土地城鎮(zhèn)化空間類型劃分初探

文/遼寧省國土資源調(diào)查規(guī)劃局 石水蓮 王思琢 陳 丹 甄 石

北京大學城市與環(huán)境學院 柳巧云 李婧怡

土地城鎮(zhèn)化空間類型劃分初探

文/遼寧省國土資源調(diào)查規(guī)劃局 石水蓮 王思琢 陳 丹 甄 石

北京大學城市與環(huán)境學院 柳巧云 李婧怡

土地城鎮(zhèn)化是土地從鄉(xiāng)村利用狀態(tài)向城鎮(zhèn)利用狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過程，這一過程往往表現(xiàn)在多種空間類型的轉(zhuǎn)換。早期關(guān)于城市蔓延或擴張的研究中提出土地非農(nóng)化的概念，強調(diào)農(nóng)用地向建設用地轉(zhuǎn)變的過程，廣義上是指非建設空間和建設空間之間的轉(zhuǎn)換，而土地城鎮(zhèn)化側(cè)重的是鄉(xiāng)村地域向城鎮(zhèn)地域的轉(zhuǎn)變，其空間內(nèi)涵尚不清晰。因此有必要結(jié)合國土空間管理需求厘清土地城鎮(zhèn)化過程中涉及的空間類型，為開展土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價和編制好國土空間規(guī)劃提供基礎(chǔ)。

我國的國土空間類型

1.土地規(guī)劃用途分類

我國的土地規(guī)劃用途分類基于《全國土地分類(試行)》(2001)農(nóng)用地、建設用地和未利用地三大類進行歸并和重構(gòu)，從規(guī)劃指標控制的角度將建設用地歸并為城鄉(xiāng)建設用地、需要獨立選址的交通水利用地和其他建設用地，其他土地則分為規(guī)模較大的水域和需要重點保護的自然保留地。土地規(guī)劃用途分類有的放矢、重本棄末，能夠較好地應用于土地利用規(guī)劃編制，適用于對重點空間的規(guī)模控制。

2.主體功能區(qū)規(guī)劃分區(qū)

我國首個全國性的國土空間開發(fā)規(guī)劃《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》于2010年發(fā)布，規(guī)劃根據(jù)我國的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來人口與經(jīng)濟布局、國土利用以及城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域，重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域，限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域，通常包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。

3.國土規(guī)劃探索中的空間類型

目前，各省正積極展開省級國土規(guī)劃編制，從以前各地開展國土規(guī)劃編制涉及的空間類型來看，遼寧國土規(guī)劃將國土空間分為建設空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間；廣東國土規(guī)劃則從“三生”空間角度分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間；也有部分地區(qū)在國土規(guī)劃中分為城鄉(xiāng)聚落、農(nóng)業(yè)空間、綠色空間、藍色空間、保障空間等空間類型。

我國國土空間管理需求

國土空間是城鎮(zhèn)化的載體與利用對象，圍繞國土空間合理利用、推動生態(tài)文明建設，國家提出一系列的新要求，主要包括四方面。

1.合理管控國土開發(fā)強度

國土開發(fā)強度代表一個地區(qū)建設用地占國土空間的比重，城鎮(zhèn)化的快速推進帶來了建設用地的迅速擴張，部分地區(qū)國土開發(fā)強度過大、建設用地低效利用現(xiàn)象突出，這一趨勢必須遏制。十八大報告、十八屆三中全會等提出要控制國土開發(fā)強度，強化國土空間用途管制；《生態(tài)文明體制改革總體方案》針對健全國土空間用途管制制度，要求“將開發(fā)強度指標分解到各縣級行政區(qū)，作為約束性指標，控制建設用地總量”。

2.有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間利用

推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化建設的關(guān)鍵內(nèi)容，但城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不代表城鄉(xiāng)采取無差別、均一化的空間利用模式。相反，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的建設、土地利用、空間管理特征明顯有別。城鎮(zhèn)發(fā)展有其自身規(guī)律，需要“形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局”。同樣，鄉(xiāng)村更應當找準自身定位。現(xiàn)實中，城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的建設用地利用情況差異顯著，改革開放以來城鎮(zhèn)建設用地與城鎮(zhèn)人口的增加相對匹配，且表現(xiàn)出逐步集約的特征，而農(nóng)村居民點建設用地規(guī)模過大、效率較低的問題較突出。基于不同的發(fā)展目標與現(xiàn)狀特征，同時考慮到城鄉(xiāng)有別的土地所有制架構(gòu)，城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，所采取的規(guī)劃、建設與治理方式都將存有差別。因此，應有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間利用，差別化地利用城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村空間，使其各盡其能、合理有序。

3.優(yōu)化國土空間開發(fā)格局

十八大報告、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議都提出“促進（實現(xiàn)）生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”；中央城鎮(zhèn)化工作會議、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》等提出劃定生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界及永久基本農(nóng)田。國務院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中也明確指出“科學合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。構(gòu)建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設空間體系，適當增加生活空間、生態(tài)用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間。”就土地功能而言，生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能是三項基本功能，但相互間存在大量重疊與交叉，因此“三生”空間應以其主導功能作為區(qū)分，其中生產(chǎn)空間指土地作為生產(chǎn)要素來獲取產(chǎn)品與服務、以提供經(jīng)濟產(chǎn)出為主要功能的空間，生活空間指為人類的基本生存和發(fā)展提供承載、以滿足安居需求為主要功能的空間，生態(tài)空間指發(fā)揮人地關(guān)系調(diào)節(jié)作用、以提供生態(tài)系統(tǒng)服務為主要功能的空間。此外，道路交通、行政機關(guān)等設施空間，為“三生”空間的有序運行提供著支撐與保障，屬于保障空間，作用顯著且獨立存在。

4.促進空間規(guī)劃銜接協(xié)同根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，國務院四部委于2014年 8月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，要求“開展市縣空間規(guī)劃改革試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃‘多規(guī)合一’，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖”。然而，由于各類規(guī)劃在空間分類上遵循各自的體系，如國土部門的土地規(guī)劃分類和住建部門城鄉(xiāng)規(guī)劃的城鄉(xiāng)用地分類，雖然在標準制定時已經(jīng)考慮了二者的對接，但仍存在地類涵義互為包含、互有交叉的問題，給多規(guī)銜接協(xié)調(diào)帶來了阻礙。因此，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國土空間分類體系是實現(xiàn)多規(guī)合一的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

土地城鎮(zhèn)化空間劃分類型

劃分的初步設想

首先關(guān)注“建與非建”，以是否建設作為劃分標準，劃分為建設空間和非建設空間，對應國土空間開發(fā)強度控制。其次，突出城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村空間利用與管理差異，反映土地城鎮(zhèn)化過程，將其劃分為城鎮(zhèn)建設空間、鄉(xiāng)村建設空間、獨立建設空間和非建設空間，其中獨立建設空間是兼具城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村屬性的空間類型，主要以獨立工礦、區(qū)域性設施為主。最后，以促進“三生”空間結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標，根據(jù)各類空間的主導功能將城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設空間劃分為生產(chǎn)、生活、生態(tài)以及保障空間；獨立建設空間劃分為獨立生產(chǎn)空間和區(qū)域保障空間；非建設空間細分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和自然生態(tài)空間，共12種空間類型（見下表）。

以上土地城鎮(zhèn)化空間類型劃分，有助于辨析土地非農(nóng)化和土地城鎮(zhèn)化的概念，土地非農(nóng)化是非建設空間（主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間）轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設空間、鄉(xiāng)村建設空間和獨立建設空間，其表征是國土開發(fā)強度；而土地城鎮(zhèn)化不僅包括非建設空間向城鎮(zhèn)建設空間轉(zhuǎn)變，還包括鄉(xiāng)村建設空間和具有鄉(xiāng)村屬性的獨立建設空間向城鎮(zhèn)建設空間和具有城鎮(zhèn)屬性的獨立建設空間的轉(zhuǎn)變，其表征是土地城鎮(zhèn)化率。

（本文為國土資源部公益性行業(yè)科研專項：遼寧“一區(qū)一帶”土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升技術(shù)研究部分成果，項目編號 ：201411015）