全面深化改革背景下小產權房問題探析

郭宇

摘 要：本文提出在適度改革土地使用制度的前提下，對符合城市規劃和用途管制的小產權房進行有限合法化，轉化為社會保障性住房。同時加強政府對其監督管理，綜合運用多項措施消除小產權房滋生的土壤。

關鍵詞：小產權房；有限合法化；保障性住房

十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第十一條規定：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”[1]這被少數人誤讀為小產權房有望“轉正”，讓小產權房市場再度成為輿論焦點。國土資源部再次明確指出，農村集體經營性建設用地并不包括小產權房，但是小產權房規模的擴大，問題的復雜，解決的困難，已經嚴重影響到經濟社會的持續穩定發展，必須引起足夠的重視。

本文所探討的小產權房，一般是指在農村集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村集體經濟組織頒發。

目前小產權房的存量驚人，全國工商聯房地產商會公布的數據顯示，1995-2010年間全國小產權房建筑面積累計約7.6億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。更有說法當前小產權房存量超60億平方米。小產權房問題具有深刻社會的影響，若不能很好地解決，必然引起房地產市場不穩，甚至導致社會危機。

一、小產權房存在問題及產生原因

（一）城鄉二元土地制度限制農民增收。土地具備資源和資產雙重功能，城鄉二元土地結構限制了農村土地若想進入土地市場獲得資產價值，必須經過土地征收轉化為國有土地，再作為城市建設用地投入土地市場。農村土地轉為城市建設用地這種用途轉變所帶來的增值收益存在明顯的分配不均，作為供地主體的農民僅僅獲得數量微薄的征收補償金，甚至不足以滿足失地后正常生活。增值收益中大部分被地方政府和房地產開發商所攫取。誘導產生了略過土地征收程序，直接進行房地產開發的小產權房，這是農民渴望改善生活條件，縮小城鄉收入差距背景下所做出的行為，應該綜合予以考慮。

（二）城市商品房價格超出可支付水平。伴隨著城鎮化的快速發展，越來越多的人群為了更好的學習環境、就業機會、生活條件，大批量的涌入城市，城市房屋出現剛性需求。商品的價格圍繞商品的價值上下波動，并受供給和需求的影響。當需求大于供給時，其價格會升高。當前商品房價格高企，嚴重超出城市中低收入人群的可支付能力。小產權房低廉的價格優勢正好迎合了中低收入人群對于住房的剛性需求。

（三）社會保障性住房嚴重欠缺。政府財政實力的增強以及社會收入差距擴大，致使低收入人群生活無保證，刺激了社會保障體系的發展和完善。作為解決人民居住問題的前沿陣地，保障性住房已經顯露頭角，保障性住房的數量和質量有了顯著提高，著實保障了一部分人的住房需求。

（四）政府監管不力，執法不嚴。中央政府對小產權房的態度一直是嚴令禁止，并充分從法律角度闡述其不合法性。但是小產權房的數量并未得到有效遏制。一方面，由于農民知識水平偏低，法律意識淡薄，有的甚至秉持法不責眾的心態。另一方面，政府的監督管理工作存在問題，未形成動態高效的預警機制，沒有從小產權房萌芽階段遏制小產權房的增長。

二、解決小產權房須持謹慎態度

基于以上小產權產生原因的分析，可以看出其具備一定合理性。對于增量房必須執行最為嚴格的限制手段，確保其不再增長。而對于存量房，我們應該理性看待，不能盲目對其強制拆除。（1）城鄉土地二元結構表現出的“同城同地不同價”的現象限制了農民的增收，再將農民集資建造的小產權房強制拆除，必然使得農民更加貧困。（2）強制拆除造成建筑資源的嚴重浪費，且拆遷成本不低。（3）農民和已購房者易產生抵觸情緒，甚至激化為群體性事件，不利于社會的安定團結。故小產權房的解決必須深思熟慮，不能急于求成，否則事與愿違。

三、小產權房問題解決探析

（一）適度改革土地制度。城鄉土地二元結構已然成為限制經濟進一步發展的障礙，必須進行深層次的改革，以期促進社會的健康發展。針對農村集體土地，主要是賦予農民較為完整的土地產權，使其權屬清晰、完善，逐步建立起城鄉統一的土地市場，保證農民更多的享受土地增值收益。建立城鄉統一的土地市場不能急于求成，由于土地利用方式不同所帶來顯著收益差距，必然伴隨著大量建設用地涌入土地市場，一方面影響城市的健康發展，造成城市土地粗放經營，另一方面嚴重破壞耕地紅線，妨礙中國糧食安全。我們應該秉持穩中求進的態度，先期進行充分的試點準備工作，為后續土地制度改革提供必要的理論數據。

（二）規范相關法律制度。當前針對性的法律體系并不健全，應盡快完善法律制度，例如在刑法修正案中添加小產權房違法行為處罰辦法或單獨立法進行規范，建立起系統全面、覆蓋范圍廣、具有通識性的法律體系。通過法律法規的建設，使得各相關部門得到統籌，形成政策合力，多方協調下積極全面的對小產權房進行綜合治理。但要防止令出多門，治理雜亂，力求做到集中統一。同時規范集體建設用地的審批程序，嚴格規范集體建設用地的建設，杜絕審批過程中的各種腐敗現象，遏制小產權房產生的土壤。

（三）將小產權房轉化為經濟適用房，增加保障性住房供給。國家一般直接投資建設保障性住房，但由于資金不足，征地補償費用高，建設成本大，兼有貪污腐敗，權利尋租等諸多問題，致使保障性住房供給不足。在小產權房日益規模化、高檔化的今天，我們可以在符合規劃和用途管制的前提下，對于集中成片，質量達標，配套設施完善的小產權房實行政府征收或購買后轉化為保障性住房中的經濟適用房。對于購買小產權房的中低收入人群，其本身具備一定的經濟能力，較為符合經濟適用房申請標準，購買經濟適用房與小產權房差價不多，可以實現平穩過渡。政府對存量小產權房的征收或購買不能依靠其現實價值，而應更多考慮其建設成本，在此基礎上給予一定的補償。因為其違法行為在先，同時防止土地食利集團的產生。這樣的做法有利于解決已購房者的矛盾問題，同時減少政府財政支出，減輕政府負擔，加大保障性住房的規模，將更多符合標準的人群納入經濟適用房保障范圍。

（四）加大監督力度，遏制增量小產權房的產生。在現有存量小產權房分類治理的基礎上，有效遏制增量小產權房的產生，需要做到多方協調，統籌安排。首先應認真識別借助戶籍制度改革、村改居、設施農業等極具欺騙性的小產權房，對其更應嚴厲處理，絕不姑息將就。其次加強監督集體經濟組織為謀求高額利潤而產生的供地行為，從根本上斷絕小產權房產生的土壤。同時加強對違規頒發產權證明的地方政府的監管，嚴厲追究責任人，必要時予以刑事處罰。最后努力構建土地管理部門、集體經濟組織、村民個人三級自上而下的監督和自下而上的反饋機制，有效實現上下協同，及時治理。最終達 到的目的是堅決叫停準備建設的小產權房，強制制止正在建造銷售的小產權房，徹底根除小產權房的增長。

參考文獻：

[1] 全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會. 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013

[2] 潘磊，葛幼松.“小產權房”的產生原因、影響以及解決方案探討——基于保障性住房體系的視角[J].土地與房地產.2014.4