發達國家政府間事權配置適應人口流動的探討——以義務教育和養老保險為例

甘 娜，劉大帥，甘行瓊

（1.佛羅里達州立大學 經濟學系，佛羅里達 塔拉哈西FL32306；2.中南財經政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢430223）

一、引言

人口流動是指人口從一個地區遷移到另一個地區，遷移時間超過一定時長且常住地發生改變的現象。目前中國的人口流動可以定義為：“人們超過一定時間長度、跨越一定空間范圍、沒有相應戶口變動的空間位移過程即人口流動，發生這種人口流動過程的人口即為流動人口”（段成榮等，2012）［1］。可見，中國的人口流動概念涉及時間、空間和戶籍三個因素。伴隨著人口流動，戶口登記地發生變化的（遷入流入地）成為遷移人口，戶口登記地未發生變化的成為流動人口（陸軍，2011）［2］。

理論上，人口流動會引發地方公共產品供給的財政外部性。人口流動下公共服務供給的財政外部性具體可以分為溢出和溢入兩個方面。溢出效應表現為一個地方政府供給某種公共服務的受益會隨著人口流動而外溢到其他地方政府；溢入效應表現為一個地方政府因為人口流入本地而受益于其他地方政府提供的公共服務卻不用支付成本。在一個存在外部性的經濟中，地方政府公共服務供給的財政收益與財政成本的不對稱可能會扭曲其供給激勵。對人口流出地而言，當流出地地方政府意識到自身的邊際成本大于自身的邊際收益時會出現供給不足；對于人口流入地而言，流入地地方政府享受了外部收益卻不用承擔相應成本，可能導致其過度消費，從而更加弱化流出地的供給激勵。同時，雖然流入地地方政府能夠享受人口流入帶來的外部收益，但由于人口流動的不確定性，流入地的公共服務供給也可能存在溢出效應。如果人口流入比較集中，當流入地的人口規模突破其最優規模以后，公共服務供給的擁擠成本將會快速上升，進而會影響到流入地的供給效率。可見，人口流動引發的公共服務供給的財政外部性增加了各級政府之間有關公共產品事權和支出責任劃分的難度，關系到政府間事權和支出責任劃分的效率。因此，有必要分析西方發達國家政府間公共產品的事權和支出責任劃分是否適應人口流動的特點和要求，借鑒其經驗，為完善我國的政府間事權配置和支出責任劃分提供具體思路。

二、義務教育的事權配置

總體上，義務教育屬于準公共產品的范疇。隨著經濟發展和社會進步，義務教育逐漸成為了一種“社會必需品”。義務教育的外部性成為政府介入供給的理由。目前，發達國家的義務教育一般是由政府創辦公立學校的方式實行免費供給。這里所謂的義務教育的外部性是針對個人而言的，在義務教育的供給過程中還會產生政府間的財政外部性，即一個地方政府承擔了供給成本，卻沒有享受義務教育供給所帶來的全部收益，或者一個地方政府享受了收益，卻沒有承擔相應成本。這種情況主要是由人口流動引起的。在人口不流動的前提下，義務教育應該屬于一種典型的地方性準公共產品，其供給成本與受益均局限于一個地方。此時由相應的地方政府承擔供給成本不會產生財政外部性。而在人口流動的條件下，義務教育可能轉變為一項全國性準公共產品，此時如果仍由地方政府承擔供給成本則可能產生較大的財政外部性。

（一）美國義務教育的事權配置

美國的財政級次分為聯邦政府、州政府和地方政府，三級政府間實行較為徹底的財政分權（表1）。聯邦政府并不直接承擔義務教育的財政和管理責任，主要負責確定法律規范和資金補助，州和地方政府則直接承擔管理和支出責任。頗具特色的是美國州以下有專門負責義務教育供給的地方政府，稱為學區。學區具備獨立的財政權力，包括自主編制義務教育財政預算和自主確定財產稅稅率為義務教育籌資的權力。在支出責任劃分中，聯邦和州政府并不承擔具體的支出責任，學區負責義務教育的供給管理，包括教師工資、校舍建設與維護以及各種雜項支出均由學區自行制定支出計劃，聯邦與州政府進行補助。如果不考慮聯邦和州政府對地方政府的轉移支付，僅從直接支出來看，地方政府的義務教育支出份額始終占90%以上（李祥云，2008）［3］。在考慮轉移支付以后，三級政府的支出責任劃分見表1所列，聯邦政府承擔的支出責任較小，州和地方政府的支出責任大體相當，隨著時間推移，州政府的責任比重有上升趨勢，并且已經超過地方政府，成為義務教育經費最主要的負擔主體。

表1 美國義務教育經費在三級政府間的分擔情況

在聯邦和州政府對學區進行補助時，二者的分工是明確的。聯邦政府主要負責對處境困難的群體提供補助，州政府主要負責均衡本州內義務教育發展。美國針對流動兒童的義務教育出臺了專門的幫扶政策比如始于1966年的“流動教育計劃”（Migrant Education Program，MEP）。該計劃的目標群體是必須隨季節變化而不定期流動就業的農業工人子女，政策文件對于農業工人和流動兒童均有嚴格的界定①（張青，2007）［4］。美國流動兒童與中國的農民工隨遷子女還存在一定的區別，前者是必須流動，而后者多數是可以不流動的②。MEP 計劃的目標是幫助處于頻繁流動中的兒童順利完成義務教育，獲得基本的學業能力。該計劃的出資責任完全由聯邦政府負擔。2012年聯邦政府的實際撥款額為39 326 萬美元。聯邦政府依據各州實際吸納的流動兒童數量撥付經費，即各州獲得的撥款數等于其流動兒童數量占全部流動兒童的比重乘以聯邦撥款總額。各州在收到款項以后，通過項目承包的方式將該計劃轉包給本地教育機構或其他實體。同時，聯邦政府還為流動兒童統一設計出版了標準化的教材，免費提供給流動兒童，以防止各州之間教材內容的差異對流動兒童學習造成影響。

（二）日本義務教育的事權配置

日本的財政級次同樣分為中央政府、都道府縣政府和市町村政府三級。由于受到單一制國家傳統和戰后西方國家的影響，日本財政體制表現出“收入集權、支出分權”的特點。在事權劃分中，日本各級政府間的職責都有較為明確的分工。具體到義務教育，日本相關法律將其界定為三級政府的共有事權。中央政府主要負責制定義務教育標準，并對地方政府進行財政補助；都道府縣和市町村兩級地方政府負責義務教育的具體管理。三級政府間義務教育支出責任主要采取細分事權、分項承擔的方式進行分擔。其中，中央政府承擔教師工資、教師長期福利費、校舍建設以及家庭困難學生補助等支出責任的一半左右，都道府縣政府承擔另一半的教師工資，市町村政府承擔另一半的校舍建設支出和困難學生補助支出、圖書和教材支出，以及除專職教師以外的其他教職員工（如警衛）的工資（高如峰，2003）［5］。總的來看，在全部義務教育經費當中，中央政府承擔了32%的支出責任，兩級地方政府承擔了68%的支出責任，在地方政府支出責任中，都道府縣與市町村政府大約各自承擔50%（李祥云2008）［3］。

（三）德國義務教育的事權配置

德國是一個聯邦制國家，其財政級次由聯邦、州和市鎮三個層級組成。德國的聯邦制與美國的聯邦制有很大不同，主要表現為德國州政府不具備立法權，但卻擁有主要的行政權，再加上由各州高級官員構成的“下院”具有影響聯邦立法的巨大能力，德國州政府實際上比美國的州政府擁有更大的權力空間。因此，在事權劃分上，德國的州政府也相對承擔了更大的責任。具體到義務教育，德國三級政府間的分工也是相對明確的。其中，聯邦政府并不直接擔負相關責任，州政府負有主要的監督責任，市鎮政府在“自治原則”的指導下具體負責義務教育階段中小學的管理和運行。在支出責任的分擔方面，從義務教育的經費來源看，公立學校經費的四分之三來源于州政府，其余四分之一來自市鎮政府。從具體經費項目來看，教職員工的工資、師資培訓和其他跨地區的經常性費用由州政府承擔，與辦學條件有關的校舍建設、設備采購以及后勤保障等經費由市鎮政府承擔。在支出責任的分配中似乎看不到聯邦政府的身影，但這并不代表聯邦政府不承擔任何支出責任，因為聯邦政府對州和市鎮政府進行了大量的一般性和專項轉移支付，這構成了州和市鎮政府在安排義務教育預算支出時的一個重要財力來源。當然這在三級政府的經費分擔中是難以清晰剝離出來的，能夠清晰統計的只能是各級政府的直接支出。

三、基本養老保險的事權配置

從各國的制度實踐來看，基本養老保險都是國家通過立法強制實施的，基本上可分為繳費型和福利型兩類。繳費型養老保險強調權利與義務的對等，國家強制公民履行繳費義務，然后才能享受相關待遇。福利型養老保險以國家稅收為支撐，強調公民權力原則，只要具備公民資格就可享受基本待遇。就產品屬性而言，無論是繳費型還是福利型基本養老保險都因國家強制推行而在宏觀意義上具有非排他性，但在微觀意義上增加一個人的邊際成本接近于平均成本，具備一定的競爭性。因此，基本養老保險也屬于一種典型的準公共產品。準公共產品可以由政府供給，也可由市場供給，但考慮到保險市場的逆向選擇與道德風險，各國的基本養老保險一般都由政府供給。在政府供給的模式下，受到人口流動的影響，基本養老保險的繳費或者受益也必須能夠隨人而動。而這又有可能導致政府間財政外部性問題，財政外部性的大小，主要取決于基本養老保險的統籌層次。所謂統籌層次主要是指養老保險基金的征繳、管理和使用由哪一層級的政府負責。統籌層次確定后，相應層級政府的財政責任也就隨之確定了，即為保持基金平衡，該級次政府應承擔彌補基金缺口的財政兜底責任。全國統籌的基本養老保險意味著中央或聯邦政府承擔財政兜底責任，地方統籌的基本養老保險意味著地方政府承擔財政兜底責任。統籌層次越低，一國內部的養老保險基金支數越多。在地方統籌的情況下，相互獨立的各支基金之間由于地區差異等原因可能難以實現橫向協調。在這種背景下，人口流動有可能使地方政府的投入與收益出現偏離，引發財政外部性。一般地，基本養老保險的統籌層次越低，可能產生的財政外部性越大。

（一）美國基本養老保險的事權配置

美國基本養老保險制度由聯邦政府設計，實行全國統籌。養老保險基金由聯邦政府統一管理和調配，聯邦財政部負責對社保基金進行財政補貼，承擔財政兜底責任。地方政府的職責僅限于根據本地區實際情況制定適合當地的養老保險計劃，以補充聯邦養老保險制度。在資金來源方面，養老保險基金主要由社會保障稅收入和財政補貼構成。社會保障稅主要指工薪稅，由雇員和雇主共同繳納，屬于聯邦稅，由美國國內稅收局征收并全部劃入社保基金統一管理和發放。稅務部門依托社會保障號系統對個人的繳稅進行記錄，依據繳稅情況賦予相應的社保積分，當積分滿足最低標準后，個人可依法享受退休養老待遇（馬凱旋等，2014）［6］。在保險經辦機構設置方面，社會保障總署構建了垂直的組織機構，在全國設有三個總部并下轄10個大區，每個大區都有一個區域辦事處，區域辦事處之下則是基層辦事處（趙秀齋，2014）［7］。具體服務事項均由基層辦事處負責完成，上級機構負責技術支持、監督與指導。在基金實行全國統籌、經辦機構垂直獨立和社會保障號系統跟蹤記錄的基礎上，人口跨地區流動過程中的養老保險轉移接續及其受益基本不會遇到過多的困難與阻力。

（二）日本基本養老保險的事權配置

日本的基本養老保險稱為國民基礎年金，其最大的特點在于參保的前置條件并非勞動關系，而是具有本國公民資格。國民年金實行全國統籌，收入來源主要由公民個人繳納的社會保險費和政府財政補貼構成。其中，個人繳費是政府規定的固定數額，與繳費對應的待遇并不依據個人繳費金額計算，而是依據繳費時間的長短計算。養老保險的財政補貼責任完全在于中央政府，稱為“國庫負擔”（表2），地方政府并不承擔補貼責任。在機構設置方面，國民年金的管理責任在于厚生勞動省，具體經辦事務由年金機構承擔。年金機構分為三級，中央層面為總部，都道府縣層面為事務中心，市町村層面為基層辦事處，三級機構之間實行垂直領導，與同級的地方政府之間保持財政獨立。總部主要負責數據管理和待遇支付，事務中心主要負責數據輸入等需集中處理的業務，基層辦事處主要負責參保登記、保費征收等一線業務（趙秀齋，2014）［7］。日本的年金機構被視為國家稅收征收機構之一，養老保險繳費具有稅收性質，其收入集中于中央政府，專款專用。同時，通過將養老保險繳費與“住民票”系統相連接，實現了人口跨地區流動時養老保險轉移接續的順暢運行。

表2 日本國民年金中的“國庫負擔”情況

（三）德國基本養老保險的事權配置

德國的基本養老保險稱為法定養老保險，按照《基本法》的規定，社會保障屬于聯邦政府的事權范圍。法定養老保險也是基于勞動就業關系構建的，幾乎覆蓋全部從業者。法定養老保險實行全國統籌，但具有有別于其他國家的鮮明特征，主要體現在養老保險的機構設置上。由于歷史原因，德國的養老保險機構并非是一個單一垂直的系統，而是依據行業設置的多樣化管理系統，有負責工人養老保險的州養老保險機構、海員保險機構和鐵路保險機構，也有負責職員養老保險的聯邦職員保險機構，還有負責礦工養老保險的礦工聯合會。雖然機構多樣，但養老保險待遇、繳費等政策都是統一的，不同保險機構間的資金盈虧可以調劑使用。各保險機構都與政府保持獨立，其預算也獨立于政府公共預算。在收入來源方面，養老保險基金主要由雇員和企業繳納的養老保險稅（社會保障稅的一個稅目）和政府財政補貼構成。以2011年為例，養老保險的繳費率為19.9%，企業和雇員各擔負9.95%，聯邦政府則承擔了20%左右的財政補貼責任（于秀偉，2012）［8］。社會保障稅屬于中央稅，稅款專款專用，籌集到的稅收收入通過聯邦預算依法定程序分撥給各養老保險機構。在中央稅作為基本籌資渠道，聯邦政府承擔財政兜底責任，保險經辦機構分行業獨立設置的全國統籌背景下，德國居民在流動就業時基本較少遇到養老保險便攜性損失的困擾。

四、發達國家政府間的事權配置對人口流動的適應性分析

上述三國義務教育的事權配置雖然各有特色、差異明顯，但我們仍然可以從適應人口流動的角度發現他們的共有特征，即由高層級政府承擔主要支出責任可減弱人口流動的財政外部性。人口流動下，義務教育的受益范圍可能波及全國。如果將支出責任的重心放在基層地方政府，則財政外部性可能很大。相反，如果提高支出責任的重心則有助于減弱相應的財政外部性。最極端的例子就是由中央政府全權負責，可以使財政外部性全部消失。另一方面，考慮到義務教育的供給效率，尤其對一個國土疆域較大的國家而言，由中央全權負責顯然又是不合適的。因此，基于財政外部性和供給效率的權衡，義務教育一般被界定為三級政府的共擔事權，支出責任需要在三級政府間合理分配。美國、日本和德國的實踐就體現了這兩方面的權衡。三國義務教育經費支出中，中央政府（聯邦政府）和州政府二者合計的支出責任都大于50%，說明了中央或高層級的地方政府承擔了主要支出責任，州級政府是二者中的主體。這種支出責任劃分模式使得基層地方政府在為流動人口（或者新遷入居民）供給義務教育時所承擔的支出責任相對較小，即便接受義務教育的人口將來遷出本地，其外部性也不會過大。這有助于提高基層政府的供給積極性。目前，世界上多數發達國家在義務教育財政體制中均表現出了支出責任向上層政府集中的特征。根據經濟合作與發展組織對20個成員國的調查統計，義務教育由中央政府承擔主要出資責任的有10個，由高層級地方政府承擔主要出資責任的有7 個，由基層地方政府承擔主要出資責任的僅有3 個（高如峰，2004）［9］。這充分反映了各國在義務教育事權劃分中對人口流動因素的重視程度。同時，主要由高層級地方政府承擔支出責任雖然可以內部化州內人口流動可能產生的外部性，但跨州的人口流動依然會產生財政外部性。這就為中央或者聯邦政府的介入提供了依據。此方面最典型的例子就是美國的“流動教育計劃”。該計劃中的流動兒童包含了跨州流動兒童，支出責任完全由聯邦政府承擔。由于該計劃對流動兒童的界定與普通“隨遷子女”進行了區分，這就意味著美國將經常處于流動狀態的流動兒童的義務教育支出責任劃歸聯邦政府，將因其他原因而在地區間單向遷移的“隨遷子女”的支出責任仍然劃歸州和地方政府。如此劃分支出責任主要體現了美國政府兩方面的意圖：一是實現納稅義務與公共服務權利的對稱：“隨遷子女”的家庭會在遷入地定居，其家長在遷入地長期定居并履行納稅義務，在美國學區財產稅制度安排下，家長的財產稅貢獻與隨遷子女的義務教育受益是對稱的；二是實現人口流動下財政外部性最小化，因流動兒童的家庭難以定居于某一地區，其家長的稅收貢獻也難以歸集于一個特定地區。因此，從成本與受益對稱的角度由聯邦政府承擔支出責任是減少財政外部性的恰當選擇。

從各國的實踐來看，基本養老保險作為政府介入的強制性社會保險，對一國社會的“穩定器”作用明顯，人口流動下其受益范圍會波及全國。因此，盡管各國在具體制度以及經辦機構設置中存在差異，但在基金統籌上都選擇了全國統籌模式，由聯邦或中央財政承擔財政兜底責任。目前在全世界實行養老保險的160 多個國家里，幾乎所有國家都選擇了全國統籌（鄭功成，2010）［10］。基本養老保險基金的全國統籌使得流動人口的養老保障服務獲取與地方政府財政利益基本脫鉤。換句話說，即便有較多的人口流入某一地方政府的轄區，隨之而來的基本養老保險待遇給付也不會損害地方政府的財政利益。聯邦或中央政府可以根據人口流動的具體情況來合理配置養老保險資金，為減少人口流動障礙，優化勞動力資源配置打下基礎。同時，聯邦或中央政府實現這一目的的途徑主要依靠養老保險機構的獨立運行。這里的獨立包括行政隸屬關系和資金預算的獨立，尤其是針對地方政府的獨立性，使地方政府在權衡自身財政利益時不至于將流動人口的養老保險待遇支出視為自身的財政負擔。另一方面，基本養老保險的私人產品屬性要求權利與義務必須對等。因此，各國基本養老保險的籌資同時都強調了個人或企業繳費的重要性。這種繳費本身就屬于特定目的稅的定義范疇。因此，各國大多選擇征收社會保障稅作為養老保險基金籌資的主要渠道。作為中央稅，社會保障稅的稅基可以隨著人口流動而流動，為養老保險基金的全國統籌奠定了堅實的資金基礎，同時也很好的契合了稅收征管的效率和受益原則。

綜上所述，基于人口流動引發的公共產品供給的財政外部性，我國下一輪的財政體制改革應該適當上收部分公共產品的事權和支出責任，強化上級政府的責任，以便減少財政外部性。具體在義務教育方面，應該在城鄉一體化的基礎上，強化中央和省級政府的責任，由中央負責跨省流動學生、省級政府負責省內流動學生的相關義務教育經費支出。中央政府應對人口流入集中的省份給予專項支持，省級政府也應貫徹“轄區財政”理念，對人口流入集中的市級和縣區級政府進行專項支持。在養老保險方面，我國流動人口養老保險轉移接續不暢直接歸因于統籌層級過低，養老保險基金無法在全國范圍內進行調劑使用，發達地區的基金富余與欠發達地區基金缺口同時并存。因此，下一步應積極推進養老保險的全國統籌，才能化解流動人口養老保險的難題，確保養老保險制度本身的有效性和可持續性。

注 釋：

① 農業工人的就業行業限定為農業、漁業、林業中必須隨季節變化而改變就業地的行業，比如追逐魚群的捕魚工人和水果的采摘工人等。流動兒童的界定除了要滿足其父母必須是流動就業的農業工人以外，還要需滿足其他一些具體條件。

② 中國的農民工隨遷子女多數可能已經在流入地城市生活多年，并可能一直生活下去，但只是因為沒有當地的戶籍，而不能享受與本地兒童同樣的義務教育。

［1］段成榮，楊舸，馬學陽. 中國人口流動研究［M］. 北京：中國人口出版社，2012：9-18.

［2］陸軍. 稅收競爭與區域城鎮化——以京津冀為例［M］. 北京：商務印書館，2011：40.

［3］李祥云. 我國財政體制變遷中的義務教育財政制度改革［M］. 北京：北京大學出版社，2008：157.

［4］張青. 美國鄉村流動兒童的教育及其經驗借鑒［J］. 外國教育研究，2007（4）：44-47.

［5］高如峰. 農村義務教育財政體制比較：美國模式與日本模式［J］. 教育研究，2003（5）：64-70

［6］馬凱旋，侯風云. 基本養老保險全國統籌：利益矛盾與協調［J］. 學習與實踐，2014（2）：56-62.

［7］趙秀齋. 美國、日本基本養老保險經辦服務體系比較與借鑒［J］. 中國財政，2014（9）：75-77.

［8］于秀偉. 從“三支柱模式”到“三層次模式”——解析德國養老保險體制改革［J］. 德國研究，2012（6）：70-80

［9］高如峰. 重構中國農村義務教育財政體制的政策建議. 教育研究，2004（5）：18-26.

［10］鄭功成. 盡快推進城鎮職工基本養老保險全國統籌［J］.經濟縱橫，2010（9）：29-32.