“十三五”，全球資源合作走向縱深

“十三五”，全球資源合作走向縱深

目前，許多國家正面臨著共同的土地問題，比如：城市擴展引發的農地保護問題，土地退化引發的土地生態問題，土地分配和土地市場建設引發的土地產權問題等。但因地域差異和經濟發展水平不同，各國的土地問題也存在顯著差異。西歐發達國家面臨的主要挑戰是如何提升土地生態環境水平，緩解由土地退化和城市擴展引起的土地生態問題。非洲和拉美國家等發展中國家主要關心如何通過土地改革和土地產權制度建設來解決經濟和社會發展問題。

隨著糧食全球化配置，以及跨國公司的發展，土地也逐漸成為一個跨越國家的全球問題，土地管理合作已成為國際組織和部分國家對外援助的重要內容，如何實現土地資源的可持續利用是各國共同關注的問題。

全球土地管理制度正走向趨同

當前各國的土地管理制度正向趨同方向發展，更加重視將土地管理放到經濟社會發展的全局當中，強調土地的綜合管理；更加重視土地利益的公平與共享，強調土地的公權力與公益性管理；更加重視城鎮化進程中的人口、產業、資源環境相協調，強調土地生態管護。經濟發達國家普遍進入城市土地更新階段，發展中國家尚處于城市土地外延擴張階段，積極應對城鎮化進程中的土地難題，是世界土地科技發展和制度建設的重要內容。

土地規劃體系不斷強化。20世紀后半期以來，土地利用規劃逐漸發展成為以控制土地利用變化和實現資源可持續利用為目的且具有廣泛民眾基礎的公共規劃，當前世界各國的土

經濟發達國家普遍進入城市土地更新階段，發展中國家尚處于城市土地外延擴張階段，積極應對城鎮化進程中的土地難題，是世界土地科技發展和制度建設的重要內容。地利用規劃體系日益完整，逐步走上制度化和法制化軌道，功能日益綜合，規劃的綜合控制能力日益增強。如法國的土地利用規劃從二戰后的“工業分散化”政策發展到20世紀60年代的“平衡大都市”建設，70年代中期由發展產業轉向改善生活條件，體現了規劃功能逐漸升級的過程。

農地保護制度日趨完善。20世紀70年代以來，各國紛紛加大了農地保護力度，農地保護政策呈現出一些新特點。經濟發達國家農地保護的動因，除了維護食物安全，更重要的在于生態保護。經過近半個世紀的發展和完善，美國、日本、荷蘭等國家的農地保護政策日臻完善，到20世紀末，這些國家基本上形成了以土地利用規劃為基礎，財政和經濟手段為主體，法律手段為保障，多種手段相結合的農地保護政策體系，利用經濟手段保護農地日益受到重視。

土地產權制度不斷得以改進。二次世界大戰后，適應生產社會化和經濟全球化的要求，各國的土地所有制正趨向務實選擇，公有制和私有制正在互相融合。新加坡、荷蘭等國通過土地收購和優先購買權等方式不斷擴大土地公有制，與此同時，俄羅斯、波蘭等東歐社會主義國家則在開展轟轟烈烈的土地私有化工作。最新趨勢表明，建立統一的土地產權管理體制可更有效地滿足城鎮化向縱深發展的需求。

國有土地管理制度正日趨完善。無論是發達的市場經濟國家，還是發展中國家，或轉軌國家，幾乎每個國家都有一定數量的國有（公有）土地。一些成熟市場經濟國家的中央政府發現，擁有一定數量的國有土地可以有效調控土地市場，維護公共福利。為此，新加坡、荷蘭、瑞典等國家已經通過各種手段逐漸增加了國有土地的數量，韓國也改革了出售國有土地的政策，著力增加國有土地。

可持續發展是國際合作最高目標

在世界范圍內，土地管理合作已經成為國際組織和部分國家對外援助的重要內容。近年來，世界銀行、聯合國糧農組織和歐盟不斷加大對全球尤其是非洲土地制度改革的影響和援助力度。2015年9月聯合國193個會員國共同達成《改變我們的世界——2030年可持續發展議程》，要求保護和可持續利用海洋、淡水資源以及森林、山地和旱地，防治荒漠化，恢復退化的土地。

國際范圍內的地籍管理合作日趨成熟。英國、德國、瑞典、荷蘭等歐洲國家以及澳大利亞、加拿大都是國際上現代地籍管理理念和技術的輸出國，他們積極對越南、波蘭等轉軌國家以及部分非洲國家、拉美國家進行技術輸出、人力培訓和資金援助。歐盟委員會、歐洲土地登記協會、國際測量師協會、歐洲地理中心、歐盟地籍常設委員會等一些國際組織也開展了大量的地籍國際合作項目。

全球土地生態治理的合作力度日益加大。長期以來，聯合國糧農組織一直在防治土地退化和促進土地生態保護方面作出積極努力，《聯合國防治荒漠化公約》提出為實現2030年“土地退化總面積零增長”的目標，需要開展全球行動，促進政府間合作，努力恢復已經退化的土地。國與國之間進行土地生態合作的案例也不少見，比如，2011-2013年美國在巴西亞馬遜河流域對巴西開展公共土地上的生物多樣性保護項目。

各國在城鎮化領域的合作不斷深入。聯合國、英國國際發展署等組織積極推動國家間合作，共同建設更加綠色、環保、宜居、便利、和諧的城市。聯合國人居署在全球約60個國家開展了300多個技術項目和工程，積極推動不同國家以及其他聯合國機構在貧民窟改造方面的合作，協助不同國家的市政府和地方政府改善城市治理、城市規劃和機構建設。孟加拉的城市減貧伙伴項目獲得了英國國際發展署資助，在超過23個城市和城鎮復制扶貧的創新模式，惠及了200多萬人口。

科技與數據共享是國際合作新趨勢

當前，全球新一輪科技革命和產業變革方興未艾，支撐土地資源管理的土地科技也在不斷進步。土地調查監測技術正向全球化、即時化、綜合化和實用化方向發展，美國地球觀測組織2010年發布了啟動新一輪全球土地變化監測的倡議；聯合國糧農組織2014年3月公布了全球土地覆蓋共享數據庫。土地資源評價技術日益精準，對土地評價的要求也從簡單的土地分等發展到土地生產能力估算，從為大農業服務的綜合評價發展到農、林、牧評價，從偏重于自然條件的研究發展到自然與經濟相結合的綜合評價。

在可持續發展的時代主題下，尋求可持續發展道路也成為當前各國土地開發整治和土地管理的核心目標。由于土地污染威脅生態環境、社會經濟發展甚至人類健康，土地污染治理成為土地整治的重要內容。美、英、日等發達國家將土地污染治理列為土地整治的重要內容，并形成了逐漸成熟的經驗和技術。

礦業轉型路上，各國謀求共贏

地質礦產領域的合作是國際合作的重要領域，也是國土資源工作的重要組成部分。雖然目前國際礦業處于持續探底調整階段，但未來10年，隨著全球新一輪工業化和基礎設施建設的蓬勃興起，對礦產資源特別是新技術礦產的需求將持續回升。此外，國際礦業競爭日趨加劇，各國都出臺了以鼓勵礦業投資為主的政策，對礦業環保、社區等方面要求也更加嚴格，轉型升級已經成為國際礦業發展的趨勢。

全球礦業持續探底，勘查開發重心東移

受世界經濟增長放緩的影響，全球礦業持續探底調整。一方面，全球礦產勘查投入持續減少。2015年全球非燃料固體礦產勘查投入預計為100億美元，同比減少10%～15%，其中我國地質勘查投入自2013年以來以年均10%的速度連續三年下滑。另一方面，大部分礦產品價格持續下跌。在需求減緩、供應過剩的雙重壓力下，金屬價格指數跌至2010年以來最低水平，特別是石油、煤炭、黃金、鐵礦石等大宗礦產價格呈斷崖式下跌，其中石油價格已經跌至全球平均生產成本的水平，低于深水、超深水、重油、頁巖油和油砂的生產成本。此外，全球礦業資本市場持續低迷。礦業融資困難，全球礦業股權融資在2012年出現斷崖式下跌，下跌幅度超過50%，此后持續下行。礦業企業市值全面縮水，過去五年全球礦業公司的市值總體下跌了60%左右。

隨著全球經濟中心轉移，一大批資源豐富的發展中國家將邁入工業化進程，特別是中亞、東南亞、非洲等“一帶一路”沿線地區資源開發潛力巨大。非洲和拉美地區過去10年里礦產勘探投入分別占全球總投入的23%和14%，發現礦床量各占全球總發現量的23%和22%，該地區重要成礦區帶和大型礦產邊深部將繼續成為礦產勘探熱點。俄羅斯、中東歐、中亞、北歐等國家和地區近年來不斷加強礦產勘查投入。隨著全球礦產資源勘探廣度和深度的不斷拓展，高海拔地區、海洋和極地礦產勘探開發正在加快推進。

國際基建合作蓬勃興起，礦業轉型升級成趨勢

金磚國家、東盟等新興經濟體未來10年將進入工業化、城鎮化集中快速發展時期，對礦產資源的需求將大幅增長。據有關研究機構預測，2030年東盟及印度合計鋼消費將比2011年增長4.6倍，銅消費增長7.5倍，鋁消費增長5.4倍。以美國、歐盟為代表的發達經濟體推動再工業化和制造業回歸，對礦產資源特別是新技術礦產的需求將持續回升。在區域經濟體一體化持續推進形勢下，各國大力推動交通、能源、電信等領域基礎設施互聯互通建設，特別是隨著“一帶一路”基礎設施互聯互通、亞太經合組織互聯互通藍圖、歐盟“連接歐洲設施”計劃、非洲基礎設施發展規劃等重大規劃實施，將帶動鋼材、水泥、銅、鋁等基建材料的大規模需求。

全球新一輪產業革命正在孕育，高技術產業、戰略性新興產業迅猛發展，以新能源汽車、3D打印為代表的新興戰略性產業迅猛發展，將帶動鋰、稀土、螢石、硼、釩、石墨等新材料礦產需求的急劇增長，為礦業發展開辟了新空間。同時，國際產能合作蓬勃興起，基礎設施、裝備制造、重大工程等領域國際合作日益廣泛，為創新礦業合作模式、打造全球礦業產業鏈提供了新契機?？萍紕撔录涌焱七M，大數據、自動化、互聯網、遙感監測等新技術與礦業交叉融合，正在重塑地質調查和礦山開發工作模式，提升礦業發展效率。此外，應對氣候變化、建設生態文明成為全球共識，建設資源節約型、環境友好型社會對地質信息技術的需求不斷上升，為地質工作拓展了新領域。

礦業競爭更激烈，環保要求更嚴格

2013年以來已有北美、南美、非洲、大洋洲、中亞等區域40多個國家和地區出臺新的礦業刺激政策，涉及全球主要礦業發達國家和資源豐富的發展中國家。主要措施包括：一是促進礦業投資便利化，吸引外商投資。加拿大、澳大利亞、阿根廷、剛果（金）、墨西哥等國家積極簡化礦業投資審批程序，減少外商投資限制。二是加大基礎設施建設投入，緩解基礎設施對礦業開發的瓶頸制約。澳大利亞未來7年將投入150億澳元改善基礎設施；非洲出臺實施了基礎設施發展規劃。三是實施優惠稅收政策，鼓勵礦山項目投資。馬里規定黃金礦山投產后享有5年免稅期；阿爾及利亞免除勘探和采礦設備的關稅和增值稅；阿根廷實施勘探費用雙重減免政策。四是鼓勵礦產品深加工，推動工業化發展。東盟、非洲、中亞等地區越來越多國家鼓勵外商企業將礦業開發同當地基礎設施建設、工業園區建設、產業發展結合起來，延長礦業開發產業鏈條，促進資源就地加工轉化。

全球新一輪產業革命正在孕育，高技術產業、戰略性新興產業迅猛發展，以新能源汽車、3D打印為代表的新興戰略性產業迅猛發展，將帶動鋰、稀土、螢石、硼、釩、石墨等新材料礦產需求的急劇增長，為礦業發展開辟了新空間。

此外，國際礦業競爭方式更趨高端，正從對資源的實際控制轉向對規則制定和話語權的掌控，由礦產產業資本競爭轉向對礦業金融資本競爭。國際上對礦產資源勘查開發在信息披露、環境保護、社區參與等方面的要求越來越嚴格。在信息披露方面，全球主要礦業資本市場均對上市礦業公司信息披露做出了強制性的報告標準，許多國際組織為提高采礦業透明度制定了準則規范，例如全球報告倡議組織、聯合國人權公約、國際氰化物準則、采掘業透明度行動計劃以及加拿大勘探開發者協會制定的環保卓越型勘探規定等眾多國際和本地規則，對礦業提出了嚴格的監管要求。

在環境保護方面，環境保護條件越來越成為投資礦產勘查開發決策的制約因素。近年來，發達國家和發展中國家都提高了礦產勘查開發的環保門檻，礦業環境保護成本呈快速上升趨勢，環境保護費用在礦產品成本中占的比例也越來越大。在社區參與方面，越來越多國家要求礦山開發加強社區參與，加大對資源所在地鐵路、港口、社區住房和學校等重大的長期基礎設施的投資。

（中國國土資源報）