鄭州市鄭東新區土地節約集約利用評價研究

張寧 李玲 張少凱 郭正磊 杜麗偉

摘要：以鄭州市鄭東新區為例，運用層次分析法結合區域發展實際對其土地節約集約利用狀況進行評價。結果表明，鄭東新區土地利用集約化指數為0.477 4，為不集約，原因在于土地投入的產出沒有達到預期效果，基礎設施建設還不健全，存量土地粗放利用，其在土地集約利用上仍有很大的挖掘潛力。針對評價結果對相關問題提出了相應的對策，旨在為今后的規劃建設提供理論依據。

關鍵詞：土地節約集約利用；層次分析法；評價；對策；鄭州市鄭東新區

中圖分類號：F293.22 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）21-5443-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.21.062

Evaluation of Economical and Intensive Land Use in New District

in East Area of Zhengzhou

ZHANG Ning，LI Ling，ZHANG Shao-kai，GUO Zheng-lei，DU Li-wei

（College of Resource and Environment， Henan Agricultural University， Zhengzhou 450002， China）

Abstract： Taking Zhengdong new district of Zhengzhou as an example， by combining analytic hierarchy process with the regional development practice to evaluate the economical and intensive land-use of Zhengzhou. The results showed that， the intensive index of land-use in Zhengdong new district is 0.477 4， which is not intensive. The reason indicated that the output of land-input does not bring expected effect， the infrastructure construction is not perfect and the stock land is utilized extensively， but there was enormous potential in land intensive utilization. According to the evaluation results， some corresponding countermeasures were put forward， as to provide theoretical basis for future planning and construction.

Key words： economical and intensive land use； analytic hierarchy process； evaluation； countermeasure； Zhengdong new district of Zhengzhou

土地是城市發展進程中一切活動的載體，土地固有的稀缺性和不可再生性逐漸成為影響城市高速發展的重要制約因素[1]。隨著中原經濟區建設的不斷深化，河南省的發展日益突出，作為省會城市的鄭州發揮著巨大的作用，鄭東新區作為鄭州市重要的中央商務區應運而生，而城市外擴、用地浪費、農轉非農用地等在一定程度上都集中影響著整個區域發展過程中的土地利用狀況[2]。因此合理和珍惜利用土地，促進城市土地節約集約利用是緩解土地供需矛盾的必然選擇，是構建資源節約型、環境友好型社會的重要任務，必將成為中國城市化的主要發展道路[3]。

1 土地節約集約利用評價

1.1 土地節約集約利用的內涵

土地節約利用是指在滿足土地使用基本功能的前提下，通過采用一些技術、經濟、政策手段，減少社會經濟發展對具有自然價值的土地造成不可逆的消耗[4]。土地集約利用是指現期和可以預見的未來條件下，在滿足城市發展適度規模，使城市獲得最大規模效益和集聚效益的基礎上，以城市合理布局、優化用地結構和可持續發展為前提，通過增加存量土地投入、改善經營管理等途徑，不斷提高土地使用效率，并取得更高的經濟、社會和生態環境效益。土地節約集約是以土地產出的高效化、土地布局和結構的合理化、土地利用效益的綜合化為內涵，是一個隨著經濟發展和科技的進步不斷發展的動態過程。

1.2 土地節約集約利用評價指標體系的構建

土地節約集約利用評價指標體系是一個有機的動態復合系統，比較全面地反映了土地節約集約利用的現狀、潛力和可持續性，是為了促進土地的永續利用和社會經濟的持續發展，更加合理高效地利用土地[5]。對土地集約評價指標進行層次化標準設置，依據指標選擇的綜合性、代表性、合理性和可得性原則，建立目標層、指標層、準則層。應用層次分析法，可以清晰簡明地用量化的形式表示出各個指標對土地節約集約利用影響的重要程度，定性定量地準確表達[6]。

根據指標選取的原則，本研究以鄭州市鄭東新區建設用地作為對象，把搜集的資料和實地調查結合起來進行分析，從土地資源的開發利用程度、土地投入和產出方面，初步研究宏觀層次的鄭東新區建設用地集約利用評價指標體系。鄭州市鄭東新區土地集約利用評價方法是利用層次分析法，將目標層土地節約集約評價指標分為以下3個準則層：土地集約利用程度評價指標、土地集約利用投入指標、土地利用效益指標。從不同尺度出發，就宏觀層次而言，土地集約利用強度主要評價區域綜合效益，中觀層次則強調不同土地利用類型和結構的合理性，微觀層次則側重土地的投入產出效益[7]。

1.2.1 土地利用程度指標

1）存量用地率。指現有城鄉建設用地范圍內的閑置未利用土地和利用不充分、不合理、產出低的土地與鄉鎮建設用地總面積的比值。該指標越大說明存量土地越多，土地發展潛力越大，利用越不集約。這里取最低值0做為城市土地節約集約利用的理想值。鄭東新區的存量用地率為29.50%。

2）人均城鎮建設用地面積。是指城鎮建設用地總面積與城鎮總人口的比值。該指標是控制城市土地節約集約利用、協調城市人口增長和用地增長的一個重要指標。鄭東新區的人均城鎮建設用地面積為100 m2/人。

3）土地總容積率。是指某一宗地內，總建筑面積與宗地面積的比值。土地總容積的大小反映了土地利用強度及其利用效益的高低，也反映了價格水平的差異。全國平均土地總容積率為0.33%～0.45%，鄭東新區實際指標值為0.44%。

4）人均農村居民點建設用地。是指各鄉鎮農村村莊居住用地面積、公共建筑用地面積、生產性建筑用地面積和村莊道路建設用地面積的總和與區域內現有人口的比值。該指標的國家標準為120 m2/人，鄭東新區為130 m2/人。

1.2.2 土地投入指標

1）單位土地面積固定資產投入。是指一定時期內城鎮累計固定資產投資額與城鎮建設用地面積的比值。該指標是反映一個地區集約化發展水平和土地集約利用程度的重要指標，反映城鎮土地的經濟總投入強度。該項指標越大，說明土地利用強度越高，集約度越好。鄭東新區該指標實際值為20億元/km2。

2）基礎設施占GDP的比重。是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施占國內生產總值的比重。基礎設施是社會賴以生存和發展的基本條件，是反映城市基礎設施投入結果的一個指標。鄭東新區基礎設施占GDP的比重為3.80%。

1.2.3 土地利用效益指標

1）城鎮地均GDP。是指城鎮年度GDP與城鎮建成面積的比值。反映了土地利用的效益和城鎮建設用地收益的高低。鄭東新區的城鎮地均GDP為1.5億元/km2。

2）單位建設用地第三產業增加產值。反映了第三產業的土地投入效益，第三產業對土地發展具有較強的制約作用和調整功能，單位面積第三產業增加的產值越多，產業結構越優化，土地的經濟、社會、生態效益越高，土地越集約。鄭東新區的單位建設用地第三產業增加產值為1.4億元/km2。

3）地均地方財政收入。是指某一區域地方財政年度財政收入總值與區域土地面積的比值。該指標越大說明單位面積土地的產出越高，土地利用的集約度越高，土地利用越集約。鄭東新區地均地方財政收入為2.1億元/km2。

1.3 評價指標權重的確定

確定評價指標的權重就是要確定各指標對土地集約利用水平的貢獻程度，將綜合評價指標體系分為目標層、準則層、指標層三層，并對各層的相關因素進行兩兩比較，判斷各因素的相對重要性，給予定量，進行一致性檢驗，以確定評價指標的權重，在結構模型的基礎上，通過矩陣形式的演算，將定量分析與定性分析有機結合起來，計算出每一層次的全部因素的相對重要性的權值，并加以排序，最后根據排序結果進行規劃決策和選擇解決問題的措施[8]。計算結果見表1。

1.4 指標集約化程度分析

用公式計算確定每一個指標的集約化程度。即：

Si=（Ci-Ti）/（Ci+Ti）

式中，Si為評價指標的分值；Ci為評價指標的現狀值；Ti為評價指標的目標值。

當在指標i的目標值區間內時，選擇與其距離最近的目標值進行計算。當-0.1≤Si≤0.1時，該指標為非常集約利用土地，|0.1|

計算集約化綜合指數（λ）：

λ=（β1S12+β2S22+…+βiSi2+βnSn2）1/2

λ表示整個城市土地利用狀況接近合理的集約化利用程度。

參照相關國內外開發區數據指標，當-0.1≤λ≤0.1時，屬于非常集約利用；當|0.1|<λ≤|0.3|時，屬于集約利用；當|0.3|<λ時，屬于不集約利用。集約化綜合指數λ越大，說明實際指標與目標值指標相差距離越遠，土地利用越不集約，反之亦然。據此對區域土地節約集約程度進行分析，并提出相應的解決辦法[9]。

2 鄭州市鄭東新區土地節約集約利用評價

2.1 研究區概況

鄭東新區規劃范圍115 km2，西起中州大道，東至京港澳高速公路，北鄰連霍高速公路，南接鄭州國家經濟技術開發區。截至2013年7月底鄭東新區的實際入住人口已達103.2萬人。2013年上半年，鄭東新區全口徑財政收入累計完成73.3億元，公共財政預算收入完成28.54億元，累計完成固定資產投資近1 600億元。建成和在建房屋面積35 km2，綠化面積16 km2，整體規劃綠化率接近50%；建成城市公園、小游園40多個；水域面積超過5 km2；在建道路總長度308 km，實現通車里程272 km，已建成橋梁56座，暢通之城實至名歸。鄭東新區已具有城市新區的功能，同時也具備開發區的一般特征。

2.2 鄭東新區建設用地節約集約利用評價指標

根據以上評價方法對鄭東新區土地節約集約利用評價指標進行構建分析。根據國內外相關研究的指標目標值和國際相關規定標準，可以確定不同層次的指標集約利用程度是否合理。指標值分為兩種形式：第一種指標值是根據相關規定確定的集約利用指標的目標值，表示的是該指標在集約利用中的最理想形式。超過或低于目標指標對土地的節約集約利用都會造成或大或小的影響；另一種指標值是目前的技術水平條件下各指標所能達到的現狀值，現狀值越趨近于合理值表示土地利用的越集約[10]。表2的數據來源于鄭州市國土資源局鄭東新區分局、鄭東新區計劃財政局。

2.3 評價結果分析

按照上述公式，經過計算得出3個分層指標的土地集約化指數和總指數的得分（表3）。

在準則層面上看：土地利用程度（0.399 0）是不集約的，其中存量用地率集約化程度（1.000 0）是不集約的，說明鄭東新區存在大量的已批未建和利用不充分的低效土地，這就造成了土地資源的浪費，從另一方面也說明區域內的土地仍然存在較大的開發潛力；人均城鎮建設用地面積集約化程度（-0.047 6）是非常集約的，土地總容積率集約化程度（-0.011 2）是非常集約的，人均農村居民點建設用地集約化程度（0.040 0）是非常集約的，這些指標都與國家平均指標值持平，在其適宜范圍內，在保障土地利用效益的基礎上為區域內居民提供了良好舒適的居住環境和條件，提高了人們的生活質量和品質。

土地投入程度（0.052 8）是非常集約的，其中單位土地面積固定資產投入集約化程度（0.052 9）是非常集約的，說明鄭東新區單位面積上土地投入的資本和勞動是十分充足的，可以提高土地的收益，但是還應考慮到土地的報酬遞減規律，在合理的投入范圍內最大程度地提高收益回報；基礎設施占GDP的比重集約化程度（0.117 6）是集約的，對基礎設施的投入不足會制約城市化發展的進程，鄭東新區的基礎設施占GDP的比重在國家標準范圍內但是偏低，說明基礎設施的建設整體符合發展趨勢但是仍有許多不完善，這些不完善的建設很有可能成為今后制約鄭東新區發展的因素。

土地利用效益（0.256 8）是集約的，其中城鎮地均GDP的集約化程度（-0.816 3）是不集約的，從表2可以看出鄭東新區的地均GDP遠遠低于國家標準，說明土地的使用效率不高，區域發展程度和經濟集中程度不高；單位建設用地第三產業增加產值的集約化程度（-0.613 0）是不集約的，第三產業產值的增加可以優化產業結構，促進人口、資源、環境的協調發展，而鄭東新區的單位建設用地第三產業增加產值僅是省內城市最大值的1/4，說明區域內的產業結構不盡合理；地均地方財政收入集約化程度（-0.108 8）是集約的，說明鄭東新區土地投入的產出達到了預期的效果，土地產出水平較高。

綜合來看，鄭東新區土地節約集約利用綜合指標是0.477 4。說明鄭東新區土地節約集約利用程度總體上還是不集約的。這是由于鄭東新區規劃區域內有部分存量土地尚未進行征收利用，具有較高的存量用地率。土地的投入和地上建筑物的建設總的來看是很高效的，但是這些投入的產出還沒有達到預想的效果，這與投入的相關產業的收益率和回報年期也有一定的關系。基礎設施建設還不是很完善，配套的綜合設施、公共基礎設施、交通網絡建設、和生態環境保護措施還在加緊完善當中，導致其土地利用程度的不集約。

3 土地節約集約利用建議

鄭東新區隨著經濟的日益發展和中原崛起戰略的大力扶植開始漸漸繁盛起來，但是現在的鄭東新區還出于起步發展階段，不可避免地存在許多問題。結合鄭東新區發展實際，就區域內土地的集約利用提出以下建議，以促進區域內土地資源的優化發展和高效利用[11]。

3.1 盤活存量，合理利用土地資源

針對鄭東新區29.5%存量用地率導致其土地利用程度不集約的現象，在今后土地利用過程中要堅持做到嚴格遵照合理的規劃進行建設；對開發區內的規劃用地進行嚴格把關和控制；做好土地的供后監管工作，無論是劃撥用地還是招拍掛取得的土地，在規定時間內未開工的土地應及時做出處理，為鄭東新區的節約集約用地做好基礎工作[12]。

3.2 優化產業結構，科學選擇投資項目

運用價格杠桿優化產業結構，優先發展第三產業，用科學發展的眼光對土地資源進行規劃和管理，提高區域土地的經濟、社會、生態效益。重視引進項目的選擇，按照規劃科學選商，對引進的項目進行嚴格審核評價，對比評價進行引進、供地、投資。凡是國家明令禁止的項目和限制類項目堅決不要，污染類項目堅決不引進，對國家重點鼓勵項目優先引入，集中優勢土地資源發展土地利用效益高的項目；應有鼓勵有抑制，對哪些項目要優先加緊發展，對哪些項目要減少投資，分出輕重緩急，發揮區域更大的整體效益；合理安排用地計劃，控制項目規模。依據項目規模、投資強度、固定資產投資額度、每公頃稅收、投資回報率等確定用地規模。相關部門要嚴控把關，做好鄭東新區的項目入駐管理。

3.3 提高土地利用強度，加強配套基礎設施建設

鄭東新區在增加土地產值、提高土地利用深度、提升土地收益率方面要著重把握。提高土地利用效益，減少土地粗放浪費現象，用地粗放浪費的地方，其實也是節約集約用地潛力大的地方。土地具有空間立體綜合性，充分開發土地的地上地下資源，使空間向高處發展，地上利用率提高，地下深度開發利用。對地上地下空間進行差別化定價，對合理利用地下空間的項目進行稅收、配套設施建設費的優惠；加大對不同計劃用地的差別化管理力度，重視涉及社會民生的公共基礎設施地建設，完善水、電、路、氣等設施的建設，對配套的住宅、商業、醫療、教育、休閑娛樂場所合理規劃，滿足人們的精神、物質需求，全方位提高生活質量，為健康和諧的社會建設做貢獻。

4 結論

鄭東新區土地集約指數（0.477 4）屬于不集約利用，由于土地的利用程度不集約，區域存量用地率高，土地利用不合理、不充分，導致土地利用的粗放和浪費。配套基礎設施建設的不完善也影響了土地的節約集約利用。產業結構配置不合理，第三產業發展緩慢制約了區域經濟的發展。

鄭東新區仍處于起步發展階段，其土地的投入收益率較鄭州市建成區仍有差距，故土地利用效益仍有很大的挖掘潛力。因此，政府應從法律、政策、行政等方面嚴格執行土地利用總體規劃，及時評價土地節約集約利用水平，采取有力的措施政策來提高土地利用集約化程度。降低存量用地率，優先保障和增加第三產業供給，推動產業結構的高級化和合理化，提高投資強度，統籌規劃預測基礎設施用地規模，促進基礎設施用地的節約集約，優化用地配置，切實提高土地利用效率和經濟效益，促進鄭東新區社會、經濟、環境和諧發展。

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