集權還是分權：美國食品安全監管縱向權力分配研究與啟示

蔣 絢

（中山大學 中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院，廣東 廣州510275）

食品安全與人類健康、社會穩定、經濟發展息息相關。近二三十年來，“瘋牛病”，“口蹄疫”、“鎘米”、“福喜工廠”等食品安全事件頻發，成為全球性問題，食品安全監管因此引起各國高度關注。根據國際健康組織定義，食品安全監管是指“由國家或地方政府機構實施的強制性管理活動，旨在為消費者提供保護，確保從生產、處理、儲存、加工、直到銷售過程中食品的安全、完整并適于食用，同時按法律規定誠實準確地貼上標簽”。美國作為監管國家的原型，其食品安全監管一直被認為相當完善。其前農業部長格里克曼（Glickman）也屢次強調，美國擁有世界最安全的食品供應體系；現總統奧巴馬也在2009年發表類似聲明。因此美國食品監管體系成為許多國家的藍本，也受到眾多學者的關注。大部分現有研究關注美國食品安全的多部門管理①；也有學者研究過美國食品安全立法與標準體系問題②、劉亞平探討過進步時代的監管體系③和美國食品安全監管中的市場與政府關系④。此外，美國食品監管在各級政府間的制度安排也獲得了相當的關注⑤，這些學者一致認為，美國實行了有效的集權式聯邦政府垂直管理體系。

然而，一方面，認為美國食品安全奉行集權式垂直監管的觀點并不全面。大體上，美國現行食品監管體系中，聯邦政府只負責溢出效應較大的跨州貿易食品，溢出效應較小的州內產銷食品由州與地方政府負責。美國食品藥品管理局（FDA）管轄美國80%食品的安全，州和地方政府負責其中的70%⑥，各州有獨立立法權與監管權，聯邦與州根據食品的性質與涉及范圍分而治之，因此美國食品安全監管是以分權為主導的集權與分權協同模式。另一方面，美國食品問題事實上從未間斷。美國健康控制中心數據顯示，美國每年有上百個食品污染或其他違法問題案例，約480萬起食物疾病，12.8萬住院病例，三千起死亡案例，每年帶來超過1500億美元損失。因此，美國食品安全監管也存在弊端，改革的呼聲也不斷響起。在多部門政府、多層級政府與社會多元主體參與的美國食品監管中，央地協同監管的制度安排是否是問題之一？有哪些問題存在？是協同式監管體制下的管理問題，還是這種制度安排本身的缺陷？如何改進？監管責權在央地間究竟應如何劃分？針對這些研究問題，一些學者曾做過一些探討，Ashley B.Burkett⑦指出，FDA的監察職責幾乎涵蓋了所有食品的生產、加工、包裝與儲藏，但每年只對不到四分之一的食品生產企業抽查，這一比例近年不斷下降，同時，受FDA處罰的違規企業數量也逐漸下降。國家與地方之間職責交叉過度、聯邦管理條例與各州法規間不一致、聯邦與州的執法標準不一，都增加了食品監管的難度⑧。然而，目前的相關研究對這些問題雖有觸及，但大體泛泛而論或較為零散，缺乏深入而系統的剖析。這些問題的探究對改善食品監管的縱向權力分配有重要意義，也對完善中國食品安全監管體系有重要的啟示。

本研究基于大量的文獻回顧、60余份的相關政府文件、政府與非政府組織的有關調查評估、研討報告和專家學者訪談，從食品安全監管主體入手，聚焦美國FDA管轄下的食品監管在央地間的制度安排。由于FDA管轄美國80%的食品總量，因此研究范圍的界定大致合理。本文將首先呈現美國食品安全集權與分權協同監管的法律依據與執行格局，然后揭示這種協同體制存在的弊端，并分析背后原因，之后探討美國食品監管職權的縱向府間分派合理模式，最后思考美國食品安全的央地關系對改善中國食品安全制度的啟示。

一、美國食品安全的集權與分權協同監管體制

美國食品安全監管起步較早，可追溯到1848年為防止國外摻假藥品進入美國而簽署的《藥品進口法》，以及1862年美國農業部為分析農產品而下設的化學處，即后來的美國食品藥品管理局（FDA）。如今，美國食品安全監管是個復雜的體系，超過20個聯邦機構在共同參與美國食品安全監管，其中健康和人類服務部下屬的FDA與農業部下屬的食品安全檢驗局和動植物健康檢驗局是主要機構。然而農業部機構只負責禽肉蛋類監管，FDA負責此外所有食品的摻假、不安全以及貼有欺詐性標簽的食品的危害控制，其管轄范圍涵蓋了美國80%以上的食品供應，涉及價值約4500億美元，監管著15萬6千家食品企業、2000個持照作坊⑨，因此FDA是最主要的食品安全負責單位。FDA現屬衛生部，實行包括食品種養殖、生產加工、包裝、存儲、配送、銷售等“從農田到餐桌”的全產業鏈過程監管，涉及生產標準、質量認證、食品安全檢測、危害分析和關鍵點控制（HACCP，Hazard Analysis Critical Control Point）和食品召回六大制度。

面對如此體系復雜、規模龐大和快速增長的食品工業，FDA在聯邦層面沒有資源使監管面面俱到，因而采用與地方政府聯合監管的制度，將州與地方政府作為食品安全體系的重要組成部分，形成聯邦政府負責跨州食品、地方政府負責州內產銷的食品的大致局面。州與地方政府別分配的權力與主要分擔的任務包括：為州內產銷的食品制定法規標準；執行州內產銷的食品的安全標準執行；檢測州內食品生產與銷售企業；根據程序和文件要求采集食品樣本；應對州內食品的消費者投訴；處理州內產銷的違規食品；調查疫情；評估與控制自然災害對食品安全的影響；通過媒體對消費者進行健康指導或警報；為食品企業提供食品安全培訓⑩。

從監管權責在央地政府間分配的角度，集權式監管是指中央政府承擔監管責任，在各地設垂直監管機構，直接負責當地監管事務，監管立法權也集中在中央政府，不賦予地方立法權。分權式監管體制是指在中央政府的監督指導下，由地方政府負責當地監管事務，聯邦和地方政府機構均有相應立法、執法和管理監督權。美國的食品安全的多層級政府聯合監管是集權與分權協同式監管，即地方政府按中央制定的法律框架，也有權制定相應的地方法規和標準，同時聯邦政府和州與地方政府在食品監管上大體分工合作，根據食品的性質與涉及范疇歸屬不同層級政府管轄，既非聯邦集權主導，也非地方分權主導，呈現協同監管的模式。

1.協同式監管的法律基礎

美國食品監管的央地關系幾經變遷。1906年前，美國關于食品的立法權與監管權歸屬各州，聯邦政府僅負責進口食品。19世紀末，美國工業化和城市化的興起引發了嚴峻的食品安全問題，各州難以獨立應對，聯邦政府成為食品安全的主要負責機構。1906年后，本土與移民人口的急速增長使食品安全更為復雜，從而導致了央地政府的共同監管。因此，在立法層面，州級食品安全法案比聯邦層級由來更久。馬薩諸塞州在1784年通過了《泛食品法》，加州在1850年通過《純粹食品飲品法》，佛羅里達州1905年也成立了食品法，皆更早于1906年的首個聯邦《純粹食品藥品法》?。聯邦《純粹食品和藥品法》針對錯貼商標與摻假食品的州間貿易問題而出臺，1938年該法案被《聯邦食品、藥品和化妝品法》取締，新法案設立了食品標準，授權對工廠的檢測，規定了法院禁令。該法案后經多次修正、補充，是美國食品監管70多年來的基本法律框架?。近幾年來，全球化與技術的快速變革為食品工業帶來重大影響，食品安全風險急速提高，FDA的監管壓力隨之急劇增大?！禙DA食品安全現代化法案》2011年應運而生，對《聯邦食品、藥品和化妝品法》進行了重大修正，使美國食品安全的問題事后處理向事前風險預防轉變，對美國食品安全監管體系是一項重大變革，成為今日美國食品安全監管的縱向權力分配的基礎。

FDA賦予了各州政府食品安全自由立法權，州政府對其所管轄食品的監管主要依靠州法?，形成分權自治的局面。一方面，1906年后，各州自設的食品安全法均基于聯邦《純粹食品藥品法》或將其取締的《聯邦食品、藥品和化妝品法》，因此，州與聯邦政府食品安全監管的法律基礎大致相同?。另一方面，各州額外擁有聯邦法案不具備的權限，各州根據當地的特定條件，在確保生產中不會發生的摻假情況，也能提供聯邦要求的公共健康保護水平的情況下，在食品安全監管的規程、工藝和慣例上有時與聯邦法規要求不同，在立法上產生明顯的州間差異。比如：各州對聯邦法規中無明確定義的食品——如蜂蜜，有不同的標準；一些州的HACCP機制對某些食品生產有特殊要求，如佛羅里達州對種苗生產的特殊要求。食品安全監管的法律基礎在州層級比聯邦層級更為豐富多樣?，州政府在其管轄的食品監管方面主要依靠州法，州法不可由聯邦法律替代，任何聯邦規定均不能取代有關方面的州法，即任何個人即使遵守了聯邦規定，仍需承擔相應州的州法規定，形成了分權自治與州間差異的局面，

除人類食品外，動物食品安全也是FDA食品安全系統的重要組成。雖然肉禽蛋類由美國農業部機構負責，但是與養殖有關的動物食品因含有添加劑成分，歸FDA管轄，由FDA下屬的獸醫中心（CVM）具體負責。美國大多數的動物食品企業對動物食品合法地添加激素類藥劑，因此動物食品監管分為用藥動物食品的監管與有機動物食品的監管。各州的用藥動物食品的定義與監管法規差異過大，因此用藥動物食品由FDA依據聯邦法監管，州級政府負責有機動物食品部分?。

2.協同式監管的執行

在食品安全監管的執行方面，聯邦政府與州政府各有其職能范圍，在不同領域與食品生產環節，其具體分工有所不同。兩級政府在食品監管執行上的分工模式為：1）食品的生產和銷售環節的檢測：州境內流通的食品，即本州生產或加工、銷售的食品，由州和地方政府檢測。州和地方的食品生產、加工、包裝或存儲設施需要向FDA遞交風險評估報告，然而，擁有如州農業部頒發的許可證、審查報告、執照等監督證據證明其不存在潛在危害的食品設施，或直接面對消費者的小微型生鮮農產品設施，聯邦政府可給予豁免。FDA作為聯邦政府對州政府的檢測進行不定期審核。屬于全國性的食品，即對進口和本國生產的跨州銷售的食品，由FDA直接承擔檢測工作。2）動物食品的生產和銷售環節檢測：有機動物食品由州政府檢測。用藥動物食品無論跨州與否，皆由FDA直接檢測。實際操作中，FDA只對藥物使用集中的用藥動物食品進行檢測。3）問題產品的處理：無論州內食品還是跨州食品，產品如果發生不良健康后果或存在隱患，均由各州政府對本州執行調查分析與風險評估，FDA依靠下級政府或其它聯邦機構匯報數據和信息。聯邦和州政府對管轄范圍內的問題產品會采取召回或強制執行，聯邦政府有權審查州內的問題食品的采樣和檢測結果，以確定是否需要在全國范圍內召回此食品或者開展其他合規性和強制實施活動（見表1）。食品問題情況緊急時，聯邦政府會組織、培訓和裝備各州和地方政府的應急反應小組，聯邦政府盡力將食源性疾病爆發的分析結果和加強監測、應急和追溯能力的建議與州和地方政府溝通和協調，以更有效發現和追溯疫情的爆發。

聯邦直接執行的食品檢測，由FDA總部的監管事務辦公室（Office of Regulation Affairs）執行，監管事務辦公室在全國設立了四級垂直管理系統，分別是首都總部、大區監管辦公室、大區內主要城市的地區監管辦公室、及地區內重要城市的常駐工作站。大區監管辦公室設聯邦政府和州政府聯絡處。大約1/3的FDA人員派駐在總部外的150多個地區監管辦公室和實驗室，原則上，對監管范圍內每一種食品和每一家生產企業實施日常檢測?。

對于FDA放權各州的監管，聯邦政府與州政府最廣泛采用的合作方式為，FDA向州政府提供資金支持，并簽署項目合同。此合作方式已有約40年歷史，目前幾乎所有州都與FDA簽訂了合同。這種合作方式下，FDA為州政府提供資金用于項目評估、設備添置、人員配置等，FDA無需參與項目開展，州政府可自行發展食品安全新項目或改善已有項目。大多數州的食品檢測由州健康部或農業部執行，州政府專職人員需對食品生產企業的食品產業鏈各環節——采集、生產、加工、流通、銷售、售后問題的調查與召回等進行實地檢測與樣本分析?。州政府通過在線追溯系統為FDA提供實地檢測信息，FDA隨機、隨時審核下放的檢測項目，計劃審查率不低于7%，以確保州政府檢測的可靠性，并對其形成威懾?。

聯邦政府與州政府除了簽訂資金支持合同外，簽訂保密協議、官員委任以及培訓也是常用的合作方式。在問題食品的調查方面，聯邦政府因資源與能力的約束，幾乎完全依靠州政府的數據匯報，以獲得如疫情調查或違規食品處理等方面的情況，因此各級政府間需通過信息數據共享來溝通合作。然而，在美國分權體制下，聯邦法與州法均規定不許向其他個人或機構泄露機密（比如疾病或商業信息），導致聯邦政府與州政府間有時無法信息共享。因此，絕大多數州政府與FDA之間簽有保密協議，以保證機密僅限協議雙方共享而不再外露。FDA委任州級官員也是一種信息共享方式，被委任的州級官員需在時限內行使職能，并與州政府實現信息共享?。同時，聯邦政府向州和地方政府提供宣傳、教育和培訓，促進縱向府間信息共享與溝通交流的方式，也是提高州和地方食品安全監管和保護技能與能力的方式。

在聯邦政府支持下，各州監管活動頻繁。在食品和動物食品企業檢測方面，2001年，州與地方政府為FDA進行了約250萬個的食品安全檢測活動，其中針對食品服務的檢測最多，共1229，633項，農場檢測159794項，零售檢測516033項，加工或包裝檢測相對較少，共68162項，還包括動物食品檢測23984項，其它存儲、運輸等檢測47697項。這涵蓋了70%的FDA管轄食品，60%的食品企業檢測活動。同時州與地方政府還獨立進行了3075項食品疫情爆發的調查，86840項其它食品追溯、化學殘留、消費者抱怨等問題的調查，和328065項食品樣本分析。以監管項目豐富的佛羅里達州和德州為例：2008年，佛羅里達州的農業與消費者服務部進行了55364項食品安全檢測，德州的健康服務部進行了24829項食品樣本分析。

三、協同式監管體制的弊端

美國食品安全監管體系自1938年《聯邦食品、藥品和化妝品法》出臺以來，雖幾經調試與修訂，在縱向府際制度安排上大體維系了當初的原型，即集權與分權協同監管制度。2011年的《聯邦食品安全現代化法案》對傳統法案做了較大修正，使美國食品監管重心向風險預防轉移，但在縱向府間的制度安排上雖有調整，但力度不大，較大的改動在于聯邦政府的強制執行權的出現，以及對未來深化協同監管的各方面倡導。在如今全球化、消費者行為變化、工業復雜化、行業整合擴大化等巨大變革下，這套協同監管制度的是否適用，是個值得探究的問題。誠然，在全球范圍內，近年每年度的《全球食品安全指數報告》都顯示了，美國的食品安全名列前茅，美國食品相對而言的確是世界上食品最安全的國家之一。然而，因此固步自封或者因此其食品安全監管制度就被視為他國的藍本，是十分危險的。從美國本國的食品安全形勢看，自1993年，美國食品監管連同FDA的工作成效就屢次受到美國食品安全表現評估小組的質疑，認為其制度復雜，效果低下。1996年“大腸桿菌蘋果汁”讓60人中毒，1997年“甲肝草莓”讓三個州的數百學生中毒，2003年的冬蔥甲肝感染，2006年著名的“大腸桿菌菠菜”造成200人中毒，3人死亡，2008年的“沙門氏菌花生醬”涉及三個州讓9人死亡。根據美國疾病控制中心數據，美國的跨州食品的疾病爆發案例，由1993年到1997年間發生的28例上漲到2008年到2012年間的103例。而加拿大的公共健康局的數據顯示，加拿大的食品安全疾病從1998年到2011年呈現大幅度下降趨勢。此外，美國每年有上百個食品污染或其他違法問題案例，約480萬起食物疾病，12.8萬住院病例，3000起死亡案例，每年帶來超過1500億美元損失；而澳大利亞健康部2010年數據顯示，澳大利亞每年因食品安全疾病損失12億澳元（約10.5億美元），人均經濟損失遠低于美國。同時，在某些食品安全疾病領域，美國食品安全也并不名列前茅?！都幽么筢t學會雜志》在一份報告中指出，在2006年的食品大腸桿菌感染率檢測中，而感染率最低的國家分別是法國、澳大利亞、荷蘭和芬蘭，每10萬人的感染率只有0.1至0.27，美國每10萬人的大腸桿菌感染率為1.3。因此，FDA常被指責為，近年雖雇員人數逐年上漲，卻未能降低食品安全事故，沒有實現食品安全目標，使食品恐慌持續。

基于大量的文獻回顧、60余份的相關政府文件、政府與非政府組織的有關調查評估、研討報告和專家學者訪談，本研究發現，美國食品安全的集權與分權協同監管制度存在很大弊端，會導致監管不足與監管過度的問題，為美國食品監管不能實現預期埋下隱患。

1.監管不足與監管過度的并存

美國食品安全的集權與分權協同監管體制，產生了嚴重的監管不足問題，同時也存在一定的監管過度可能。1）對于跨州食品的檢測：有時會出現聯邦政府和州級政府的重復檢查，造成資源浪費；有時也會產生管轄真空，使很多企業無人檢測，為食品安全留下后患。對于放權于州政府檢測的州內食品安全項目，FDA每3到10年審核一次，監管嚴重不足。2）對于動物食品的檢測：有機動物食品的檢測任務在州政府，這類動物食品行業規模較小，影響有限，FDA不對其檢測進行審核；用藥動物食品部分，FDA只檢測藥物使用集中的動物食品場所，導致其它用藥動物食品逃過檢測，出現監管不足后果。3）問題食品的調查方面：FDA主要依靠州政府調查分析的匯報，進而統籌分析，也是根據州政府的問題發現來決定是否采取進一步的強制執行。以食品疫情的調查數據來看，有的州的調查頻率過少。對此FDA也承認，以目前的體系，依靠各州追溯和調查食品疫情耗時而缺乏效率，很難發現問題和提高監管能力。

對于主要通過行業自律執行的食品安全，包括種植物類新鮮食品的生產和銷售、以及普通加工食品的售后發生問題的處理，是否會造成監管不足尚在爭論。種植類新鮮食品的質量較易辨別，信息不對稱問題小，行業自律易于執行。而普通加工的問題食品處理較為復雜，目前有兩種看法。一方認為，廠商會自動召回不合格食品，且FDA已擁有很多法定權力，比如對商標侵權的產品、疑似有問題的產品的銷售，不需對違規食品進行強制召回，可通過問題曝光等方式對企業形成壓力，從而實行自裁。另一方認為，食品安全性質危急，必須通過法制手段。如果廠商召回，FDA則無權追溯貨物和規定召回期限，有時產品召回花費時間甚至超過產品上架期，使召回失去意義。對于本文而言，由于篇幅所限，涉及多元主體參與、市場與政府關系的議題暫不屬本研究探討范疇，因此暫不對行業自裁是否帶來監管不足進行深入論證，在此僅指出所存在的疑慮。

表1 美國FDA食品安全集權與分權協同監管的弊端

2.為什么出現監管不足與監管過度

目前美國食品安全集權與分權協同式監管體制下，呈現的監管不足與監管過度并存的原因，來自于宏觀制度與微觀管理兩大方面。微觀上，主要體現為各級政府的協調匱乏、資金匱乏和信息匱乏三大方面原因（見圖1）。宏觀上，主要體現在聯邦主義制度與獨立管制機構模式的體制原因。

（1）微觀管理層面的原因分析

協調匱乏是首要原因，直接引起州內食品的監管不足，以及跨州食品監管的不足與過度并存。聯邦政府和地方政府缺乏協調，各自擁有不同的資源和權力。一方面，對于跨州食品，由于缺乏協調，導致聯邦政府與州政府對各自管轄的食品企業界定不明。這種誤判將導致州政府誤將跨州銷售的生產企業認作本州產銷企業，使該企業面臨FDA和州政府雙重檢測，受到從聯邦到地方眾多法規限制而負擔過重，特別在聯邦法與州法沖突的時候，更為困惑無措，增加企業交易成本。根據監管與企業信譽理論，過多的監管反而會激發企業不重視信譽的動機。政府監管有益于企業信譽增加，然而當監管超過一定臨界點時，企業對未來的不確定性增高，未來難以預期，短期目標變得更為重要，企業傾向于不關注長遠目標，從而放棄信譽。反之，跨州營銷的食品生產企業也會被聯邦政府誤判為州內產銷的企業，從而發生疏漏，造成監管不足。另一方面，對于州內食品，各州政府在食品檢測的執行上極不統一。各州的食品監管法雖都基于聯邦法案，但各州的自由立法權使聯邦與州之間、各州之間的監管法律依據與執行標準呈現較大差異。在2009年FDA與州政府簽訂的43個合同中，涉及約15000項州與地方政府的食品檢測，其中9000項檢測依據聯邦法案下的“優質生產規范”（GoodManufacturing Practice，GMP）標準，1143項依據聯邦政府HACCP標準，53個依據聯邦政府的“低酸罐裝食品”標準。這些為聯邦政府審核合同項目增添了難度，特別是當聯邦法與州法發生沖突的時候。然而，面對責權劃分的不明確性與立法的差異性這兩種情況，聯邦政府與州政府之間的協調十分滯后，自1995年起聯邦政府就沒有對州的監管權限進行過調查與更改，導致食品安全法律體系維持著繁雜的局面。

資金匱乏是重要原因。長期以來，FDA獲得的財政支持難以應付監管負擔。FDA管轄美國80%以上的食品供應，但僅獲得了40%的食品監管方面的財政撥款，導致各種監管不足。第一，資金匱乏影響了許多州與地方政府對食品安全的檢測與調查的實施。數據表明，各州對食品企業的檢測次數從80次到超過十幾萬次不等，食品疾病調查次數由少于10次到超過百次不等。各州食品企業數量差異確是客觀原因，但各州在所需資源的供給上的差異也不可忽視。食品疾病調查系統需大量專家與技術投入，但資源匱乏使很多州難以有效開展。在調查食品疫情方面，90%的州擁有符合國家電子疾病監控系統的數據庫，但60%的州沒有連接調查數據的電子技術，47%的州無法提供自動電子實驗室報告，59%的州沒有網絡報告提供方式。第二，資金不足嚴重影響FDA對州政府食品檢測的審核。各州的食品檢測在執行標準上質的差異與完成數量上量的差異，使FDA難以對其信賴，必須加強項目審核，使得FDA監控成本過大，難度過高，在資金缺乏情況下，更難做到有效審核。由于資金缺乏，FDA對放權州政府的檢測項目僅每3到10年審核一次。此外，FDA對州政府負責的有機動物食品及地方層級執行的項目都無暇顧及，監管嚴重不足。第三，FDA審查食品時，使用的是1980年的GMP標準，這種標準是針對產品而非企業的抽檢，是管中窺豹式抽檢，無法反映日常情況。甚至食品行業自身都認為應該修改GMP，出臺對企業的衛生計劃、環境監控、過敏物質控制等方面的要求，但因為資金匱乏皆不了了之。第四，對于動物食品監管，FDA直接管轄的用藥動物食品是引發公共健康問題的重點領域，然而資金匱乏使FDA只將檢測范圍覆蓋到藥物使用集中的動物食品生產場，忽略其它用藥動物食品，為公共健康留下隱患。

信息匱乏是必要原因。監管事務辦公室的聯合委員Hile早已表明聯邦政府與州政府協同監管的可行性基于他們之間信息共享。食品安全的分析、評估、控制、追溯等都需大量信息，特別對于問題食品的調查，格外需要準確、及時、充足的數據對危機快速反應。信息復雜性、來源多樣性、獲取可行性都會影響共享的達成。FDA也強調了信息的缺失，導致調查障礙，主要原因有二。首先，聯邦政府與州政府之間協調匱乏使政府對信息法的解讀存在差異。根據FDA對聯邦法案的解讀，涉及隱私的食品安全信息禁止共享?！渡虡I機密法案》明確規定，任何聯邦雇員未經法律授權，不得以任何形式或程度泄露工作中接觸到的商業信息；《聯邦食品、藥品和化妝品法》禁止向本部門和法庭外的個人或機構透露法案保護的商業信息；《隱私法》禁止聯邦機構未經本人同意公開個人資料。然而，這些看似嚴苛的法案依然為信息共享留有空間。《商業機密法案》禁止未經法律授權的信息披露，但FDA可申請授權信息分享；《聯邦食品、藥品和化妝品法》強調保密食品配方和生產方式，并不適用食品流通；《隱私法》禁止常規下的信息披露，FDA可對特殊情況給予解釋提出申請。此外，FDA也可通過與州政府簽署保密協議、或向州政府委派食品監管官員的方式實現信息共享。然而，FDA與州政府間嚴重缺乏溝通協調，對法律解讀各行其事，對尋求合作缺乏探索。其次，資金缺乏導致機構信息競爭。FDA有時依靠其它聯邦機構——比如疾病控制中心（CDC）獲取信息。CDC作為聯邦機構，一方面也需要各地政府的信息匯報，并對各地的數據差異進一步整理；另一方面，有時，為從各地政府獲取機密數據，CDC會與州政府簽訂保密協議，不向其他機構分享信息。所幸CDC與FDA同屬衛生部，法律沒有明確禁止它們共享信息，理論上它們共享信息十分可行。而實際上，CDC在向其它機構分享信息上存在權衡。CDC具有研究職能，發表研究成果是其在公共健康領域競爭資金的重要基礎。同行競爭的緣故使CDC不愿過早分享數據，常在數據處理、分析和使用后再對外共享。有時CDC甚至以《隱私法》為由，拒絕信息共享，造成信息延誤或缺失。

可見，美國食品安全的集權分權協同監管存在的監管不足與監管過度問題，主要是由聯邦政府與州政府在食品安全監管方面的協調匱乏、資金匱乏和信息匱乏所致。這三大原因互相影響，互相依賴。資金缺乏導致府間協調滯后，聯邦政府無力對州政府的監管權限進行調查與更改，導致食品安全維持著府間界限不清和執行標準各異的局面。資金匱乏引發了機構間的資源競爭而規避信息共享。協調的匱乏又造成各級政府對信息法解釋不一，并消極尋求解決辦法，影響信息共享。因此，聯邦政府與州政府間的協調匱乏和資金匱乏是直接原因，信息匱乏則是這兩個原因導致的間接因素，三者共同形成了食品安全的監管不足與監管過度并存的局面。

圖1 美國食品安全聯邦與州政府協同監管問題的原因分析

（2）宏觀制度層面的原因分析

宏觀制度層面，美國聯邦主義體系與獨立管制機構模式是美國食品安全在央地協作中所遭遇的監管障礙的根源。

美國聯邦主義造成了聯邦政府與州政府的缺乏協調與某些州政府的資金匱乏。美國聯邦主義是指由聯邦政府和州政府共同組成并分享權力的制度，是關于聯邦政府與各州之間“合理”分配權力、職能和責任的制度。美國聯邦政治的發展過程中，聯邦政府與州政府在政策過程中曾日益居于主導地位，美國的縱向分權體制也曾出現集權化的趨勢。然而，權力的集中并不能真正克服美國聯邦主義的天然“缺陷”，即分散的政治結構常常導致政策的不一致性和政策實施過程中的低效率、以及聯邦資源分配的不平衡所造成的地區間矛盾。在聯邦主義下，目前，美國聯邦政府與州政府趨向“多中心治理”的"合作伙伴型”的關系。權力在不同層級政府間的分配是呈網絡狀“破碎”分布，聯邦政府的政策制定和推行離不幵州及地方政府提供信息和行政執行，而州及地方政府在自治的同時，也依賴聯邦政府提供轉移支付、信息共享、行政管制和糾紛處理等多方面政策支持，解決"搭便車”和“竟次困境”等集體行動中的常見問題，促進本地經濟發展，維持本地治理良善。這種權力分配的網絡狀的“破碎”現實，決定了美國央地關系的建立在“多中心治理”上的“合作伙伴型”關系。這決定了美國的食品安全監管也建立在聯邦政府與州和地方政府的協作關系上，聯邦與州政府的相互獨立這一聯邦主義天然“缺陷”，也決定著食品安全監管領域里，聯邦和州在立法、執法、法律解讀上的巨大差異和缺乏協調，進一步帶來信息的匱乏。

美國的獨立管制機構模式造成了食品安全監管機構的資金匱乏，進一步導致了央地的協調匱乏與監管信息匱乏。美國是一個實行三權分立制度的聯邦制國家"，建國之后很長一段時間內曾一度信奉經濟自由主義政策"，而獨立管制機構卻濫筋于美國，被稱為“無頭的第四部門”，或被批評者稱之為不太適合于控制、制約與平衡體制的怪現象。獨立管制機構既不歸國會領導，也不對總統負責，卻集立法、執法、司法三大權力于一身。管制主體是既獨立于行政機關又獨立于行業的獨立機構時，即為獨立管制機構，正如FDA那般。獨立管制機構這個名詞一直引發著分歧和爭辯纏繞，從最初的合憲性，至獨立性，再到因管制改革而來的實效性，管制機構的存廢與否，有效與否，都是學界和立法者爭論不休的話題。就獨立管制機構的性質來看，它原本就屬于對特殊社會問題，新產生的社會問題，或者是疑難問題的一種特殊組織形態。因此，其合法性不夠充足，其權力和運作資金通常都需要政府賦予。在近年美國食品問題頻發，FDA備受責難之時，FDA在資金競爭上難有優勢，因此常處于資金匱乏狀態，從而導致央地協調的滯后，也導致與同類機構因資源競爭而阻礙信息資源共享。

四、改革方向：走向一體化

1.協同式監管制度的去與留

國際上，食品監管集中化還是分散化沒有統一模式，比如歐盟、日本選擇了偏集權化的監管，而加拿大和澳大利亞等國家選擇了偏分權模式?；诿绹^為獨特的集權與分權協同監管的種種問題，美國食品安全監管是否也應選擇偏集中或偏分散模式，值得思考。本研究揭示，協同監管制度雖引發多方面監管不足以及監管過度，但聯邦政府與州政府間的監管界限不清、執行標準不同、信息共享不暢等問題皆屬管理問題，可以改良，管理背后的聯邦主義體制與獨立監管機構的制度，使美國食品監管融合了集中與分散制度的優勢，因此協同監管制度值得保留。

協同式監管融合了集權與分權兩方面的優勢。分權的優勢在于：在食品工業愈發復雜、食品結構愈發龐大并快速增長的今天，期待聯邦層面提供足夠資源保障全國食品安全、為所有地方制定所有政策很不現實，分權可分解聯邦政府的監管壓力。同時，聯邦政府治理能力受制于財政約束和地方信息約束，屬地管理更具優勢，地方政府最了解地方食品企業信息，是州內流通產品最有效的管制單位。集權的優勢在于：產品在全國范圍內的流通使地方政府的管制很難奏效，地方政府對跨州產品監管能力有限。同時，集權監管可避免各州自設監管標準極不統一、甚至互相沖突、服從成本過高問題。因此，集權與分權協同監管值得維護。美國醫藥研究中心（IOM）曾呼吁“聯邦、州與地方政府的決策同等重要”；Taylor和David認為“如不加強州和地方政府角色、并建立府際合作，聯邦層級的食品安全改革是不完全、不足夠的”。州和地方政府也不愿受控于他們認為官僚僵化的聯邦政府，一直呼吁與聯邦食品安全項目形成更強伙伴關系。直到2011年《聯邦食品安全現代化法案》的出臺，縱向多層及政府合作監管的制度依然得以保留，且各級政府以風險管理為基礎進行協調合作也是該新法案的努力方向之一。

另一方面，美國食品安全監管不足與監管過度的直接原因，即聯邦政府與州政府在監管立法上和執行上的協調匱乏和資金匱乏，皆屬管理問題而非體制問題，可通過改善管理加以解決。然而這極具挑戰，從聯邦政府與州政府在食品監管上的界定不清、各州食品檢測的標準差異、各州問題收集與匯報的信息差異、各級政府對法律的解讀差異這些問題可看出，美國的聯邦主義體制與獨立監管機構模型，使美國食品安全監管系統缺乏整體規制與一致的執行和信息標準，也沒有明確方法令各級政府的監管執行與信息共享遵循統一標準。因此，提高不同層級政府的食品安全監管協調的關鍵，在于整合央地政府的監管目標和最低標準，實現國家食品安全監管一體化。2011年的現代化法案中，也提出類似的建議，如建議FDA對各州和地方官員的教育和執法行為進行協調、為問題食品的處理建立多級政府代表組成的應急響應網絡、協調州、地方的食品調查分析能力、促進聯邦與州之間的風險信息、調查信息、監控信息的分享、建立從各州和地方政府等多種渠道收集數據的信息技術系統，從而從多個方面以提高國家食品安全情境意識。

2.建立食品監管一體化

美國國家食品安全監管一體化的呼聲可追溯到進步時代，反聯邦制人士曾建議在分權基礎上統一各州立法。IOM也曾指出各層級政府的食品安全監管缺乏整合，建議國會提出聯邦政府整合各地食品監管的方案。

實現央地食品安全監管一體化，必須以足夠的監管最低標準為基礎，使監管可依據最低標準立法、執行、評估、調查，從而降低項目審核的難度和成本，提高審核率；也可降低不同層級政府的信息共享障礙，提高府間溝通和協調的有效性，促進全國食品安全監管的統一。目前FDA有幾個進行的項目，有助于建立最低標準。比如1998年建立的“國家零售食品監管項目標準”，引導零售食品監管體系的設計和運營，許多州已應用此標準評估零售項目，一些州仍在觀望，主要擔心萬一采用該標準后評估結果不利，資金有限的州政府還要追加預算進行整改。又比如2006年，美國食品藥品官方協會起草了“食品安全示范標準”，目前已被各州采納。再比如2007年FDA與各州共同制定的“食品生產監管項目標準”，為食品加工企業監管項目的設計和運營提供了統一標準，目前超過一半的州已經采納。這些都意味著建立監管最低標準的可行性。2011年的現代化法案也要求FDA為生鮮農產品安全生產和收獲建立以科學為基礎的最低標準、為聯邦和各州政府的提供機構認可并認可制定的標準。

標準化的最終實現需要一個監督機構，以確保各州對食品安全監管依照標準進行，確保分權監管的可信性。這個監督機構，可以是全新的獨立機構，也可通過授予FDA更大監督權由FDA擔任，前者更有效，后者節省短期成本，政策目標均是使各地食品安全達到最低標準，提高食品安全監管效率。因此，央地食品安全監管一體化是一項革命性改革，作為各級政府共同參與食品安全項目的先決條件，該監督機構應當協調州與地方的監管活動，提供恰當的最低標準，并監督標準的落實。這需要該機構有領導力的組織和統籌，及使用州和地方政府監管資源的權力。

在建立央地食品安全一體化背景下，各級政府間的責任分配也需明確。本文認為，長期的，FDA責任應包括：設定標準，提供州與地方專員培訓，監督州與地方的檢測；檢測過程應經獨立機構評估，根據評估結果對檢測程序進行調整，并應用于整個食品監管體系，提高審查效率；定期審核州與地方政府的食品安全檢測，并與各州政府合作，避免重復工作；在州內發展有統一質量管理認證的研究機構（如ISO），采納有認證的研究機構提供的統一數據。州與地方政府的責任應包括：配合FDA進行最低標準操作，提供必要人力、物力；滿足項目檢測和調查的需要，必要時向FDA申請額外資金支持；保證溝通渠道暢通，確保檢測信息和調查數據能及時有效地與FDA分享。

五、美國食品監管央地關系的啟示

美國集權和分權協同的食品安全監管制度，分解了聯邦政府的監管壓力，提高了地方食品監管的效率，解決了跨州食品監管的難題。然而這種協同模式卻也帶來了食品監管不足與監管過度并存的問題，主要原因在于：各級政府間的缺乏協調導致的監管界限不明、監管立法與執行標準不一和對信息法解釋的差異；資金匱乏導致的各地監管執行困難、監管范圍狹窄、聯邦層級審核無力，機構間信息資源競爭。這些管理性問題既是微觀管理原因，也是宏觀聯邦主義與獨立監管機構制度原因。由于集權和分權協同監管綜合了集中和分散的優勢，依然可作為美國食品監管的主題。然而，只有通過構建央地食品安全監管一體化，克服宏觀制度上的弊端，才能根本解決協同監管下的監管障礙問題，更好實現食品安全目標。

中國食品安全事故屢出不窮，“三鹿”、“雙匯瘦肉精”、“農夫山泉標準門”、“鎘米”、以及近期的“福喜工廠”等事件，使中國食品監管能力備受質疑，各級政府的監管責權劃分也是爭議焦點之一。中國政府近年不斷對食品監管體系進行改革，監管權力不斷重新劃分，監管重心不斷調整下移。2004年始，食品安全由地方政府負責的基調已定，《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地食品安全監管。2012年《國務院關于加強食品安全工作的決定》再次強調，由地方政府統一負責本地食品安全，各地根據本地實際，強化基層監管執法力量。目前，中國實施著逐漸分權的食品安全監管制度，這種制度安排源于中國食品產業的基本情況和市場轉型的基本環境。中國食品生產企業規模小且繁雜，地方政府在地方信息的掌握與監管操作的便利上有很大優勢；分權帶來的同級府間競爭，也一定程度上抑制了監管者對大企業的汲取之手。但分權式監管在中國也有很多弊端，比如地方保護主義使地方政府放任地方企業、各地執法力度不同使企業對執法嚴格的地方用腳投票、各地監管標準不一使地方政府對外來產品檢測困難等。

因此，中國食品監管在縱向權力分配上可以參照美國的央地協同監管模式，吸收集中與分散的各自優勢，形成省內產銷的食品分權制，跨省食品集權制的監管方式。然而鑒于美國聯邦主義下央地府間的固有弊端，可以在中國食品安全制度建設上根據國情有所調整，對美國現行的食品安全央地協作體制興利除弊，并加強協調、資金和信息這三條美國食品監管的軟肋。首先，中國可以考慮在立法層面上與執行標準上采用相對集權制度，地方政府可以在不與中央食品監管法沖突的基礎上，進一步立法，但借鑒美國的教訓，必須由中央建立全國統一食品安全最低標準，并由中央選擇機構負責監督最低標準的執行，中央政府還應該必要時為地方提供資金保障。中國曾有1000多項食品工業國家標準、食品工業行業標準及500多項進出口食品檢驗方法行業標準，標準過度無序，標準的制定缺乏公信力。因此這種中央制定最低標準的方式避免了因地方法規不一導致的央地政府缺乏協調缺乏信息溝通，避免了食品企業對地方的用腳投票，也避免了基層政府缺乏監管規范與支持卻承擔無限責任的問題。其次，為保證食品監管最低標準的執行，需確保賦權某監督機構對各級政府的食品安全最低標準實施進行監督，我國的獨立管制機構相比美國小而不夠獨立，因此必須確保這個獨立監督機構的領導地位并配備充足資金，避免FDA因資金匱乏而疏于監管的問題。

注釋

①戚建剛：《中國食品安全風險規制模式之轉型》，《法學研究》2011年第1期。顔海娜：《中國食品安全監管體制改革：基于整體政府理論的分析》，《學術研究》2010年第5期。趙學剛：《統一食品安全監管：國際比較與中國的選擇》，《中國行政管理》2009年第3期。

②林閔鋼：《中國轉型期食品安全問題的政府規制研究》，《中國行政管理》2008年第10期。

③劉亞平：《美國食品監管改革及其對中國的其實》，《中山大學學報》（社會科學版）2008年第4期。

④劉亞平，蔡寶：《食品安全監管的加強抑或弱化：廣州番禺區監管重心下移的分析》，《中山大學學報》社會科學版2012年第6期。

⑤鄭風田，胡文靜：《從多頭監管到一個部門說話：中國食品安全監管體制急待重塑》，《中國行政管理》2005年第12期。曹正漢，周杰：《社會風險與地方分權：中國在食品安全監管上實行地方分級管理的原因》，《社會學研究》2013年第1期。蘇苗罕：《美國食品安全監管的第三方審核機制研究》，《北京行政學院學報》2012年第3期。

⑥王耀中：《食品安全監管的橫向與縱向配置》，《中國工業經濟》2005年第12期。

⑦FDA.Food and Drug Administration FY 2011 Congressional Budget Request：Narrative by Activity－Foods Program FY 2011.FDA.2010.

⑧Sharkey，C.“Federalism in Action：FDA Regulation Preemption in Pharmaceutical Cases in State versus Federal Courts.”Journal of Law and Policy，1013（2007）.

⑨Burkett，A.“Food Safety in the United States：Is the Food Safety Modernization Act Enough to Lead Us Out of the Jungle？”Alabama Law Review，63（2012）.

⑩Keener，L.，Keenerb，S.and Koutchmac，T.“Harmonization of Legislation and Regulations to Achieve Food Safety：US and Canada Perspective.”Journal of Science Food Agriculture，94（2014）.

?FDA.FY 2009Congressional Justification：FDA Research Activities.FDA，2009.

?Darby，W.“Symposium：Historical Overview of the Safety of the Food Supply：Introduction.”The Journal of Nutrition，123（1993）.

?Barnes，R.“Discussion Panel：FDA and State Inspections of Food.”Paper presented at Institute of Medicine/National Research Council Committee on Review of the FDA's Role in Ensuring Safe Food Meeting.Washington，DC，2009.

?FDA.State Law Data.Rockville，MD：FDA，1993.

?Fagotto，E.“Governing a Global Food Supply：How the 2010FDA Food Safety Modernization Act Promises to Strengthen Import Safety in the US.”Erasmus Law Review，3（2010）.

?FDA.Retail Food Protection：A Cooperative Program.FDA，2009.

?National Food Safety System Project.Multistate Foodborne Outbreak Investigations，Guidelines for Improving Coordination and Communication.Rockville，MD：FDA，2001.

?Busta，F.F.IFT Submitted Comments to the Perspectives on FDA's Role in Ensuring Safe Food Meeting.Washington，DC，2009.