我國公共圖書館服務績效評估研究*
——基于五次省級公共圖書館評估標準的分析

宮 平 柯 平 段珊珊

（南開大學商學院信息資源管理系，天津300071）

我國公共圖書館服務績效評估研究*
——基于五次省級公共圖書館評估標準的分析

宮 平 柯 平 段珊珊

（南開大學商學院信息資源管理系，天津300071）

從服務績效的視角審視我國公共圖書館評估實踐活動，借鑒公共文化服務績效評估的相關理論回顧我國五次公共圖書館評估定級工作的發展歷程和現實基礎，并為我國公共圖書館評估實踐工作提出建議。

公共圖書館 服務績效 績效評估 評估標準

公共圖書館作為現代公共文化服務體系的主要服務主體，如何加強服務產品供給，提升服務績效，建立一套既有指導性又具前瞻性、科學合理的服務績效評估體系，是圖書館界亟待解決的重大問題。本文從服務績效的角度重新審視我國公共圖書館五次的評估實踐，以期發現問題，提出對策，堅持“以評促建”，促進公共圖書館事業整體發展。

1 我國公共圖書館服務績效評估的發展歷程

我國公共圖書館評估始于上世紀90年代，是以政府為主導的全國性評估定級工作。根據文化部的統一部署，副省級及以上圖書館的評估由文化部公共文化司負責組織實施；地市級和縣市級圖書館的評估由所在各省（市、區）文化廳（局）負責組織實施。具體實施過程中，一般要求組成專家評估組，在圖書館進行初步自評的基礎上進行評估。迄今為止，全國性公共圖書館評估進行了5次，堅持“以評促建”的基本思路，對推動公共圖書館事業的發展、促進管理科學化和業務建設的規范化和標準化、提高服務水平等方面起到了明顯的作用。

1.1 評估主體

評估主體是基于一定目的主動實施評估行為的實體。1994年3月，文化部正式發出《關于在縣以上公共圖書館進行評估定級的通知》，并分別制定了省、市、縣三級公共圖書館評估標準。我國公共圖書館評估定級工作一直是由政府主導的，形成了各級政府為評估主體的單一局面。2004年第三次評估定級工作中，中國圖書館學會承擔了制定各級圖書館評估標準《細則》，2009年第四次評估和2013年第五次評估，中國圖書館學會除制定評估標準《細則》，還接受文化部委托開展了評估定級前的培訓工作，在評估定級工作中發揮了重要作用。中國圖書館學會作為行業協會，參與全國公共圖書館評估工作，屬于行業內自我評估。自2004年第三次評估時起，引入外部評估，即在“讀者服務工作”增加“讀者滿意率調查”評估項目。2013年第五次評估工作中，部分媒體代表還受邀觀察了個別評估組的工作。從五次公共圖書館評估主體發展來看，我國公共圖書館評估以內部評價為主，評估主體是各級政府和行業協會，逐步引入外部評估，讓用戶有機會參與評估活動，但“讀者滿意率調查”在近三次評估中僅為20分，所占比例非常小，對外部評估重視不夠，評估主體較為單一。

1.2 評估內容

我國省級公共圖書館評估標準基本指標框架是辦館條件——基本業務建設——讀者服務工作——業務研究輔導和協作協調——管理——表彰、獎勵，圍繞公共圖書館的設施與資源建設、業務工作和研究、人員管理等方面展開，前四次一直沿用基本框架，在二級指標和三級指標中根據圖書館現實情況不斷增加新指標，以讀者服務工作為例，第二次評估增加“利用計算機和網絡開展服務”等二級指標，第三次評估增加“社會教育與用戶培訓”等，第四次評估增加“免費開放程度”等。第五次評估對一級指標做了較大調整，將“辦館條件”劃分為“設施與設備”“經費與人員”，將“管理”與“表彰、獎勵”合并為“管理、表彰”。

本文借鑒政府績效評估的工具——邏輯框架法模型（LFA），該模型是1970年由美國國際開發署設計開發的一種項目開發、計劃和評價的工具，該模型框架包括條件、投入、產出、結果、環境影響等指標。依據公共圖書館服務涉及的主體及顧客滿意度理論，公共圖書館服務績效評估可以劃分為政府投入、圖書館內部效率和社會大眾外部滿意三個維度。依據這三個維度對五次評估標準進行歸類分析，其中“基礎業務建設”二級指標在歷次評估標準中“藏書建設”“入藏量”等指標所占分值高于“藏書質量”“藏書組織管理”等指標，偏重于對投入評估，因此將其歸類到政府投入維度。第一次評估中“提高指標”具體評估內容為1988年以來受過省政府及文化部的表彰獎勵，故將此一級指標歸類為外部滿意維度。第五次評估中“管理與表彰”中“表彰”分值僅為25分，故將此一級指標歸類為內部效率維度。第四次評估中“文化共享工程建設”、第五次評估中的“重點文化工程”均以設施、人員、經費及資源等投入作為具體考察指標，故歸入政府投入維度。如表1所示，我國五次省級公共圖書館評估標準中投入維度分值權重在45.5%—56%，內部效率維度分值權重在41.5%—51%，而外部滿意維度分值權重僅在5%左右。由此可見，我國省級公共圖書館評估是以基礎建設為主的投入導向評估，對公共圖書館的服務產出及服務效果績效評價重視程度不夠，尤其外部滿意所占比重很小。

1.3 評估結果

我國公共圖書館評估工作實施的基本步驟是由各級圖書館對照評估標準進行自評打分，指派專家組進行考評，最后逐級提交評估總結報告和評估結果，其中評估總結報告包括評估工作實施概況，本次評估時間段內圖書館的發展與變化，具有推廣意義的創新點、亮點和特殊服務案例以及存在的問題。經文化部審核并征求各省（市、區）文化廳（局）意見后，確定評估定級結果，并命名一、二、三級圖書館。評估結果在文化部網站上予以公布。如表2所示，我國公共圖書館評估定級結果中上等級館和一級館比例逐次增大，一方面說明我國公共圖書館事業繁榮發展，行業服務能力與水平不斷提升，另一方面說明現有的評估標準更傾向于對已發生結果的評估，前瞻性指導作用略顯不足。

表2 五次公共圖書館評估上等級情況

2 我國公共圖書館服務績效評估的現實基礎

從績效評估“4E”理論的角度即“經濟性、效率性、效果性、公平性”，審視我國公共圖書館評估定級工作，反思現有評估體系的問題，明確我國公共圖書館績效評估的現實基礎。

2.1 經濟指標比重較大

公共圖書館服務績效評估的經濟是政府財政對公共圖書館服務的投入經費是多少，數量是否合適，使用情況是否合理，綜合反映了公共圖書館獲得的資源水準和投入成本。從表一投入維度的指標分值可以看出，我國公共圖書館評估一直是注重投入評估，關注的是公共圖書館服務的經濟成本，具體評估指標諸如館舍建筑面積等建筑條件、計算機數量和網絡覆蓋等現代技術條件、財政撥款與經費分配及人員基本素質等，這些政府投入維度的量化指標，往往不是由公共圖書館自身決定，實則是對政府財政投入的評估，各級政府才是此評估維度的主要評估對象，而政府相關部門并未參與評估工作之中，亦沒有相應的反饋機制，投入維度的評估結果難以得到重視，最終成了公共圖書館的獨角戲。

2.2 效率指標有待完善

效率，簡而言之就是投入與產出之間的比例關系，就公共文化服務而言，公共文化產品和服務的平均成本可視為“生產效率”，公共文化資源配置可看成“配置效率”［1］，我國公共圖書館評估中以“藏書質量”“文獻編目”“藏書組織管理”等指標對文獻資源配置情況進行評估，通過服務工作中的“書刊文獻年外借冊次”“人均年到館次數”“年網站訪問量”“數據庫使用情況”“講座、培訓等活動”“展覽”“閱讀推廣活動”活動次數以及“每萬人年均參與活動次數”等具體指標考察公共圖書館服務效率，通過“協作協調”“管理”揭示公共圖書館內部管理效率。從表3可以看出，我國公共圖書館評估指標以實際考察指標和定性指標為主，定量指標為輔。實際考察指標和定性指標僅能反映出是否開展某項服務或提供某類資源，對于服務效率很難評價，因此需要適當增加定量指標，充分評價公共圖書館服務效率。

表3 五次公共圖書館評估標準指標分布情況

2.3 效果指標考察不足

效果所重視的是公共服務實現“標的”的程度，關心一種整體意義上預期目標的實現程度。評估公共文化服務是否產生的良好的社會效益，公眾是否滿意，公眾是否通過獲得公共文化服務而得到發展。對于公共圖書館來說就是圖書館服務的公眾滿意度、文化政策目標的成就程度等。［1］“表彰與獎勵”一直是我國公共圖書館評估的指標項，是對公共圖書館服務產生的社會效益與影響的考量，但主要是政府部門的認可，缺少社會公眾參與。從第三次評估開始增加“讀者滿意率”調查，作為“讀者服務工作”中的二級指標，僅有20分。第五次評估標準對該項目的解釋為：1.評估組在評估期間按照統一的讀者滿意率調查表，就圖書館的設施設備、館藏資源、服務內容、服務質量及員工素質等情況征求讀者意見。2.調查表發放數量不低于200份。讀者滿意程度應為對圖書館整體服務水平的衡量，20分僅為評估總分的5%，難以體現社會公眾評價的重要性，針對圖書館服務整體情況征求讀者意見，作為服務工作的二級指標模糊了公共文化服務績效評價外部滿意這一維度，對于省級圖書館200份問卷的樣本量能否反映出真實問題與需求規律。讀者滿意率是公共圖書館服務效果評估的主要部分，社會公眾參與評估仍需加強。

2.4 公平指標尚未量化

公共文化服務中的公平一方面強調要為公眾提供平等的參與機會，要為不同群體提供多樣選擇的機會；另一方面需要在服務過程中要做到程序公正。［2］隨著公共文化服務體系構建的推進，公共圖書館免費開放、為特殊群體服務等公平指標的相關內容逐步增加到評估標準之中，如在“讀者服務工作”一級指標下，第三次評估增加“弱勢人群服務”“送書上門、送書下鄉服務”，第四次評估增加“免費開放程度”“為特殊群體、弱勢人群服務”（指為殘疾人、青少年、進城務工人員等服務），第五次評估“免費開放”又設“公共空間設施場地的免費開放”“基本服務項目健全并免費提供”兩個下級指標，在“為特殊群體服務”增加為老年人服務情況。然而這些指標均為定性指標，尚未有定量指標評估，不利于公共圖書館服務的標準化與均等化實現，公平性體現不夠顯著。

3 我國公共圖書館服務績效評估的建議

從我國公共圖書館評估工作的發展歷程和現實基礎不難發現，現有的公共圖書館評估指標體系構建主要依賴于公共圖書館的工作經驗和發展變化，缺乏充分地理論依據，評估體系指標維度界限不清，具體考察指標交叉重復。構建現代公共文化服務體系，需要科學合理的評估指標體系和完善的評價工作機制。公共圖書館作為公共文化服務的實施主體，其評估應該融入到公共文化服務績效評估體系中，以相關評估理論作為理論基礎，結合公共圖書館特點設計評估指標，增強評估的科學性和客觀性。

3.1 突出績效評估導向

國際圖書館服務評估內容的重點已由注重投入、產出的績效評估轉向注重質量和效益的成效評估，而我國公共圖書館的評估基本上處于圖書館績效評估的初級階段，關注投入規模評估。伴隨著現代公共文化服務體系的構建，公共圖書館的設施與設備、經費與人員等基本條件逐漸提高，而社會大眾的文化需求卻日益增加，新服務、新技術不斷涌現，服務成為公共圖書館的主旋律，遵從“以評促建”的目標，評估工作要以服務為導向，繼續推進績效評估，逐步引入成效評估，加強評估結果的應用。通過公共圖書館服務績效評估，提升服務效能，提高服務質量，通過多種評估方法的綜合運用，促進公共文化服務的標準化與均等化，保障社會公眾的文化權利，滿足文化需求。

3.2 建立社會公眾評價與反饋機制

與國外評估主體日趨多元化的發展趨勢相比，在我國現行的公共圖書館評估實踐中，政府作為評估主體的特點仍然比較突出。［3］我國公共圖書館服務績效評估應當建立社會公眾評價與反饋機制，形成多元化的評估主體，彰顯社會公眾的文化權利，突顯公眾利益的重要性。圖書館的社會公益性決定了其評估工作必須要有社會參與，擴大評估主體范圍，鼓勵社會公眾參與到圖書館評估之中，快速發現公眾需求，為圖書館改進服務質量提供有益建議。［4］國內學術界倡導由研究機構、學術團體、專業性調查咨詢公司或者報紙、電視、網絡等營利機構或非營利機構擔任第三方評估主體，獨立于政府行政主管部門和公共圖書館及其利益相關方之外的專業化評判。［5］在評估體系構建和實踐中逐漸減少政府參與，拓寬交流溝通渠道，搭建用戶參與評估和反饋意見的平臺，讓不同地區和類別的圖書館學協會、圖書館個體和讀者都可以參與圖書館評估活動，鼓勵社會評估機構積極融入公共圖書館評估的研究與操作中，探索第三方評估機制，形成多元化的評估主體。公共圖書館以評促建的目標，不能局限于促進圖書館服務基礎的建設，有必要加強服務品牌的建設，評估結果應該具有激勵和宣傳的雙重作用，提升圖書館的社會認可度。

3.3 實施運行評估機制

國際圖書館評估已經制度化和長期化，我國公共圖書館評估雖然是全國范圍評估，但依然是一次性短期評估，且評估間隔四年，對于圖書館實踐領域的新發展、新變化響應速度慢，不利于及時調整圖書館的工作方向和方法。在公共文化服務績效評估中倡導以常態形式實施，2010年我國國家級一級博物館嘗試推行運行評估。所謂運行評估即是對公共文化服務部門的運行狀況進行定期跟蹤評定，以期通過此舉維持并加強對其的監督和引導，總結運行經驗，發現運行過程中出現的問題，指明公共文化服務的發展方向。［6］運行評估是將績效評估工作常態化，公共圖書館可以借鑒博物館的運行評估運作模式，考慮到目前我國公共圖書館評估定級工作的現實情況，可以通過評估監管信息化體系構建，以信息化和標準化為基礎，在常態下實施績效評估，對每個時期的工作進行定期總結，通過評估結果發現問題并分析預測潛在問題，形成動態化、可視化、全視角的評估定級與多元評估主體相結合的綜合評估模式。

4 結語

2014年4月10日，國際標準化組織（ISO）發布新標準ISO 16439:2014《信息與文獻圖書館影響力評估的方法與流程》。標準分析了圖書館對于個人、機構及社會等各方面的影響，并提供了用于評估這些影響的一系列專門方法。該標準可用于圖書館自身影響力發展的縱向分析，也可用于同類型圖書館之間的橫向比較，有利于促進圖書館提升在科學研究、文化教育與社會經濟生活等領域的價值與地位。［7］我國圖書館評估理論研究和實踐活動都與國際圖書館事業存在差距，應該積極吸收國外先進的經驗，積極投入構建現代公共文化服務體系實踐中，推進基本公共文化服務的標準化與均等化，加強理論研究并注重實踐應用。我國公共圖書館服務績效評估是一項復雜和長期的工作，如何更好地實現公平原則促進均等化服務，社會公眾滿意度如何科學評估，圖書館服務還應增加哪些新指標，是否應該對圖書館員能力和貢獻等主觀因素進行評估？諸如此類問題尚需進一步探索。

〔1〕曹愛軍，揚平著.公共文化服務的理論與實踐［M］.科學出版社,2011：155

〔2〕蔣名未.中國公共文化服務績效評估研究［D］.中國社會科學院研究生院,2010

〔3〕李丹,申曉娟.從評估定級看我國公共圖書館事業發展20年［J］.圖書館雜志,2014（7）:4-12

〔4〕黃鈺新.圖書館評估中的社會參與機制研究［J］.國家圖書館學刊,2014（3）:59-63

〔5〕王學賢,楊曰建.公共圖書館第三方評估機制研究［J］.圖書館, 2014（4）：45-47

〔6〕厲櫻姿.我國博物館評估工作的回顧與思考［J］.中國博物館, 2013（2）：35-41

〔7〕國際標準化組織發布圖書館影響力評估標準［J］.國家圖書館學刊,2014（4）：112

Research on the Services Performance Evaluation of Public Libraries in China——Based on the Analysis of Quintic Provincial Public Library Evaluation Criteria

Gong Ping Ke Ping Duan Shanshan

From the perspective of service performance,the article examines the practice of public library evaluation.According to the relevant theories of public and cultural service performance evaluation,the article retrospects the development course and realistic foundation of quintic public library evaluation in China. Then,some suggestions are put forward on public library evaluation.

Public library;Services performance;Performance evaluation;Evaluation criteria

G258.2：G253

A

宮平（1982～），女，南開大學商學院信息資源管理系2014級博士研究生，發表論文多篇。柯平（1962～），男，博士，南開大學商學院信息資源管理系教授、博士生導師、圖書情報專業學位（MLIS）中心主任，發表論文200余篇，出版著作20余部。研究方向：圖書館管理，知識管理，文獻目錄學。段珊珊，女，南開大學商學院信息資源管理系2014級碩士研究生。

*本文系國家社會科學基金重大項目“促進我國基本公共文化服務標準化與均等化研究”（編號：14ZDA050）成果之一。