“一帶一路”與印尼“全球海上支點”的戰略對接研究?

【內容提要】 印度尼西亞新任總統佐科將打造“全球海上支點”戰略作為政府今后施政的重點，中國政府也正在推行“21世紀海上絲綢之路”戰略倡議。這兩項戰略規劃將深刻地影響未來中國和印尼的雙邊關系。本文在對印尼“全球海上支點”戰略進行評析的基礎上，討論中國“21世紀海上絲綢之路”戰略和印尼“全球海上支點”戰略對接的必要性、條件和具體路徑，以及戰略對接面臨的機遇和挑戰。一方面，中國與印尼良好的雙邊關系與維護地區安全穩定的共同利益是保障兩大發展戰略成功對接的現實條件，中國與印尼雙方可將貿易均衡化、增加投資、能源資源合作等領域作為突破口，逐步推進戰略對接。另一方面，中國與印尼雙方的戰略對接也面臨一系列潛在挑戰，如印尼海上強勢執法、其國內對華人的態度以及一些大國如美國、日本的干涉等。探討中國與印尼雙方發展戰略的有效對接，可為中國與沿線國家的合作確立新的典范。

【關鍵詞】 一帶一路 全球海上支點 戰略對接 中印尼關系

【作者簡介】 馬博，南京大學中國南海研究協同創新中心助理研究員

【中圖分類號】 F752.734.2

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）06-0033-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201506003

印度尼西亞是東南亞地區最大的經濟體，近年來年均經濟增長率維持在5%以上；作為二十國集團（G20）中唯一的東盟國家，印尼在東南亞乃至亞太地區都有著重要的影響力。 隨著中國建設“21世紀海上絲綢之路”戰略倡議開始正式實施，與印尼的雙邊關系勢必會影響中國在整個東南亞地區的競爭力和影響力。與此同時，2014年10月，印尼新當選總統佐科·維多多（Joko Widodo）提出建設“海洋強國計劃”，大力發展“海上高速公路”建設，將印尼打造成為“全球海上支點”（Poros Maritm Dunia）。在此背景下，中國、印尼兩國的海洋戰略目標能否實現有效對接和相互促進，如何影響雙邊關系的未來發展，成為一個廣受關注的議題。

一、印尼“全球海上支點”戰略評析

2014年，佐科總統競選獲勝后隨即提出旨在振興印尼在亞太地區經濟與政治地位的“海洋強國”戰略，倡導將印尼建成“全球海上支點、全球文明樞紐”的愿景。 在就職演說中，佐科提到“我們要努力使印尼再次成為一個海洋國家；大洋、海域、海峽和海灣是我們文明的未來”。 隨后，在2014年11月的東盟峰會上，佐科再次闡述其施政目標是將印尼建成“全球海上支點”，并提出優先考慮建成五個支點，即復興海洋文化、保護和經營海洋資源、發展海上交通基礎設施、進行海上外交、提升海上防御能力。至此，“全球海上支點”戰略初具雛形。

印尼提出“全球海上支點”戰略的核心是實施新的國家發展戰略，改革經濟發展模式，消除長期以來制約印尼經濟發展的瓶頸。具體而言，印尼提出“全球海上支點”戰略主要基于以下原因：

第一，印尼基礎設施建設的滯后很大程度上限制了印尼經濟的進一步發展。印尼人口數量位居世界第四，達到2.55億，2014年其經濟總量位列世界第十六位，但其基礎設施發展較人口和經濟總量仍顯落后。例如，印尼機場數量位列全球第十（跑道超過3 000米、能夠起降大型飛機的機場只有5個）、水路運輸里程排名全球第七，但其鐵路公里數僅位列全球第三十五位、公路公里數位列全球第十四位。 另一方面，印尼物流成本占國內生產總值的25%至30%，限制了其國際競爭力的提升。 為突破這一局限，印尼曾在2011年提出未來15年的經濟建設計劃，以實現在2025年將印尼建成世界前十大經濟體的戰略目標。根據這一經濟建設計劃，印尼需要大量基礎建設投資。據估計，從2011年至2030年，印尼總計需要9 327億美元投資方能滿足其基礎設施需求，其中80%至90%的投資需要引進外國資本來完成。

第二，克服經濟發展障礙、吸引外國投資以發展印尼經濟，是佐科實現競選承諾、確保連任的重要保障，也是“全球海上支點”戰略的重點。目前，印尼經濟結構面臨重大的發展瓶頸，迫切需要加以調整：一是經濟發展過于依賴農業和出口原材料；二是東西部發展不平衡；三是作為群島國家，基礎設施建設滯后制約了經濟發展；四是人口素質普遍偏低。 印尼前議長阿敏·賴斯（Amen Rais）認為，自民主化以來，印尼在法治建設和經濟改革上并未取得成功，失業率高企，貪污嚴重。 只有克服以上問題，佐科政府才能真正推動“全球海上支點”戰略的實施。佐科在競選時曾公開表示，要使印尼經濟年均增長率達到7%，高于其上任前5%的增長率；但實現這一目標的難度不小。2008年全球金融危機后，印尼是G20中保持較快經濟增長的三個國家（中國、印度和印尼）之一。盡管如此，印尼對外貿易自2012年開始出現逆差，2013年更增長到40億美元。此外，印尼近年來的外資利用水平也停滯不前，2010—2013年分別為163億、173億、229億和223億美元。

第三，印尼新領導層的戰略目光已超越印尼長期關注的地理戰略核心，試圖將印尼發展成為影響力遍及太平洋和印度洋的世界性海洋強國。 盡管印尼歷屆總統執政理念不同，但其謀求區域大國地位與區域自主的基本理念一直得以延續。 早在20世紀50年代，蘇加諾總統就提出“海上統帥精神”，指明了印尼實現國防現代化的目標，倡導民族和國家自主、自立的“特里薩蒂”（Trisakti）思想，即經濟自給自足、擁有完全的政治主權、在文化上發展民族特色。 副總統穆罕默德·哈達（Mohammad Hatta）提出印尼要堅持“獨立和積極”（bebas-aktif）的外交政策，以國家利益為重，不卷入美蘇爭霸。 根據這些原則，1955年在印尼萬隆召開的“萬隆會議”不僅達成了亞非國家共同參與制定的“萬隆十項原則”，而且確立了印尼作為“不結盟運動”的重要參與國地位。盡管獨立之后政局多變，經歷了蘇加諾時期的“引導民主”（1945—1965）、蘇哈托時代的“新秩序”（1965—1998）和后蘇哈托時代的“民選政治”，但印尼始終堅持“不結盟、獨立自主的對外政策”，堅持依據自身國家利益制訂對外政策。盡管經過多次修改，但印尼憲法“信仰神道、人道主義、民族主義、民主和社會公正”的核心始終得以繼承，并且成為立國的五項根本原則（簡稱“潘查希拉”）。

佐科總統提出“全球海上支點”戰略時，有意重申并發揚印尼自建國以來就奉行的對外政策。2014年，佐科在《愿景與任務》的競選聲明中提到“主要目標是實現‘特里薩蒂概念”，強調通過改革促進印尼政治穩固、經濟繁榮和文化獨立。有學者認為，佐科政府重新詮釋了“獨立自主”的外交方針，在處理國際關系問題時完全以國家利益為導向，不受國際慣例和國際影響的掣肘。

為順利實施“全球海上支點”戰略，佐科政府出臺了一系列舉措，主要包括：第一，改革中央和地方政府關系，提高政策執行效率。佐科在組閣伊始便表現出對海洋事務的關注。佐科總統對海洋和漁業部門加以整合并升格為新的海洋事務統籌部，負責協調海洋和漁業部、交通部、能源和礦產資源部及旅游部的各項事務。

第二，承認印尼各級政府財力十分有限，必須廣泛利用國外資本為印尼的經濟發展服務。“全球海上支點”戰略旨在充分利用印尼的三個天然優勢，即龐大的人口基數、豐富的自然資源和重要的地理位置，并通過改變現有法律規則來激勵對產業和基礎設施的投資。

第三，采用“新思維、新模式和新做法”以突破經濟發展瓶頸。借上任前印尼《海洋法》通過的“東風”，佐科總統表示將繼續大力實施以開發和利用海洋資源為重點的“印尼經濟建設總計劃”（簡稱MP3EI）。 盡管仍只是初稿，但開發和利用海洋資源顯然是印尼經濟建設總計劃的重點。該計劃的主要目標是提升印尼各產業的附加值，將印尼的經濟帶入以創新型為主的可持續發展模式。基于此，印尼政府設定了以農業、采礦、能源、工業、海洋產業、旅游業、通訊業和戰略核心地區發展為重點的“八大項目”和建設蘇門答臘—爪哇—加里曼丹—蘇拉威西—巴厘—巴布亞“六大經濟走廊”。

第四，“全球海上支點”戰略強調重視基礎設施建設，即其“海上高速公路”建設計劃。印尼政府計劃在未來五年內興建49座大型水壩，24個現代化港口，15座機場和1 000公里高速公路， 預計今后5年內總投資將超過700萬億印尼盾（約為554億美元）。該計劃一旦成功實施，印尼物流成本將降至國內生產總值的19%左右。

需要指出的是，“全球海上支點”戰略更偏重于國內政治和經濟發展，對外交事務的關注度并未明顯高于前幾任政府。盡管該戰略不可避免會產生周邊溢出效應，但由于總統佐科本人缺乏外交經驗，該戰略對地區影響力的作用仍有待觀察。

二、“一帶一路”與“全球海上支點”戰略的對接潛力

2013年10月，習近平主席訪問印尼時首次提出“21世紀海上絲綢之路”倡議；2014年9月，習近平在訪問斯里蘭卡和馬爾代夫時提出要擴展“21世紀海上絲綢之路”倡議的線路，在路線設計方面也將以東南亞、南亞國家為主要目標國。2015年3月28日，中國政府正式發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（簡稱“一帶一路”），提出推動沿線各國實現經濟政策協調，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。

佐科總統多次表示支持中國提出的“21世紀海上絲綢之路”倡議，并對中國崛起的路徑十分感興趣。2013年中國—印尼關系升格為全面戰略合作伙伴關系，佐科總統2014年訪問中國時曾表示對中國經濟發展模式的興趣。 他曾公開表示：“印尼正在努力建設海洋強國，而中國提出建設‘21世紀海上絲綢之路，這兩項倡議高度契合”。 2015年3月，在佐科總統訪華期間，雙方同意共同打造全方位的“海洋發展伙伴”關系。

實現“一帶一路”與“全球海上支點”的戰略對接，不僅可以豐富中國“21世紀海上絲綢之路”倡議的內涵，同時對東南亞地區局勢的穩定與南海合作機制的構建也有助益。經濟上，自改革開放以來，維護中國的海上通道安全是保持國民經濟健康發展的重要因素。“21世紀海上絲綢之路”的基礎是海上交通沿線的港口建設，中國希望“21世紀海上絲綢之路”倡議可以連通中國從東南亞到南亞的海上運輸線。 “一帶一路”戰略以對外投資為主，重點是通過打造港口支點以帶動支點國家腹地的經濟發展，形成雙邊和多邊合作經濟帶。鄭永年認為，“一帶一路”戰略有助于解決中國產能過剩的問題，促進產業升級，實現國內經濟成功轉型。 戰略上，“一帶一路”倡議旨在提升中國和友好國家的雙邊及多邊伙伴關系，同時增強中國在亞洲的領導力，加速中華民族的復興進程； 這也將有助于修復因為南海問題而受損的中國國際形象。也有學者認為，“一帶一路”倡導的是新發展觀、新安全觀和新文明觀，借助古代絲綢之路友好往來的精神推動陸地發展并建立海洋新秩序。 此外，“一帶一路”戰略也在某種程度上被視為對美國2011年提出的針對中國的“亞太再平衡”戰略的反制。

目前，國際社會對“一帶一路”倡議的戰略意義還未形成統一的認識，特別是除經貿往來之外的地區傳統和非傳統安全的合作方式及實現路徑較為模糊，因此需要中國與印尼在戰略對接方面提供“示范”。在“一帶一路”沿線國家中，目前已有30多個國家表示支持，但仍有相當數量的國家表示“謹慎”甚至“懷疑”。有學者指出，“一帶一路”倡議還過于空泛，缺少具體的方案，很難讓周邊國家理解其含義。 此外，“一帶一路”本身存在著地緣政治、經濟、法律、道德等諸多風險。一些學者認為，道德風險將體現在中國和沿線國家在大國博弈、雙邊爭端及其國內局勢等方面的影響。 同時，地區合作面臨政治互信不足和相當程度的政治和商業風險。例如，2005—2014年間，中國共有120項海外投資以失敗告終，其中有25%是因為中國公司不熟悉國際商業投資準則。 最后，如何提升中國的軟實力和地區影響力，也是“一帶一路”倡議面臨的潛在挑戰。例如，有學者認為如果國外積極性不高或者缺乏主動性，僅依靠中國“單槍匹馬”地拉動，會使中國陷入戰略被動。 因此，“一帶一路”倡議迫切需要一個合作示范國家，打消國際疑慮，在取得戰略對接經驗的同時，為與更多沿線國的合作創造有利條件。

無疑，印尼是這一合作示范國家的潛在候選對象。目前，中國和印尼實施戰略對接有兩大有利條件。

第一，中國與印尼擁有良好的雙邊關系。自1990年復交以來，中國和印尼的雙邊關系保持著良好和穩定的發展勢頭。由于有著相似的反抗殖民主義和帝國主義的經歷，印尼成為東南亞地區第一個與新中國建交的國家，兩國在建交初期保持著緊密的雙邊關系。1956—1964年間，印尼總統蘇加諾三次訪問中國，兩國關系日益密切，形成了“北京—雅加達軸心”。 然而，1965年9月30日，印尼爆發排華“9·30”事件，大量華人、華僑遭到到政府和反華勢力的迫害。 據統計，在1965年10月至1967年6月之間，共有近50萬印尼華人、華僑遭到殺害； 雙方駐對方大使館均被民眾燒毀；印尼政府甚至確定用“支那”代稱“中國”。 1967年10月，印尼政府首先宣布終止與中國的外交關系；隨后，中國也斷絕了與印尼的外交關系。 直到1985年，雙方才恢復了直接貿易往來；1990年，雙方正式恢復外交關系。此后，兩國關系迅速發展，這很大程度上得益于印尼對華戰略思維的改變。

冷戰結束后，中國不斷上升的綜合國力和地區影響力對進一步改善雙方關系發揮了重要作用。特別是在1997年亞洲金融危機之后，印尼經濟遭受巨大沖擊，而中國經濟仍保持強勁增長。危機之后，中國向印尼提供了超過10億美元的援助， 這對印尼經濟恢復和發展產生了積極作用，同時也加強了雙方的經濟依存度。1998年蘇哈托被迫下臺，瓦希德總統執政后在外交上采取向亞洲國家靠攏，優先發展和亞洲國家關系的策略，提出建立“印尼—中國—印度伙伴關系”計劃。政治上，瓦希德政府強調發展與亞洲國家的友好關系，試圖抵消因“東帝汶問題”遭西方制裁受到的損失。 在這種情況下，印尼需要作為聯合國安理會常任理事國之一的中國的支持。經濟上，1997年“亞洲金融危機”之后，印尼的金融和經濟被國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行嚴密監督，迫切需要重獲自主權，而中國政府恰適逢其時地對其提供重大經濟支持。 此后，印尼很快從危機中恢復，1999年經濟增長率達到3%以上。2004年蘇西洛執政后，經濟增長率一直保持在5%以上的水平。最后，印尼國內長期面臨分裂主義和恐怖主義威脅，在2002—2005年間，先后兩次發生震驚世界的巴厘島豪華酒店爆炸事件，2009年在雅加達又發生一起豪華酒店爆炸事件。中國政府在以上這些問題上對印尼表示的國際支持有效地改善了兩國關系。

從20世紀90年代開始，印尼國內的“中國觀”逐漸由消極轉為積極。印尼國內民主改革、中國綜合國力提升和兩國構建戰略伙伴關系等均推動了印尼國內“中國觀”的改善。 特別重要的是，20世紀八九十年代，印尼國家利益觀日益豐富，其內涵逐漸由單一的安全利益擴展到經濟利益。這一時期，中國因改革開放在經濟上蓬勃發展，同時其地區和國際地位也在不斷上升。中國經濟的發展為印尼提供了廣闊的出口市場，加上雙方在人權和民主問題上的相似立場，逐漸推動了印尼“中國觀”的全面好轉。

在印尼對華印象持續改善的同時，印尼也長期堅持其獨立自主的外交傳統。盡管有過起伏，但中國與印尼都反對國家之間恃強凌弱、把自己的社會制度與價值觀強加給他國。印尼實現政治“民主化”后，并未改變獨立自主的外交傳統。例如，印尼前總統蘇西洛的外交理念可以概括為“千友零敵”（a thousand friends and zero enemies）和“全方位外交”，不僅發展與中美等大國的外交，同時對伊朗、朝鮮核問題保持關注。 中國和印尼雙方對獨立自主外交的堅持，使雙邊關系得以建立在合理的相互尊重的基礎上，為“一帶一路”和“全球海上支點”的戰略對接奠定了扎實基礎。

第二，中國和印尼對維護地區穩定有著共同利益。影響中國和印尼戰略對接的外部因素主要來自南海問題對本地區安全與穩定的影響。與東南亞地區的南海聲索國不同，印尼與中國不存在重大領土爭議，使其可以根據自身與中國的關系來決定其在南海問題上的立場。當前，印尼政府在南海問題上采取的政策和態度，與中方提出的“雙軌思路”有著一定的吻合性。 印尼希望在東盟內部解決南海合作問題，即在其主導的“南海研討會”機制下來商討解決。“南海研討會”是印尼針對解決南海爭端而成立的非官方論壇，也是唯一一個由南海爭端六國七方共同參與的論壇，其創立者哈斯吉姆·賈拉勒（Hasjim Djalal）將論壇目標概括為：尋求各方都能參與的合作領域以管控潛在沖突，發展信任以營造有利于爭端解決的氛圍，通過對話交換意見以促進諒解。 該論壇自成立以來達成了“萬隆六原則”，各方同意不以武力解決南海爭端，并保持最大程度的克制。 一些學者認為“南海研討會”的區域影響力體現在其“非正式、非制度化和非國際化的原則”以及“通過多邊架構解決雙邊問題的形式”，同時有利于強化印尼區域大國的影響力，但也擔心在南海形勢日趨復雜的今天，印尼是否會將“南海研討會”進一步官方化并引入域外大國介入南海事務。

印尼認為南海既涉及其所轄海域及戰略航道的安全，也因其潛在沖突而構成安全隱患。佐科總統在競選期間曾被對手問及對印尼在南海問題上的角色，他在回答中闡明，印尼應首先考慮是否會影響與中國的友好關系，其次是要考慮能夠給印尼帶來何種益處，然后再決定是否介入。 從管控南海潛在沖突出發，印尼政府的觀點可以概括為“合作優于對抗，協商優于準備斗爭”。在此理念指導下，印尼當前的南海政策可以概括為：通過對話與溝通推動有關方面達成共識；營造有利的環境促使有關方面尋求問題的解決；發展技術層面的具體合作。

盡管如此，印尼與地區內其他國家存在不同程度的海洋劃界爭議，這使其并不能完全置身于南海問題之外。印尼納土納群島（Natunas）的專屬經濟區和中國的“九段線”有部分重合；印尼和馬來西亞還在談判解決加里曼丹島東北部領海歸屬糾紛；印尼與新加坡也正在就印尼北部巴淡島（Batam island）歸屬問題展開談判；印尼與越南圍繞專屬經濟區的談判也在持續，兩國在非法捕魚問題上尚存有爭議。上述因素均促使印尼政府希望通過談判與相關國家解決領土及海洋劃界問題，而不愿地區內其他國家甚至域外大國干涉。因此，佐科政府在涉及領土糾紛的南海問題上會盡量采取“模糊政策”。例如，2015年10月在北京舉行的“香山論壇”上，印尼國防部長里亞朱杜公開表示東南亞問題要在東南亞內部解決，而不是依靠域外國家干涉來解決。 因此，印尼政府對中國提出的在南海地區暫時“擱置爭議”，而集中于思考如何“共同開發”的倡議持肯定意見。這一政策立場將使兩國海洋戰略的對接更順利，也盡可能免受外部因素的影響。

三、“一帶一路”與“全球海上支點”戰略的對接路徑

在思考中國“21世紀海上絲綢之路”倡議和印尼“全球海上支點”戰略對接的方式和路徑上，應首先以兩國經貿、投資的深入發展為出發點，逐步通過增加彼此的經貿依存度，促進兩國關系在戰略層次進一步發展，打造中國走向印度洋的海上“戰略支點”。

第一，中國和印尼的戰略對接可以從海外經貿合作重點突破。目前，中國是印尼最大的貿易進口國，但兩國貿易在中國與東盟國家的貿易中只位列第四位。 2014年印尼對中國的出口占其出口總額的12%，位居第二；低于位列第一的日本（15%），但高于位列第三的美國（8.4%）。根據一項定量分析，2013年中國在印尼的外貿影響力中排名第一，而印尼對中國的外貿影響力排在第16位。 可見，兩國貿易中印尼對中國的依存度要遠遠高于中國對其的依存度，而中國對印尼的貿易中主要以出口工業制品為主，同時進口能源和原材料。例如，2012年中國進口的煤炭中有34%來自印尼，僅次于澳大利亞的38%。 隨著印尼經濟的發展，產業不斷升級，這種模式顯然不可持續，因此兩國貿易必須向著更加全面、均衡的方向發展。中方應致力于改善兩國不均衡的貿易關系，以投資帶動產業升級，從而增加從印尼的進口額。

第二，基礎設施投資應是“一帶一路”與“全球海上支點”戰略對接的核心領域。一方面，中國與印尼在基礎設施建設領域的合作已有相當基礎。截至2013年，印尼已連續三年成為中國在東南亞第一大工程承包市場，目前泗馬大橋、加蒂格迪大壩等一批項目正在進行之中。2015年10月，中國企業在與日本企業的競爭中勝出，獲得了修建全長150公里的雅加達至萬隆的高鐵合同， 再次證明了基礎設施在兩國戰略對接方面的重要性。另一方面，中國對印尼的直接投資已達到相當規模。截至2012年，中國累計對印尼非金融類投資超過22億美元，主要集中在石油和天然氣、礦產、家電和通信領域。 目前，中國無論是造船業還是航運業都有相當的富余產能，同時擁有國際上相對領先的建造和經營能力，因此印尼市場對中國基礎設施建設企業、造船企業均是一個機遇。在與印尼的戰略對接過程中，中國可應印尼要求增加對其基礎設施的投資，通過參與一系列有代表性的重大工程樹立中國企業在印尼的品牌和聲譽。

具體而言，“一帶一路”戰略與印尼“全球海上支點”戰略在基礎設施領域的對接可包括以下方面：一是可充分利用亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）、絲路基金、中國—東盟海上合作基金等的優惠貸款；二是在陸路運輸方面，可根據印尼的需要，協助其修建公路以及輸出高鐵產品；三是在海洋運輸方面，可協助其發展港口、航運設施。目前，在印尼全國400多個港口中，除了首都雅加達的丹絨不碌港和泗水港可以裝運集裝箱以外，多數港口不具備接駁大型船舶的能力，這種狀況至今尚未有根本性的改變。 中國在高鐵、造船和港口建設技術方面已經達到了國際一流水平，可為印尼提供基礎設施建設方面的經驗和技術。

第三，能源領域的合作可成為中國與印尼戰略對接的新的合作點。印尼的地理位置對中國的能源運輸通道極為重要，其扼守的馬六甲海峽是中國對中東、西亞和歐洲貿易的必經之路。大力發展與印尼在能源領域的合作，一方面，可以促進中國油氣進口來源的多元化，降低運輸成本；另一方面，來自中國雄厚的資本以及龐大的市場也為印尼能源市場的穩定發展奠定了基礎。 在該領域，中海油于1994年開始投資印尼石油開采，截至2011年底，中海油在印尼有9個投資合同，總投資額近56億美元。 2007年，中國和印尼政府簽署了《中印尼海洋領域合作諒解備忘錄》，致力于拓寬貿易和投資領域，共同維護海上交通線安全。

但中國與印尼在能源領域的合作仍有待進一步開發，其潛在不利因素主要包括：一是印尼國內政治的復雜關系；二是中國和印尼的經濟發展差距問題；三是投資“無底洞”和爛尾工程等潛在風險；四是基礎設施建設周期長、資金投入大、政治敏感度高，更容易受到環境因素和人權因素等的困擾； 五是中國目前在印尼投資國中的排名僅為第十位，并不靠前。上述因素都需要中國和印尼在推進戰略對接時加以克服。

中國和印尼所處的南海周邊局勢日趨復雜，使得中國利用建設“21世紀海上絲綢之路”加強與印尼等國的區域安全合作迫在眉睫。基于印尼重要的戰略地位，出于保護海上運輸線暢通的考慮，中國可以借“21世紀海上絲綢之路”倡議的東風打造新的海上戰略支點，走向遠洋。印尼可以作為中國重要的戰略支點國家，既是基于其重要的戰略地位，也是由于其在東盟的巨大影響力，更是在于其相對獨立的外交政策和中印尼近年發展迅速的雙邊關系。 中國在東南亞的海上通道也包括緊靠馬六甲海峽的巽他海峽和龍目海峽。在印尼建立戰略支點是保障中國海上通道安全的重要手段，事關中國的海權建設和強國之路。 一些學者提出“兩島戰略”可以作為中國在印尼建立戰略支點的優先考慮，即在蘇門答臘島和加里曼丹島的港口進行投資并設立經濟開發區，最終使這兩個島的港口具備為中國船只遠洋航行提供補給的能力，成為“中國在東南亞地區的戰略支點，為中國的崛起創造有利的外部環境”。 另外，依托中國的“21世紀海上絲綢之路”倡議和印尼“全球海上支點”戰略中的“兩洋方略”（太平洋和印度洋），可以促使中國在印度洋地區與包括印尼在內的各國探索合作新模式。與印尼的合作框架也可以超越與東盟國家的合作范圍，同時在印度洋地區開展“環孟加拉灣合作”。有學者指出，中國可以倡議成立包括印尼在內的“環孟加拉灣合作組織+1”機制，以緩解南海問題對中國外交所造成的壓力。

四、“一帶一路”與“全球海上支點”戰略對接的潛在挑戰

盡管中國和印尼的海洋戰略對接及合作存在諸多有利因素，但兩國關系的未來變數也會影響戰略對接的進展，中國應對此有清醒的認識。

第一，印尼海上強勢執法可能對戰略對接產生消極影響。佐科上任后，嚴厲打擊“非法”捕魚，作出對印尼海域“非法”捕魚船“無需逮捕，直接擊沉”的指示。 自2014年10月以來，共有84艘外國漁船被印尼擊沉，包括2015年5月擊沉一艘中國籍漁船。 印尼政府此舉遭到包括中國在內的多國批評。 據估算，自從印尼開始嚴厲打擊“非法”捕魚以來至2015年3月，已造成中國超過1.3億美元的經濟損失，而未來的潛在損失高達5億美元，對中國海洋捕撈量的影響達到24%到34%。 目前，尚不能排除印尼對中國漁民采取更強硬措施的可能性。此外，印尼的海上治理能力還有待提高，當前除了保障馬六甲海峽的安全之外，印尼方面的海上安全行動僅僅體現在打擊非法走私和捕魚。 因此，中國方面應該與印尼建立海上執法聯絡機制，盡可能避免發生海上事故引發兩國外交沖突，影響兩國的海上戰略合作。

第二，印尼對華人的態度也可能對兩國戰略對接產生消極影響。如前所述，印尼國內對華人、華僑的政策曾經深刻影響兩國關系。1990年在兩國復交時，90%的印尼華人、華僑已經加入印尼國籍。 在復交備忘錄中，雙方政府申明不承認本國公民具有雙重國籍的立場，使印尼華人在國籍問題上對印尼的忠誠問題得到了解決。 目前，印尼華人、華僑數量僅為印尼人口的1.2%，華人在印尼政治中的影響力已降至該國獨立后的歷史低點。盡管印尼國內對華人的不友好力量仍然存在，但華人問題已不是中國與印尼兩國合作的主要障礙。 盡管如此，上述積極變化并未完全消除此前幾十年的惡劣影響。例如，1998年雅加達再次爆發嚴重的排華騷亂，造成大量華人逃離印尼；印尼國內對于共產主義仍心有余悸，在其1999年頒布的新政黨法中仍然規定政黨要遵循“不宣傳共產主義”的原則。 盡管印尼在2006年從法律上取消了“原住民”與“非原住民”的區別，但種族主義分子還可能會煽動排華情緒，這將會威脅到中國和印尼的雙邊關系。

第三，域外大國因素可能潛在影響兩國戰略對接進程。與中國一樣，美國也認識到了印尼在其“亞太再平衡”戰略中的意義，試圖與中國展開競爭。2010年美國與印尼簽署了《全面伙伴關系協議》，與印尼展開全方位合作。目前，美國是印尼第三大貿易伙伴，意圖借印尼“全球海上支點”戰略改善與印尼的經貿關系。20世紀七八十年代，印尼曾一度倒向美國，其對美貿易占貿易總額25%以上，軍事上也派出大批軍人到美國受訓，兩國聯合軍事演習均以中國為假想敵。 但在亞洲金融危機后，美國通過國際貨幣基金組織對印尼實施經濟援助并干涉其經濟自主性，1999年美國指責印尼政府違反人權和鎮壓東帝汶人民的獨立運動，均引起印尼的不滿。“9·11事件”之后，美國發動“反恐戰爭”，引發穆斯林人口占全國80%的印尼國內民眾的反美情緒，發生了多次反美示威。 目前，進一步與美國發展關系的顧慮也體現在佐科政府對“跨太平洋合作伙伴關系”（TPP）問題上。佐科于2014年11月表示，印尼不想只成為美國或中國等大國的經濟市場，除非亞太自貿區和TPP能為印尼帶來真正的實惠，否則印尼不會貿然加入。

日本與印尼的雙邊關系是中國、印尼關系需要考量的另外一個大國因素。當前中日兩國在一些問題上有分歧，很大程度上表現出一種“針鋒相對”的局面。 有學者指出，安倍政府已設計出一個主動迎合美國并明確與中國對抗的戰略，包括其防務方針的轉變、日美同盟體系的全面鞏固和深化以及東海和南海政策的捆綁聯動。 此外，日本在東南亞也有著重大的戰略利益：一是南海航道對于日本的能源和貨物運輸有著重要意義；二是日本與東盟國家經濟聯系緊密。從1985年開始，日本就成為印尼最大的投資國，1967—1985年，日本對印尼的投資占印尼引進外資的35%。 另外，日本是東盟的第二大直接投資來源國，2011—2013年投資總額為564億美元，占整個東盟吸引外資額的17%。 但日本在印尼投資不時遭到質疑，如印尼前外長亞當·馬里克（Adam Malik）就批評日本對印尼的投資通常是“以自我為中心”，甚至是“帶有掠奪性的”，只對原材料和能源感興趣，對發展當地經濟和互惠互利則漠不關心。 值得注意的是，盡管印尼獨立之前曾經被日本占領，但二戰后兩個國家一直保持較為緊密的關系。在南海問題不可避免地受到大國干涉的情況下，日本和印尼關系的走向同樣為中國“一帶一路”戰略與印尼“全球海上支點”戰略的對接增添了變數。

結 束 語

判斷“一帶一路”戰略和印尼建設“全球海上支點”戰略的對接前景，應以中國、印尼總體關系的發展趨勢為依托，從兩國具體的經貿、安全合作領域加以考察。印尼面臨的問題在于打造“全球海上支點”需要大量的投資，而其自身很難填補如此巨大的資金缺口，因此利用外資就成為決定該計劃成敗一個至關重要的因素。在印尼亟須解決的基礎設施建設資金短板問題上，中國企業、資本存在著巨大的機遇。在雙邊戰略、安全領域合作上，中國與印尼在南海問題和平解決機制的設立與維護方面有著共同利益。此外，隨著南海問題的復雜化和國際化，中方也需要適時推出新的區域合作機制，嘗試打造若干“海上戰略支點”國家，以此抵消域外大國介入對地區安全問題造成的負面影響。

中國政府顯然已經認識到印尼在中國“21世紀海上絲綢之路”建設中的重要作用，在政府層面已經表示出進行戰略對接的意愿。中國外交部部長王毅提出“21世紀海上絲綢之路”戰略與印尼的打造“全球海上支點”戰略是相輔相成的，并且希望看到雙邊更多的合作和在基礎設施建設上的合作。 印尼2014年通過了《海洋法》，為其政策行為確立了法律保障，從中央到地方有了經略海洋的依據和界限。而中國目前并尚無單一的《海洋法》，“一帶一路”、建設海洋強國等倡議并沒有在法律方面進行充分地論證，而國內也有學者認為“建設海洋強國”的具體內容還處于比較模糊的階段。 因此，中國在思考“一帶一路”戰略與各個國家發展戰略的相互對接時，不僅要考慮具體的合作方式，也應該在國內立法、規則制定方面進行統籌安排，形成制度，以更好地把握機遇，應對挑戰。

[收稿日期：2015-09-15]

[修回日期：2015-10-18]

[責任編輯：石晨霞]