海洋可再生能源激勵政策探析＊

黃翠，高艷波，吳迪，李芝鳳

（國家海洋技術中心 天津 300112）

隨著全球氣候變暖，化石能源儲量近于枯竭的問題日益突出，海洋可再生能源作為戰略性資源已經得到國際上的普遍認同，許多國家早在20世紀90年代初就通過國家立法和制定相關政策，從確立發展目標、提供資金補助和獎勵政策、實施可再生能源配額制、強制上網電價政策、稅收激勵等政策方面，引導和激勵海洋可再生能源技術和產業發展。目前，我國海洋可再生能源產業總體處于初級發展階段，如何有效設計和選擇海洋可再生能源激勵政策模式、合理制定激勵政策，對于推動海洋可再生能源產業發展具有非常重要的意義。

1 海洋可再生能源激勵政策機制分析

海洋可再生能源技術大部分還未進入全球能源市場，激勵政策是市場經濟環境下推動海洋可再生能源技術發展，實現商業化、產業化、規?；淖铌P鍵、最有效的手段。目前海洋可再生能源激勵政策有目標政策、資金補助和獎勵政策以及可再生能源配額制、綠色證書交易系統、強制上網電價、稅收激勵等經濟政策。

1．1 目標政策

目標政策是一個國家或者地區的政府提出階段性海洋可再生能源發電量目標或在總的能源消費中海洋可再生能源所占比例。目標政策在整個海洋可再生能源激勵政策體系中處于較高層次，相當于政府提供了一定規模的市場保障，從而起到引導和激勵社會投資的作用。目標政策需與其他激勵政策相結合，其他激勵政策是實現發展目標的保障。發展目標一般有兩種：一是絕對量目標，規定一定時期內海洋可再生能源的總量，如多少千瓦；二是相對量目標，即規定一定時期內海洋可再生能源在整個能源構成中的比例，國際一般采用比例目標［1］。

1．2 資金補助和獎勵政策

由于海洋可再生能源開發技術要求高，投資成本高，風險大，很難吸引企業對海洋可再生能源技術研發進行投資。海洋可再生能源開發利用能否持續發展，在一定程度上取決于有沒有足夠的資金支持，缺乏有效和足夠的資金支持一直是其發展中的重要障礙。因此，政府資金的支持和獎勵在促進海洋可再生能源相關技術研發和減少風險方面非常關鍵。很多沿海國家都已設立國家資金項目或計劃，通過政府資金支持海洋可再生能源技術創新和產業發展。

1．3 可再生能源配額制

可再生能源配額 制（renewable portfolio standard，RPS）是一個國家或者一個地區的政府對可再生能源供應量提出發展目標，強制要求供電企業所銷售的電力中必須有規定比例或最低配額來自可再生能源，未能完成的必須支付一定的費用［1］。供電企業通過市場尋求最低成本、最高效率和最靈活的方式來完成配額標準，同時與配額比例相當的海洋可再生能源電量可在各地區間交易，以解決地區間海洋可再生能源資源的差異。實施配額制首先要確定海洋可再生能源發電的配額目標，然后通過綠色證書交易系統強制實現。

1．4 綠色證書交易系統

綠色 證 書 交 易（tradable green certificate，TGC）系統，是指專為綠色證書進行買賣而營造的市場。綠色證書代表可再生能源供電企業的發電量，通常1個綠色證書代表1萬kW·h可再生能源的發電量［1］。在完成海洋可再生能源發電配額目標的要求下，對于超額部分的海洋可再生能源電力，由專門的管理機構發給綠色證書，綠色證書持有者將綠色證書在交易市場出售，并且能夠以競標方式出售給出價最高的購買方；不能完成海洋可再生能源發電配額目標的，可以在綠色證書交易市場上購買綠色證書以完成其配額任務。綠色證書交易系統是配額制的具體實施措施，其目的在于，引入市場競爭機制激勵海洋可再生能源發電，促進了資源和資金的合理分配，使海洋可再生能源開發利用進入良性循環狀態。

1．5 強制上網電價政策

強制上網電價政策（feed－in－tariff，FIT），是指政府明確規定可再生能源電力的上網電價并強制要求供電企業必須全額收購可再生能源發電［1］。在現有技術和成本核算條件下，實行強制上網電價政策，是在能源銷售網絡實施壟斷經營和特許經營的條件下，保障海洋可再生能源產業發展的基本制度。由于有了上網電價的保證，從而解決了海洋可再生能源上網發電的障礙以及由于海洋可再生能源開發利用成本帶來的資金運行困難。強制上網電價政策是融資的擔保，十分有利于中小企業進行投資。

1．6 稅收激勵政策

稅收激勵政策也是一種常采用的經濟政策。一般有稅收優惠政策和強制性稅收政策兩種［1］。減免關稅、減免形成固定資產稅、減免增值稅和所得稅等都屬于稅收優惠政策。目前由于海洋可再生能源產業規模小，實施稅收優惠政策，不會對全國稅收平衡構成影響，因而易于實施。但稅收優惠政策中大多數稅種不進入生產成本（關稅除外），只影響企業產品的銷售價格和企業經濟效益，對鼓勵企業改進生產技術，提高效率，降低成本沒有直接的作用。另一種稅收政策為強制性稅收政策，如對污染企業進行征稅，各國實踐證明，這類政策不僅能起到鼓勵開發海洋可再生能源的作用，還能起到促進企業采用先進技術，提高技術水平的作用［1］。稅收激勵政策的目的在于促進技術進步和技術商業化，因而對減免哪些稅收，減免稅收后應達到的目標，是實施這一政策首先必須明確的問題。

2 國外海洋可再生能源實施的激勵政策

2．1 英國

在目標政策方面，英國政府于2010 年發布了《海洋能行動計劃2010》（Marine Energy Action Plan 2010），該行動計劃闡述了2030年英國海洋可再生能源領域發展的愿景目標（圖1），提出了發展海洋可再生能源的4點重要舉措：①設立全國性的戰略協調小組，為英國海洋可再生能源發展制定詳細的路線圖；②引導私有資金進入海洋可再生能源領域；③推動海洋可再生能源技術研發；④建立海洋可再生能源產業鏈［2］。

在資金補助和獎勵政策方面，英國為應對海洋可再生能源裝置研發階段面臨的技術風險，設立了海洋可再生能源試驗基金（Marine Renewable Proving Fund，MRPF），僅2010 年，就為6家相關公司提供了22 萬英鎊的資金支持；為應對海洋可再生能源裝置應用階段海上運行風險，設立了總額達5 000萬英鎊的海洋可再生能源應用基 金（Marine Renewable Deployment Fund，MRDF），推動了相關設備的商業化進程［3－4］。此外，蘇格蘭政府于2008 年設立了圣安德魯十字獎（又稱蘭十字獎），為首個連續兩年累計發電量達100GW·h的海洋可再生能源設備研發者提供獎勵，鼓勵海洋可再生能源的開發，促進可再生能源市場的發展。

在經濟政策方面，英國采用的是基于配額模式的政策體系，在《可再生能源義務法令》中，明確將可再生能源義務作為英國政府可再生能源的主要激勵機制。該法令從2002 年開始實施，要求供電企業在所銷售的能源中，必須有一定比例來自可再生能源，2006—2007 年此比例為6．7%，供電企業每生產1 MW 的可再生能源，就獲得一個可再生能源義務證書。2007年，英國政府宣布修改《可再生能源義務法令》，將可再生能源配額提至20%。2011 年，英國政府提出對于波浪能和潮流能發電企業，每生產1 MW 時電力將給予5份可再生能源義務證書，該政策實施周期為2013—2017年。同時英國政府計劃在2017年后實施強制上網電價制度，加大對海洋可再生能源的支持力度［5］。

圖1 英國海洋可再生能源發展愿景目標

2．2 美國

在目標政策方面，美國可再生能源聯盟于2010年發布了《美國海洋水動力可再生能源技術路 線 圖：2010》（The United States Marine Hydrokinetic Renewable Energy Technology Roadmap：2010），路線圖給出了至2030年美國海洋可再生能源發展愿景（圖2）。路線圖從愿景、部署方案、商業戰略、技術戰略和環境研究5 個方面闡述了美國未來20年海洋可再生能源的發展路徑和方案，該路線圖為美國海洋可再生能源提供了短期、長期目標以及技術路徑，對推動美國海洋可再生能源技術廣泛應用起到了積極的促進作用［6］。

圖2 美國海洋可再生能源發展愿景目標

在資金補助和獎勵政策方面，美國能源部的風力和水電計劃，為海洋可再生能源提供研發資金支持，目前在海洋和水動力（marine and hydrokinetics，MHK）方面支持項目共73個，投資額達8 720萬美元，其中在技術開發方面的支持占到總資金的87%。為支持微小企業進行科技創新，美國能源部設立了小企業創新研究計劃（Small Business Innovation Research，SBIR）和小企業技術轉移計劃（Small Business Technology Transfer，STTR），其中包括海洋可再生能源技術研發。SBIR 和STTR 是美國在技術發展的初級階段進行融資的最大投資來源，很多技術研發項目就是從該計劃中獲得資助的。2011 年，SBIR 計劃和STTR 計劃將第一階段技術開發資金授予Oscilla Power公司，支持其在波浪能技術領域的發展。第二階段的SBIR 計劃和STTR 計劃資金將授予7個MHK 項目，支持這些項目繼續開展分析、設計和商業化工作［5］。

在經濟政策方面，美國議會于2005 年通過了《能源政策法案》。該法案中明確了海洋可再生能源開發相關稅收激勵和貸款保障等激勵政策，為海洋可再生能源發展提供了法律保障，極大地激勵了企業對海洋可再生能源投資的信心。目前，美國實施的經濟激勵政策具體有可再生電力減免稅、可再生能源生產激勵、清潔可再生能源債券、合格節能債券、能源部貸款擔保計劃、財政部可再生能源補助、農業部農村能源計劃補助、農業部農村能源計劃貸款擔保等［5］。這些政策對促進美國海洋可再生能源技術和產業快速發展發揮了重要的作用。

2．3 加拿大

在目標政策方面，加拿大政府于2011 年發布了《加拿大海洋可再生能源技術路線圖》（Canada’s Marine Renewable Energy Technology Roadmap），該技術路線圖提出了3個目標：一是至2016 年海洋可再生能源發電量達到75 MW，2020年達到250MW，2030年達到2 000 MW，實現2億美元的經濟收益；二是在海洋可再生能源技術服務領域達到領先地位，至2020 年在評估、設計、安裝等技術服務領域市場占有率達到30%，2030年達到50%；三是至2020年，加拿大在水資源發電領域成為領導者［7］。

在資金補助和獎勵政策方面，加拿大主要的政府資金項目是清潔能源基金（Clean Energy Fund，CEF），目前對海洋可再生能源的研發和示范投資超過37萬加元。此外，加拿大政府還建立了加拿大可持續發展技術基金（Sustainable Development Technology Canada，SDTC），計劃 共投 資約20萬加元支持潮汐能、波浪能等技術的開發和示范項目，現已投資大約13萬加元［5，8］。

在經濟政策方面，加拿大新斯科舍省于2011年實施強制上網電價制度，支持小尺度潮流能陣列（500kW 以下）并網發電，實施期限為20 年；不列顛哥倫比亞省對包括波浪能、潮流能等6種新興能源實施強制上網電價制度［5］。

2．4 韓國

在目標政策方面，韓國政府發布了兩份海洋可再生能源發展戰略及路線圖。韓國國土、運輸及海洋事務部（Ministry of Land，Transport and Maritime Affairs，MLTM）于2008年發布了《新能源及可再生能源研發及示范戰略2030－海洋》（RD ＆D Strategy 2030for New and Renewable Energy－Ocean），知識經濟部（Ministry of Knowledge Economy，MKE）于2009年發布了《海洋能研發項目行動計劃的發展》（Development of Activity Plan on Ocean Energy R ＆ D Programme）。韓國的海洋可再生能源戰略規劃分為3個階段：2008—2012年為第一個階段，主要由政府資助進行適合近海海域的海洋可再生能源技術研發及示范；2013—2020年為第二個階段，企業在技術研發及示范上的投入將逐步加大，主要開發深遠海海洋可再生能源；2021—2030年，企業將引領海洋可再生能源商業開發。到2030年，韓國新能源以及可再生能源將滿足國家總能源需求的11%，其中，海洋可再生能源將占新能源以及可再生能源總量的4．7%［5］。

在資金補助和獎勵政策方面，韓國海洋可再生能源資金補助主要來自政府，MKE 通過“新能源和可再生能源技術發展計劃”來資助海洋可再生能源的基礎研究與開發項目。MLTM 通過“海洋可再生能源實用技術發展計劃”來支持海洋可再生能源的示范項目［8］。其中，“海洋可再生能源實用技術發展計劃”在2000—2009 年對潮汐能、潮流能和波浪能項目的資助總額共達374億韓元。

在經濟政策方面，韓國自2002 年起針對攔壩式潮汐能開發利用開始實施強制上網電價政策。始華湖潮汐能電站是韓國首個采取強制上網電價政策的海洋可再生能源發電項目。韓國另一項重要政策是實行可再生能源發電配額制，此政策自2011 年年底開始實施，規定韓國國內發電量的2%必須由可再生能源提供，到2022年這一比例將增加到10%［8］。這一政策大大激發了韓國電力企業開發新能源的熱情，出現了對西海岸潮汐能開發利用的熱潮。

3 我國海洋可再生能源激勵政策的現狀及建議

3．1 現狀及問題分析

近年來，隨著我國能源需求的增加和相關環境問題的日益突出，國家頒布了一系列有利于海洋可再生能源發展的指導性政策。2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》明確將海洋可再生能源納入可再生能源范疇，為我國海洋可再生能源的發展奠定了法律基礎?！秶液Ｑ笫聵I發展規劃綱要》《國家“十一五”海洋科學和技術發展規劃綱要》《可再生能源中長期發展規劃》和《全國科技興海規劃綱要（2008—2015 年）》也均提出了發展海洋可再生能源。2010年，財政部和國家海洋局設立了海洋可再生能源專項資金，在2010—2012年期間，共投入近6個億對海洋可再生能源技術研發、工程示范、公共服務平臺建設等方面給予支持。這些有利形勢為海洋可再生能源的發展提供了良好的環境。但與發達國家相比，我國海洋可再生能源激勵政策仍很不完善。主要表現在以下幾個方面。

3．1．1 海洋可再生能源發展目標不明確

目前，我國尚未出臺海洋可再生能源發展的專項規劃。在《國家可再生能源中長期發展規劃》和《可再生能源發展“十二五”規劃》中，只提到潮汐能、潮流能的發展目標，對其他海洋可再生能源尚未提及。而海洋可再生能源若要實現快速發展，需要在資源調查、技術研發、裝備制造和電站建設等方面制訂發展目標及發展路線圖，以明確的市場需求帶動海洋可再生能源技術進步和產業發展，增強社會投資主體的信心和參與度。

3．1．2 海洋可再生能源激勵政策體系不完善

我國在可再生能源開發利用方面制訂了一些激勵政策，但針對海洋可再生能源除設立專項資金以外，尚未建立起與海洋可再生能源產業化發展相適應的激勵配套政策體系，激勵力度弱，財政補貼、稅收優惠和強制上網等方面的政策缺失或不明確，缺少有針對性的扶持政策，沒有形成支持海洋可再生能源持續發展的長效機制。

3．1．3 管理部門分散，缺乏統一協調機制

目前，我國海洋可再生能源產業的各個環節分散在不同的部門管理，因此制定的政策比較零散，相關政策缺乏系統性、協調性，企業參與難度大、風險高，推廣規模受到限制，難以實現海洋可再生能源開發利用技術成果的轉化和產業化。

3．2 建議

（1）盡快出臺海洋可再生能源專項規劃，制定詳細的發展戰略路線圖，明確市場需求，推動海洋可再生能源產業持續發展。

（2）建立完善的海洋可再生能源激勵政策體系，針對不同的海洋可再生能源技術發展水平，采用合理的激勵政策模式，增強海洋可再生能源技術的市場競爭力，充分發揮政府、市場和社會的作用，加快實現海洋可再生能源技術產業化和規?；瘧?。

（3）加強相關管理部門的協調，使海洋可再生能源激勵政策更具系統性、協調性、操作性，消除政策障礙，優化海洋可再生能源發展的宏觀環境。

（4）加強宣傳力度，喚起消費者低碳環保意識，提高海洋可再生能源的市場認可度，為海洋可再生能源激勵政策貫徹實施提供支撐。

［1］任東明，王仲穎，高虎，等．可再生能源政策法規知識讀本［M］．北京：化學工業出版社，2009．

［2］The Government of UK．Marine energy action plan 2010，executive summary ＆recommendations［R］．UK：Department of Energy and Climate Change，2010．

［3］International Energy Agency．Annual report 2010，implementing agreement on ocean energy systems［R］．Portugal：The Executive Committee of Ocean Energy Systems，2011．

［4］International Energy Agency．Review and analysis of ocean energy systems development and supporting policies［R］．Portugal：The Executive Committee of Ocean Energy Systems，2006．

［5］International Energy Agency．Annual report 2011，implementing agreement on ocean energy systems［R］．Portugal：The Executive Committee of Ocean Energy Systems，2012．

［6］Robert Thresher．The United States marine hydrokinetic renewable energy technology roadmap［R］．USA：National Renewable Energy Laboratory，2010．

［7］The Government of Canada．Canada’s marine renewable energy technology roadmap［R］．2011．

［8］International Energy Agency．Annual report 2012，implementing agreement on ocean energy systems［R］．Portugal：The Executive Committee of Ocean Energy Systems，2013．