準公共產品的地方政府財政支持研究
——以遼寧省城鎮污水處理為例

賈 嶠，楊 平

（1.沈陽師范大學國際商學院，遼寧沈陽110034；2.沈陽師范大學糧食學院，遼寧沈陽110034）

準公共產品的地方政府財政支持研究
——以遼寧省城鎮污水處理為例

賈 嶠1，楊 平2

（1.沈陽師范大學國際商學院，遼寧沈陽110034；2.沈陽師范大學糧食學院，遼寧沈陽110034）

地方政府的財政支持對準公共產品供給效率和質量具有重要影響。為了發揮財政對準公共產品管理和導向作用，提高準公共產品的整體供給水平和效率，以具有準公共產品性質的城鎮污水處理為例，分析遼寧省污水處理建設和運營的現狀，從投融資模式、財政支出比例、支出效率、地區間供給均等程度四個方面分析城鎮污水處理的財政問題并提出相應財政支持的建議。

準公共產品；污水處理；財政政策

準公共產品是具有消費上的非競爭性和受益上的排他性的一種產品，由于提供者不能獲得全部收益或承擔全部成本，單純依靠市場的準公共產品很難得到合理的回報，市場會因為效率原因而失靈。在市場機制下，地方政府財政支持的恰當定位，并付諸實踐對準公共產品的供給效率和質量具有重要影響，準公共產品的供給模式和機制設計中的核心問題就是如何處理好政府與市場之間的關系。污水處理產業在生產經濟產品的同時，還能具有改善人類生活環境的社會效益，是兼具商品和社會公益屬性的準公共產品［1］。對于污水處理產業帶來的環境和社會效益，市場是無能為力的，如果政府放任不管，必然導致供給上的不足。因此，以遼寧省城鎮污水處理為例，研究在市場機制下城鎮污水的地方政府財政支持問題，提出適合污水處理業發展的財政支持對策，發揮財政的管理和導向作用，有助于提高準公共產品的整體供給水平和效率。

一、遼寧省城鎮污水建設和運營現狀

（一）污水處理建設規模

遼寧省20世紀80年代開始城鎮污水處理廠的建設，在90年代后迅速發展，1986年第一座污水處理廠——大連市排水處馬欄河污水處理廠建成，到2013年已經有127座城鎮污水處理廠在線運行。政府在污水處理建設方面不斷加大投入，尤其在2008年以后污水處理廠建設取得歷史性的重大突破，2009年建成17座，2010年31座，2011年11座，2012年11座，2013年 14座。目前，全省擁有20萬噸以上污水處理廠6座，10-20萬噸4座，5-10萬噸20座，1-5萬噸69座，1萬噸以下的污水處理廠23座，總設計處理能力741.47萬立方米/日，日平均處理污水量為564.21萬m3，設施平均利用率為76.1%［2］。國家、省、市環保部門安裝了污染物在線監測設備，直接通過網絡實時監控污水處理廠的運行及出水排放數據，有效緩解了污水對當地河流水質的影響。

（二）污水處理量的地域分布

遼寧省各級政府財政安排了專項資金解決污水處理廠建設資金問題。全省14個地級市、17個縣級市全部都擁有污水設計處理企業，基本實現了建設污水處理廠目標，切實發揮了減排效益。這些污水處理廠的地域分布情況為沈陽27座，大連22座，撫順8座，本溪7座，丹東4座，鞍山9座，錦州9座，營口5座，阜新市5座，鐵嶺7座，朝陽8座，葫蘆島市6座，遼陽5座。沈陽和大連作為遼寧省熱點經濟地區、經濟最具活力的地方，污水處理建設規模最大，分別位居遼寧省前兩位；經濟相對落后的葫蘆島和丹東建設規模小。沈陽污水處理日平均設計處理能力分別為221.72萬m3，人均日污水處理量分別為0.26 m3，人均日污水處理量為0.26 m3，葫蘆島市污水處理日平均設計處理能力為18萬m3、日平均處理水量為17.62萬m3，人均日污水處理量為0.06 m3，在全省排名墊后。遼寧省污水處理量的地域分布具體見表1。

表1 遼寧省污水處理量的地域分布

（三）污水處理主體工藝的類型

遼寧省城鎮污水處理廠目前采用工藝類型，包括A2/O、SBR及改良工藝、活性污泥法工藝、二級生化工藝、生化處理+生物濾池工藝、生物膜法生物流化床工藝、BAF曝氣生物濾池工藝共7大類處理工藝，處理后的污水可滿足景觀、綠化、清洗街道等方面的用水，達到國家對城鎮生活污水處理一級A的標準。據統計，遼寧省污水處理A2/O工藝有69座，占全省污水處理廠數量的53.9%（其中A2/O工藝37座，改良A2/O工藝3座，A/O工藝29座），SBR及改良工藝25座占19.7%（其中SBR工藝8座，改良SBR工藝2座，CASS工藝4座，CAST工藝9座），百樂克工藝10座占7.87%，生化處理+生物濾池工藝7座，活性污泥法工藝3座，二級生化工藝4座，生物膜法工藝4座，生物流化床工藝4座，BAF曝氣生物濾池工藝4座。新型工藝逐漸占據了污水處理的主導地位，但技術裝備水平和運行管理水平仍然有待提高，污水處理廠出水水質的穩定性普遍不高［3］。

（四）污水處理能力的平均實際處理負荷

污水處理廠最主要的問題是如何保證企業的有效運營。遼寧省128座城鎮污水處理廠投入運行后平均實際處理負荷為76.1%，其中62座低于75%，37座高于90%，16座高于100%，低于國家規定運行負荷率不能超過設計處理量120%的要求。根據建設部關于加強城鎮污水處理廠運行監管的意見要求，全省除2005年、2008年、2009年、2011年投運的污水處理設施達到了建設部三年內不低于75%設計能力，一年內不低于60%設計能力的要求外，其他時間投運的平均利用率還未達到上述要求，低效運營效率問題突出。鞍山市城區內3條河流均受到不同程度的污染，但平均實際處理負荷僅為43%，城市排水管網收集系統尚不完善，污水集中處理率低下。

二、遼寧省城鎮污水財政支持存在主要問題

（一）投融資模式單一

遼寧省城市污水處理資金來源主要有傳統政府投融資模式和市場投融資模式。在傳統政府投融資模式中，污水處理處在初級階段的污水處理產業，需要巨額的資金投入，對政府財政產生壓力較大，受政府財力和能提供的信用程度限制，不能完全滿足污水處理設備和管網建設所需資金。遼寧省目前市場投融資模式采用的是BOT模式引入民間資本，投融資模式單一。BOT模式作為遼寧省城鎮污水處理投融資的主要模式，針對污水處理巨額的資金需求，前期商務、技術談判的時間長，操作程序復雜，在污水長時間運營期間，操作環節多，任何一個環節出現問題，都會導致整個融資計劃失敗，甚至嚴重影響當地水環境質量，對公眾利益造成損害。

（二）財政支出結構不合理

在財政支持污水處理建設中地方政府在追求地方利益和地方政績的情況下，重視污水處理設施建設輕視管網建設；重視新管網建設，輕視老管網改造。財政投資的支出結構不是用于彌補因市場失靈而造成的私人投資不足，“越位”承擔了規模龐大的污水處理建設項目，加重財政資金的緊張。而對于需要長期投資、沒有經濟效益的污水處理管網建設，財政不能根據實際需求規劃建設規模，支出“缺位現象”嚴重，特別在原有污水管網配套基礎較差的地區，管網建設跟不上污水處理設備的需求，巨額資金購買的污水處理設備長期低效運轉。財政支出結構不合理導致的污水處理項目盲目建設，不僅弱化了財政的對污水處理行業的管理職能和導向功能，甚至出現“只建不管”的現象，使現有設施不能發揮應有的作用，導致實際污水處理量未能與污水處理能力保持同步增長，污水處理設施能力不足與低負荷運行矛盾的突出。

（三）財政支出效率不高

由于財政投資的社會效益難以量化，地方政府的財政預算中主要關注污水處理項目對區域環境和社會的影響，缺少資金價值指標的計算和評價環節，預算約束軟化，以污水處理設備的規模和數量增加掩蓋投資低經濟效率問題，不注重挖掘污水處理的潛能和運行效率，財政支出效率不高。政府財政資金在使用過程中，對財政投融資績效考評處于理念階段［4］，缺乏嚴格的監督體系和對公眾的透明度，只考慮項目本身的現金流量，財政給多少花多少，不計成本造成資源的巨大浪費。例如，在不同工藝、不同運行負荷的情況下，污水處理投資和運行成本數額差距巨大，如果盲目選擇追求污水處理技術與工藝的先進，建一座日處理規模50萬m3污水處理廠，除了一次性投資費用外，年運行費用相差可達數千萬元［5］，導致投資和運行的費用十分昂貴，甚至出現污水處理設施“建得起、用不起”的尷尬局面。

（四）財政支持在地區間非均等供給

城鎮污水處理作為準公共產品，實現其服務均等化是當前我國經濟社會發展中的重要目標，是政府保障民生的重要組成部分。城鎮污水處理均等化通常通過財政能力均等化來實現，經濟相對發達的沈陽和大連地區污水處理企業的規模較大且數量多，污水處理所配套的設施完善，污水處理行業已經進入成熟期，財政支持效率較高；經濟欠發達朝陽和丹東地區的污水處理業才剛剛興起，很多污水處理所配套的設施還不健全，建設資金要求較高，財政支持效率較低，省內地區間不同的財政支持效率，導致財政支持地區間非均等供給問題嚴重，省內最高供給5倍于最低地區。此外，污水處理建設中用于三級管道和戶線排污收集管網建設的資金主要依賴地方政府投資建設，不同地區經濟發展水平的差異導致財政支持在地區間非均等供給，制約污水處理服務均等化的“瓶頸”，也引起地區間污水處理水平的懸殊差距。

三、提高城鎮污水處理財政政策的思考

（一）開展多元化投融資模式

PPP模式（Public—Private—Partnership）是指政府與私人組織之間，以特許權協議為基礎形成一種伙伴式的合作關系，在全球公共基礎設施和其他公共產品服務領域的運用日益廣泛。采用PPP方式不僅是在投資結構上的突破，更重要的是能引進新的專業技術、提高服務質量或水平、獲得項目創新的機會、降低項目成本等其他的效益。特許經營PPP模式有多種實現形式，不同融資模式的選擇對項目將來的管理方式、收益方式以及投資者的回報等都會產生不同的影響。污水處理與群眾生活相關，關系到公眾利益。在污水處理投融資模式中，政府多元化引進PPP投融資模式，科學選擇污水處理運營的融投資模式，可以使更多的民營資本參與到污水處理建設項目，為公眾提供高質量的公共產品和服務。但是，每種類型的PPP模式都有不一樣的優點及缺點，政府在開展多元化投融資模式的同時，發揮有效監管。在污水處理項目的立項和特許經營者選擇階段，要嚴格考察項目的必要性和PPP模式，剔除不能實現物有所值的PPP項目方案和特許經營者，發揮有效準入監管；在項目建設運營階段，要監管質量、價格、服務水平和財務等方面的績效，解決市場失靈、普遍服務和績效不符要求等重要問題，實現污水處理社會綜合效益最大化。

（二）促進財政支出結構合理化

財政“越位”是財政困難的重要原因，在保持逐步加大財政投入力度的情況下，提高污水處理支出占財政支出的比重，促進財政支出結構合理化，實現無需財政支出的事務由市場供給，必須由政府財政支出的有效供給，避免財政“越位”和“缺位”現象。對于污水處理效率較高、經濟較發達地區，可以借鑒污水處理廠項目的市場化運作經驗，將污水收集管網與污水處理廠投資建設視為一個融資項目建設，打包引進資金，減少財政投入；對于目前經濟不發達、污水處理費收取水平較低的地區，由政府集中財力出資建設管網，以委托運營的模式市場化運作，使投入資金見到明顯的效果，避免資金投入重點與需求重點間的脫節，逐步實現財政支出結構合理化。

（三）提高財政支出效率

科學運用財政資金是污水處理高效率運作的基礎。在財政補償中，如果不能了解污水處理的真實成本，即使把所有的政府投入都補給需方也不能解決問題。因此在財政預算中要認真進行項目的可行性研究，做到科學決策，建立明確的目標和結果導向績效預算，保證預算決策與國家環保目標、政策優先方向保持一致［6］，并實現預算全過程公開透明，發揮廣大群眾的監督作用，促進民眾參與到污水處理事務管理中。政府財政資金在使用過程中，要準確估算垃圾污水處理運營的實際資金供應和需求之間的缺口，界定對于政府和私人投資部門來說都是有利可圖的財政補償有效區間，避免補貼金額過多，補貼時間過長；在選擇污水處理工藝、建設規模時，應估算當地的政府與居民承受能力，污水處理設施建設及實際運營中所需要的投資金額，進行多方案比較，把污水處理工程視為經濟和技術的統一體，選擇最優的支出方案，因地制宜選擇污水處理技術，使得項目的投資效益最大化；在管網建設和維護中，財政部門結合本地實際情況，通過科學的方法找到確切的區域和確切的點來建設改造，核定單位距離管網的維護費用，考核運營服務水平并支付費用。

（四）逐步實現財政支持均等化供給

財政活動屬于社會再分配范疇，針對到遼寧省地區間污水處理水平存在差異較大，應重點關注人均日污水處理量最低的葫蘆島和朝陽市，以財力分配促進區域間污水處理供給水平均衡。各級政府財政安排了專項資金解決污水處理廠建設資金問題，從確保污水處理服務最低標準入手，通過財政轉移支付，逐步實現污水處理資源均等化［7］。同時，應針對各地區綜合發展水平，建立財政支持污水處理均等化供給的數量標準、質量標準，以及均等化供給評估程序與方法，通過基礎設施投資，改善民間投資的外部條件等途徑使地區間享有同等的優惠政策以及發展的自主權，提高污水處理服務供給效率，實現地區間財政支持政策產出均等化。

結語

準公共物品單純通過市場進行資源配置依然無法達到帕累托最優狀態，需要政府的財政支持達到最優供給效率。遼寧省城鎮污水處理作為準公共產品，財政支持政策對提高其環境效益和社會效益具有積極作用。在目前遼寧省政府資金有限、財政支持上升空間不大的情況下，辨析財政支持城鎮污水的主要問題，通過建立開展多元化投融資模式，促進財政支出結構合理化，提高財政支出效率，逐步實現財政支持均等化供給的手段，建立與城鎮發展總體規劃相銜接的污水處理財政支持體系，對解決當前遼寧省城鎮污水處理的財政問題具有非常強的實際意義。

［1］肖衛東，吉海穎.準公共產品的本質屬性及其供給模式：基于包容性增長的視角［J］.理論學刊，2014（7）：57-61.

［2］遼寧省統計局.遼寧統計年鑒2014［M］.北京：中國統計出版社，2014.

［3］陳中穎，劉愛萍，劉永，等.中國城鎮污水處理廠運行狀況調查分析［J］.環境污染與防治，2009（9）：99-102.

［4］童偉.改革政府預算提高預算使用效率［J］.宏觀經濟管理，2008

（5）：59-60.

［5］徐冉，遲成龍，陳書怡.污水處理工藝的技術經濟綜合評價方法［J］.同濟大學學報：自然科學版，2013（6）：869-874，931.

［6］楊志安，李鵬，閆婷.我國財政投融資績效的現狀與建議［J］.沈陽師范大學學報：社會科學版，2013（3）：42-44.

［7］龐明禮，張東方.省域視野下基本公共服務均等化的模式選擇與度量［J］.遼寧大學學報：哲學社會科學版，2012（2）：86-93.

【責任編輯李菁】

F842.6

A

1674-5450（2015）05-0058-03

2015-06-03

遼寧省財政科研基金項目（13C016）

賈嶠，男，遼寧沈陽人，沈陽師范大學講師，管理學博士；楊平，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學講師，工學博士。