連云港農村土地資源利用存在的問題及其對策研究

李娟

摘 要：通過對連云港農村土地資源的利用狀況進行分析研究，發現連云港農村土地資源利用現狀存在投入不足、監管不到位、制度不完善等問題，可以通過完善土地管理法規制度，建全土地管理機構，積極做好土地綜合整治工作，強化土地規劃管理，增加土地開發利用的投入等措施來解決。

關鍵詞：連云港；農村；土地

人多地少是我國的基本國情，隨著城鄉經濟的快速發展，人地矛盾日益尖銳。農村土地利用方式粗放低效，耕地后備資源不足，耕地數量逐年減少已經成為當前我國農村土地資源利用所面臨的主要挑戰，必須高度重視農村土地資源保護工作，珍惜土地、合理利用和開發土地。隨著連云港城鄉經濟的發展，非農業建設占用耕地需求量不斷加大，人多地少、規劃與實施等問題突出，研究連云港農村土地資源的利用的現狀和問題，探索相應的解決措施，能夠為對今后連云港農村土地資源的進一步發展與利用提供參考。

一、連云港農用土地的概況

連云港農用土地面積為5163.96平方公里，占土地種面積的67.8%。其中耕地面積為3924.86平方公里，占農用土地面積的76.0%，園林面積為158.46平方公里，占占農用土地的3.1%，林地面積為146.89平方公里，占農用土地的2.8%。連云港農用土地類型多樣，土壤種類繁多，擁有境內有山地、丘陵、平原、灘涂海島等多種土地，擁有砂質土、黏質土、壤土、鹽堿土等土壤有63個土種，為土地開發提供了豐富多樣的基質條件。

二、連云港農村土地資源利用存在問題

（一）土地資源利用投入不足。（1）土地資源利用資金投入不足。 連云港屬于蘇北地區，財政綜合實力較低，土地資源利用配套資金短缺，尤其是村莊整治，在項目開展初期，資金不足直接影響工程質量，不利于土地資源開發項目的可持續開展，不能調動農村集體組織轉變土地利用方式的積極性，增加了土地治理利用的難度。耕地重用輕養，廣種薄收，造成土地肥力下降，林地亂砍濫伐，毀林開荒等，造成山上植被覆蓋率下降，引起水土流失。（2）土地開發者能力有限。連云港很城鄉勞動報酬差別大，種糧成本高，還要經受自然災害的危險，特別是在連云港西、北部山區，農民完全是看天種田吃飯，農民為獲得更大的經濟效益，大多數都選擇外出打工經商，農業的主要經營者是婦女、老人，土地開發能力有限，土地耕種經濟效益不高。化肥和農藥的過量使用直接加重了土壤酸化的程度造成地力下降，土壤板結，直接導致農作物發病率升高，農產品品質下滑。

（二）農村土地資源監管不到位。（1）土地流轉缺乏監管。在產業結構調整及土地流轉過程中，由于頂層設計不夠細致，對土地流轉后種什么作物，什么用途沒有剛性約束，農戶往往以效益最大化為目標，選擇風險小、見效快、效益高的果林、花卉等副業。造成農地不農用，農地不種糧，土地資源沒有充分優化配置。（2）土地管理缺乏有效制約措施。據調查表明，在連云港部分農村35%農戶超過三處宅基地（包括住房、閑置房、空地），

45%農戶均有2處宅基地，20%農戶只有一處宅基地。[1]甚至違法違規占用土地，這部分違法用地面積小、宗數多、分布廣，由于涉及群眾切身利益，強制拆除難度很大。有的賣地搞小產房開發、建房，甚至還有建新不拆舊的現象，普遍存在閑置、空房、空地的現象。雖然相關法規對農民違法建房占地行為、非法買賣土地行為明確了處置辦法，但可操作性不強，只是原則性和宏觀控制，與實際管理不相匹配，缺乏有效的制約措施，往往是清理容易處置難。（3）基層組織用地理念滯后。連云港基層組織土地節約集約利用的觀念不強，長期形成的用地理念滯后，對當前農村土地資源利用的嚴峻形勢認識不足，對耕地保護的宣傳工作也不盡到位，沒有做好《土地管理法》和《基本農田保護條例》等法律法規的學習和宣傳，土地節約集約利用的觀念還沒有完全深入人心，在嚴格落實土地政策和節約集約利用土地上還仍然存在很大的差距。特別是一些村干部節約集約用地意識淡薄，甚至錯誤地以為土地問題是阻礙經濟發展和招商引資的誘因，在嚴格落實土地政策上還仍然存在很大的差距，造成土地資源的閑置浪費等低效用地的現象依然存在。

（三）農村土地征收管理制度不夠完善。隨著連云港鄉鎮經濟進程的加快，農村土地征用的規模也將越來越大。連云港目前實行的土地征用制度是在過去計劃經濟體制時期形成的，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷和問題就日益凸現。

（1）土地征用補償不合理。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。為了國家建設的需要，農民和村集體不得以任何理由阻礙政府。此時農村土地的集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。盡管《連云港市征地補償暫行辦法》對征地補償標準進行調整提高，但相比較還是偏低，遠低于城鎮居民同等待遇的社會保障標準，好多地方農民權益得不到應有保障。（2）土地收益分配和管理不合適。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，征地補償費在農民、集體經濟組織和鄉鎮政府之間的分配土地收益經過多次分割，最終失去土地的農民得到的收益僅占土地收益的5%-10%，進一步侵害了農民的利益。（3）失地農民的社會保障制度落后。土地便成為既要保證農民就業又要提供農民基本保障，而且越來越多地轉向以承擔農民的生存保障功能為主。在征用土地過程中，農民失去了土地也就是失去了基本保障。失地農民為了維持生活，轉而希望政府能為他們未來一段時期的生存提供一個可靠的保障，而農村的社會保障體系至今仍未有效建立起來。在這種情況下，失地農民也就只能關注眼前利益，考慮的是今天能拿到多少征地補償，也不能不擔憂自己未來的基本生活、養老、子女接受教育等問題。

三、連云港提高農村土地資源利用效率的措施

（一）制定完善土地法規，強化土地資源法律保障。以《基本農田保護條例》為基礎，參照國外耕地保護立法經驗和有關省（自治區、直轄市）制定《耕地保養管理辦法》，按照“實行最嚴格的耕地保護制度”的要求，制定《耕地保護法》。以法律的形式明確耕地數量和質量保護要求和執法主體以及地方各級政府和耕地使用者的保護責任、權利、義務，明確地建設管理和資金保障。進一步健全耕地“農轉非”的程序和占補耕地驗收確認程序，對亂占、破壞耕地行為的進行追責和處罰，使“實行最嚴格的耕地保護制度”得到強有力的法律保障。對原有宅基地如何收回補償、村民異地建房如何審批等問題出臺具體的、可操作的政策。從法律上保障土地資源的合理開發和永續利用，使土地資源得到切實有效的保護和管理。[2]

（二）建全土地管理機構，培養土地管理人才隊伍。土地管理機構要加強自身建設。健全土地資源的勘察、設計、規劃、治理保護和只發監督的機構，進行經常性的工作。確保連云港直屬和各級土地管理機構能夠嚴格執法，能夠進行國土資源的統一規劃，使土地資源得以合理的開發和利用，得到切實保護和管理。要加強智力投資、配備事業心強、業務嫻熟的土地管理人才，對現有土地管理干部隊伍要進行各種形式的培訓，提高素質，逐步建立一支有高素質的土地管理隊伍。

（三）強化土地規劃管理，引導土地合理開發利用。基層人民政府在制訂土地利用總體規劃中，應搞好調查研究，進行必要的科學論證，結合當地農業生產、城鄉建設、產業發展、文化教育、生態建設等規劃，因地制宜地編制土地利用總體規劃，統籌安排農村生產、生活、居住建設、生態用地布局。農地、林地、牧地、城鎮建設用地、工業用地、鄉村居民點地等等，除了要有本身的規劃外，都必須服從于連云港整體的統一規劃，不能各自為政。土地利用規劃要以法律的形式予以保護實施，不得任意侵犯。從實際需要出發，控制規模，突出重點，保證土地的合理利用，防止濫用土地現象發生。

（四）實施農村土地整理，提升土地再生資源潛力。設置專門負責土地整理的土地管理部門，根據土地利用總體規劃與土地整理專項規劃對田、水、路、林、村綜合整治，加強土地開發整理質量管理，把補充耕地的質量作為耕地的占補平衡考核內容，強化驗收工作，確保補充耕地質量與建設占用耕地質量相當。對“空心村”進行綜合整治，改善居民居住環境，提高居住農民人口密度，歸并零星村莊，整治開發舊村宅基地，提升土地再生資源的潛力。只有實行土地整理，提高土地集約利用，才能實現耕地總量動態平衡。

（五）增加土地開發投入，提高土地可持續生產力。上級財政應加大扶持力度，實行有效的經濟政策，增加土地開發利用的投入。地方政府也要適時地引導社會資本投入土地資源開發利用，為農村土地的保護和可持續發展提供各項經濟支持，增加農村土地的投入和產出比，不斷提高土地生產力。要不斷增加對土地資源開發利用的投資和投入，把中產、低產農田逐步改造成穩產高產農田。建立必要的勞動積累制度完善互助互利、協作興辦農田建設的辦法，促進農村優質人力資源留在農業。

（六）充分依靠各種載體，開展土地資源保護教育。土地管理部門要以“6.25全國土地日”、“12.4普法日”為契機，充分利用各種宣傳工具和手段，開展形式多樣、覆蓋面廣的宣傳活動，加大對《土地管理法》和《基本農田保護條例》等土地法律法規的學習和宣傳，使政府各部門及人民群眾深入了解土地在人類生存和發展中的重要地位和作用，以及珍惜和保護土地資源的重要意義。使人人樹立珍惜愛護土地的觀念，提高全民保護耕地的法律意識。

總之，土地是民生之本，發展之基。要貫徹落實耕地保護政策，轉變土地利用方式，節約集約合理利用農村土地資源，堅持和履行守土有責、守土盡責的職責，探索農村土地資源合理利用的新路子，為保障發展，保護資源，推動經濟社會的又快又好發展做出最大的貢獻。

參考文獻：

[1] 韋有良.加強農村宅基地管理推進法治國土建設[c].連云港市土地學會論文集，2014年

[2]胡雪龍.國外農地保護的相關做法及啟示[c].江蘇省土地學會論文集，2011年

[3] 王先進.土地開發整理與土地收購儲備運作實務全書[M].黑龍江人民出版社，2010年

[4] 連云港市土地利用總體規劃（2006-2020年），2012年