業的？》，東方財富網，2015/04/08。

2.文中數據來源:《eMarketer：數據解讀美國網絡視頻最新發展趨勢》，http://www.alibuybuy.com/posts/85253.html。

3.楊志軍，馮朝睿，謝金林：《政府規制網絡輿論的緣由、策略及限度研究》，《學習與實踐》，2011（8）。

4.楊狀振：《媒體融合背景下的英法視聽新媒體建設》，《廣播電視信息》，2015（1）。

5.宋 杰：《FCC 再敗，美國“網絡中立”再起波瀾》，中國信息產業網-人民郵電報，http://www.sootoo.com/keyword/58590。

6.《FCC 通過網絡中立法案：奧巴馬互聯網政策的勝利》，《鳳凰網科技》，2015/02/28。

7.王遠桂，朱金周等：《美國電信監管體制的變遷》，《世界電信》，2008（3）。

8.《美國將按〈電信法〉監管互聯網》，http://tech.qq.com/a/20150205/034508.htm,騰訊科技。