滇池流域水污染防治收費政策實施績效評估

張家瑞，王金南，曾維華*，蔣洪強，楊逢樂

（1.北京師范大學環境學院，北京 100875；2.環境保護部環境規劃院，北京 100012；3.云南省環境科學研究院，云南 昆明 650034）

滇池流域水污染防治收費政策實施績效評估

張家瑞1，王金南2，曾維華1*，蔣洪強2，楊逢樂3

（1.北京師范大學環境學院，北京 100875；2.環境保護部環境規劃院，北京 100012；3.云南省環境科學研究院，云南 昆明 650034）

分析了滇池流域現行的排污收費制度、污水處理收費制度和階梯水價政策的實施效果，采用DEA方法的C2R模型和BC2模型對2001～2012年滇池流域水污染防治收費政策實施績效進行了評估.結果表明：排污收費制度、污水處理收費制度和階梯水價政策對降低滇池流域廢水和污染物的排放以及提高流域用水效率均起到了較好的促進作用，且各政策實施績效水平較高，綜合效率值均值為0.902；影響滇池流域水污染防治收費政策的主要因素為單位COD排放工業增加值，可通過提高排污費征收標準或者排污費改稅等措施，以進一步降低企業污染物的排放量；作為有效實施的環境經濟政策，適當調整政策的征收標準，有利于提高各政策的實施效率.

水污染防治；收費政策；績效評估；數據包絡分析；滇池流域

發達國家的經驗證明，建立并實施一套與社會經發展相適應的環境經濟政策是政府干預環境保護的有效途徑［1］.環境經濟政策主要有環境收費、環境激勵補貼、信貸、保險、建立市場（交易許可證制度）等類型［2-3］.環境收費政策是我國政府進行環境管理的主要經濟手段，在我國環境保護中發揮了重要作用.我國現行的水污染防治收費政策主要有排污收費制度、污水處理收費制度和城市供水價格政策.以上3種政策均通過制定一定的征收標準，由國家或地方政府相關部門對用水和排污單位統一征收相關費用，從而引導企業、居民自覺降低排污、減少水耗，以達到控污和節水的目的.水污染防治收費政策實施績效評估，即通過分析水污染防治收費政策的實施效率，探討影響其實施效率的主要因素，為改善和提高水污染防治收費政策實施效果提供參考.

國內已有較多學者對我國水污染防治收費政策的實施效果進行研究［4-7］.龍鳳等［4］采用邏輯框架法結合層次分析法對我國水污染物排放收費政策的成功度進行了評估，結果顯示我國水污染物排放收費政策在水污染防治中起到了一定的作用，但仍存在征收標準低，執法薄弱等問題.劉戀等［5］通過問卷調查探討了昆明市水價的合理性，提出了昆明市自來水合理水價的建議.竇小東等［6］采用多種分析方法探討了城市水價調整的主要影響因素，對未來城市水價合理調整的可行性進行了分析，結果說明我國城市生活水價仍有合理的上調空間.李曉莉等［7］從消費者決策行為和政府決策行為視角出發，研究了我國污水處理費最優定價標準，結果顯示我國大部分城市的污水處理費仍然處于較低水平，可適當調高污水處理費征收標準.

以上研究均選取單一的政策進行研究，目前國內對水污染防治收費政策綜合實施績效的研究較少.滇池流域是我國較早制定和實施污水處理收費制度和階梯水價政策的地區.因此，本文在對滇池流域現行水污染防治收費政策—排污收費制度、污水處理收費制度和階梯水價政策實施現狀分析的基礎上，采用數據包絡分析（DEA）的方法對這些政策的綜合實施績效進行評估，旨在為提升和改善滇池流域水污染防治管理水平提供參考.

1 DEA績效評估模型

數據包絡分析（DEA）是一種非參數方法，1978年首次由Charnes等［8］提出，用于評估多投入和多產出情況下的不同決策單元（DMUs）的相對效率.與傳統的評價方法相比，DEA方法不需要考慮投入與產出之間的函數關系，且不需要預先估計參數權重，克服了傳統績效評價方法中權重設置時主觀因素的影響［9-10］.由于DEA的這種評價優點，在過去30多年里取得大量的理論研究與實踐應用的成果［11-12］.已有研究證明，DEA方法可以比較客觀、簡約、直觀地評價政府社會管理職能的相對有效性，幫助政府部門準確掌握社會管理職能績效水平［13］.本文采用固定規模報酬下的多投入、多產出的效率評價C2R模型和變動規模報酬下涵蓋純技術效率和規模效率的BC2模型評估滇池流域水污染防治收費政策實施績效.

假設有n個決策單元DMUj（j=1，2，3，…，n），每個DMU有m種類型的投入Xj=（X1j，X2j，…，Xmj）和S種類型的產出Yj=（Y1j，Y2j，…，Ysj），其中（x0，y0）為DMU0的投入和產出，則具有非阿基米德無窮小量ε（小于任何正數且大于0，可取10-6）的DEA模型為［9-10，13-14］：

其中：θ為決策單元DMU0的效率值（0≤θ≤1），θ值越接近于1，其效率值越高；S+、S-分別為投入和產出指標的松弛變量；λj為投入和產出指標的權系數.當δ=0時，為C2R模型；當δ=1時，為BC2模型.

在C2R模型中，可根據λj的最優值（j=1，2，…，n）來判別DMU0的規模收益情況，具體如下：

C2R模型求解的θ*為綜合技術效率值（TE），BC2模型求解的θ*為純技術效率值（PTE）.根據公式：綜合技術效率=純技術效率×規模效率，可求得規模效率（SE）.綜合技術效率可反映水污染防治收費政策實施績效的整體水平，TE=1，說明政策綜合實施效率DEA有效；TE＜1，說明政策綜合實施效率DEA無效，需根據投入和產出的松弛變量，確定無效的主要影響因素，提高水污染防治收費政策實施績效.PTE反映在不考慮各項規模變化的情況下，水污染防治收費政策實施過程中管理制度和技術因素的績效狀況；SE是指在技術和管理水平一定的前提下，現有水污染防治投資規模與最優投資規模之間的差異［9，14］.

2 滇池流域水污染防治收費政策實施現狀

滇池流域在昆明市轄區范圍內，是云南省人口最稠密、社會經濟最發達的地區，隨著社會經濟的快速發展以及城市規模的不斷擴大，水資源短缺和水環境污染逐漸成為制約滇池流域社會經濟可持續發展的重要因素［15-16］.因此，昆明市政府在排污收費制度、污水處理收費制度和城市供水價格（主要體現在施行階梯水價）政策等方面均制定了一系列的措施，以保障社會經濟與環境保護的和諧發展.

2.1 排污收費制度實施現狀

排污收費制度從1982年開始在昆明市實施，是滇池流域實施最早的環境經濟政策［17］；2003年7月1日以后，滇池流域為了加強對排污費征收、使用和管理，廢水排污收費施行新的征收標準，由單一濃度收費方式轉向濃度與總量相結合的收費方式，且于2009年1月1日再次提高了征收標準（云發改價格［2008］2514號）.

對滇池流域排污收費年征收額與企業排污情況進行線性擬合（圖1）.由圖1可知，排污收費年征收額與單位COD排放工業增加值和單位廢水排放工業增加值均呈正相關，其中與單位廢水排放工業增加值擬合度較高（R2=0.8767），與單位COD排放工業增加值擬合度較低（R2=0.5701）.由于滇池流域排污費征收在2003年執行新標準前，主要是針對企業廢水排放量和廢水濃度超標量進行征收，因此對企業廢水排放行為具有較好的約束作用；2003年施行“總量收費”新標準后，滇池流域轉為按照排放污染物的種類、數量繳納排污費，因此對COD排放起到了較好的控制作用［18］.

圖1 排污收費額與企業排污線性擬合Fig.1 Linear fitting between the amount of pollution charges and sewage of enterprises in Dianchi Lake basin

2.2 污水處理收費制度和階梯水價政策實施現狀

昆明是水資源短缺的特大型城市，為了保護和合理開發利用水資源，促進節約用水，加大城市污水處理力度，自1997年率先試點實行征收污水處理費，自2002年起施行階梯式水價，兩項費用均包含在滇池流域居民、企事業和工商業日常用水的水價中，由相關部門統一征收，是全國較早實施污水處理收費制度和階梯水價的城市.為充分發揮價格杠桿的作用，昆明市污水處理費和階梯式水價政策自實施以來，已經過多次調整（最新在征收標準為昆發改審批［2009］46號）.

由2001～2012年滇池流域污水處理費征收情況（圖2）可知，生活污水處理費和工業廢水處理費年征收額均呈現逐年增加的趨勢，其中生活污水處理費年征收額由2001年的0.64億元提高到2012年的1.59億元，工業廢水年征收額由2001年的0.14億元提高到2012年的1.34億元；且在2006年和2009年提高調污水處理費征收標準后，對污水處理費征收額均有較大程度的提高.

圖2 2001～2012年生活污水和工業廢水污水處理費年征收額Fig.2 The levied treatment charging fees of domestic sewage and industrial wastewater from 2001to 2012

通過圖2還可以看出，生活污水處理費年征收額高于工業廢水處理費年征收額（滇池流域生活用水水費年征收額也高于工業用水水費年征收額），這可能與滇池流域近些年調整流域內產業結構，積極推行重污染企業退出等政策相關，因此滇池流域應繼續調整和優化產業結構.此外，滇池流域應加大節水宣傳力度，增強居民日常生活的節水意識，控制生活污水的排放.

對工業用水重復利用率與工業用水水費年征收額進行線性擬合（圖3）.由圖3可以看出，工業用水重復利用率與工業用水水費年征收額擬合度較好，呈較強的正相關關系（R2=0.7884），說明隨著工業用水水價的不斷調整，促使企業自覺提高其工業用水重復利用率，從而有效的限制了工業廢水的排放.

圖3 工業用水水費年征收額與工業用水重復利用率線性擬合Fig.3 Linear fitting between the levied industrial water charges and the reuse rates of industrial water

3 滇池流域水污染防治收費政策實施績效評估

3.1 評估指標的選取與描述性統計

表1 投入和產出指標描述性統計Table 1 Descriptive statistics of input and output indicators

為保證數據的準確性和有效性，本文對滇池流域2001～2012年水污染防治收費政策實施績效進行評估.由于水污染防治收費政策是一種環境經濟手段，主要通過制定一定的征收標準，向排污者和水資源使用者征收一定的費用.費用的征收只是一種手段，政府的最終目的是通過征收最少的費用以達到環境保護和資源節約的目的.因此，本文選取2001～2012年滇池流域水污染防治排污收費政策年征收額、污水處理費年征收額和水費年征收額作為各政策的投入指標，符合DEA方法對投入指標越小越好的要求.本文綜合考慮3種政策在水污染防治方面的作用和參考相關政策績效評估的文獻［19-20］，選取2001～2012年單位COD排放工業增加值、工業用水重復利用率和單位污水排放GDP產出作為產出指標，以上指標均是越大越好型指標，符合DEA對產出指標越大越好的要求.DEA方法的“拇指法則”認為DMUs的個數應不少于指標總數的2倍，才能保證計算結果的準確性［21］.本文DMUs共12個，投入和產出指標共6個，符合模型準確運算要求.各指標描述性統計如表1所示.

3.2 結果分析

3.2.1 效率值分析 從表2可以看出，2001～2012年滇池流域水污染防治收費政策綜合技術效率的平均值為0.902，說明滇池流域水污染防治收費政策整體執行效果較好.這主要是由于以上3種政策均由政府相關部門統一征收，能夠較為規范和嚴格的執行.其中2005年、2007年、2009年和2010年為技術效率有效年份；在技術效率無效的年份中，2001年的效值最低為0.757.滇池流域在2009年提高COD排放征收標準，在2006年和2009年分別兩次提高污水處理費和階梯水價的征收標準，通過分析技術效率有效年份，可以發現2009年為滇池流域污水處理費和階梯水價征收標準調整的年份，2007年和2010年為征收標準調整的后一年，說明調整征收標準對降低滇池流域企業排污和提高用水效率有一定的促進作用.

表2 DEA績效評估結果Table 2 Performance evaluation results by DEA model

通過表2可以看出，滇池流域水污染防治收費政策純技術效率的平均值為0.979，說明滇池流域水污染防治收費政策管理技術水平較高.滇池流域水污染防治收費政策規模效率的平均值為0.922.整體而言，滇池流域水污染防治收費政策技術效率的非有效性主要來自規模非有效性，次要來自純技術非有效性［10］.

3.2.2 規模收益分析 從表2可以看出，2001～2012年滇池流域水污染防治收費政策有4年達到DEA規模收益有效，且有效年份同DEA技術效率有效年份一樣；非規模收益有效年份中，有5年為規模收益遞減，3年為規模收益遞增.

通過分析投入和產出的松弛變量可以知道導致規模收益無效的原因［14］.從投入角度分析，規模收益遞減的年份中，其主要影響因素為水費年征收額（表2），即在產出不減少的情況下，可適當降低當年水費的征收額；規模收益遞增的年份中，主要影響因素為排污收費年征收額（表2），因此需要對滇池流域排污收費政策進行調整，以提高其實施績效.對比分析規模收益遞減和規模收益遞增的影響因素可以發現，規模收益遞減的年份主要集中在2005年以前，規模收益遞增的年份主要集中在2010年以后，可能由于2009年滇池流域再次提高階梯水價、污水處理費和排污收費的征收標準，標準提高后對滇池流域內企業污染物排放和用水起到了一定的限制作用，從而對提高滇池流域污水處理收費制度和階梯水價政策的實施效率起到了一定的促進作用.此外，DEA無效年份中，多數為規模收益遞減，因此，滇池流域相關政府部門還應提高各政策的管理技術水平和執行監管力度.

從產出角度分析，無論是規模收益遞減還是遞增，其主要影響因素均為單位COD排放工業增加值，因此滇池流域應適當提高排污收費政策的征收標準或通過排污費改稅等政策，以促使流域內企業通過技術升級、清潔生產等措施降低污染物的排放［18，22］.

3.2.3 投影分析 假設DEA無效決策單元DMU0的投入指標x0和產出指標y0在C2R有效前沿面上的投影點為），根據DEA的投影理論.由此可計算出DEA無效決策單元DMU0投入和產出的調整值［14］：

由表3可以看出，在非DEA有效年份中，單位COD排放工業增加值除2006年外，均存在不同程度的產出不足，是影響DEA無效的主要因素，其中2008年調整量最大，需增加1243.02萬元/t.從投入調整值可以看出非DEA有效年份均存在不同程度的產出不足，是影響DEA無效的主要因素，其中2008年調整量最大，需增加1243.02萬元

/t.從投入調整值可以看出非DEA有效年份均存在不同程度的投入冗余，其中2011年排污收費年征收額調整值最多，為173.39萬元，2006年水費年征收額和污水處理費年征收額調整值最多，分別為1.43億元和0.66億元.

表3 非DEA有效年份調整值Table 3 Adjusted values of DEA inefficiency years

4 結論

4.1 滇池流域作為在全國較早實施階梯水價和污水處理收費政策的地區，其水污染防治收費政策對降低滇池流域污染物的排放和提高流域用水效率起到了較好的促進作用.通過DEA分析，滇池流域水污染防治收費政策實施效率水平較高，技術效率平均值為0.902，技術效率的非有效性主要來自規模非有效性，次要來自純技術非有效性.

4.2 影響滇池流域水污染防治收費政策的主要因素為單位COD排放工業增加值，因此滇池流域應在現有征收標準的基礎上提高企業排污收費的征收標準或通過排污費改稅等政策，以促使流域內企業通過技術升級、清潔生產等措施降低污染物的排放.

4.3 水污染防治收費政策作為有效實施的環境經濟政策，適當調整政策的征收標準，有利于提高各政策的實施效率.

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Performance evaluation on the water pollution control charging policy of Dianchi Lake basin.

ZHANG Jia-rui1，WANG Jin-nan2， ZENG Wei-hua1*， JIANG Hong-qiang2， YANG Feng-le3
（1.School of Environment， Beijing Normal University， Beijing 100875， China；2.Chinese Academy for Environmental Planning， Beijing 100012， China；3.Yunnan Institute of Environmental Science， Kunming 650034， China）.

China Environmental Science， 2015，35（1）：634～640

This study analyzed the effect of water pollution control charging policies （wastewater charging system， sewage treatment charging policy and staged water price policy） which were currently implemented in Dianchi Lake basin. And then the performance of water pollution control charging policies of Dianchi Lake basin from 2001 to 2012 were evaluated using the C2R model and BC2model. The results showed that the policies of wastewater charging system，sewage treatment charging policy and staged water price policy had played important roles for reducing waste water emissions and improving the water using efficiency in the Dianchi Lake basin. The technical efficiency level of water pollution control charging policy in Dianchi Lake basin were high with a mean value of 0.902. The main factor affecting the water pollution control charging policy of Dianchi Lake basin was the industrial added value per unit COD discharge，therefore the government of Dianchi Lake basin could raise the standards of corporate sewage charges or levy discharge taxes in order to reduce pollutants emissions. Adjusting the impose standards of different policies appropriately， as the important environmental economic policies， would help to improve the implementation efficiency level of policies.

water pollution control；charging policy；performance evaluation；DEA；Dianchi Lake basin

X524

A

1000-6923（2015）01-0634-07

張家瑞（1986-），男，山東臨沂人，北京師范大學博士研究生，主要從事流域水資源規劃與管理研究.發表論文3篇.

2014-05-02

國家水體污染控制與治理科技重大專項（No.2012ZX07102-002-05）

* 責任作者， 教授， zengwh@bnu.edu.cn