土地確權流轉的“潞城探索”

翟新花

（山西大學政治與公共管理學院，山西 太原 030006）

十八屆三中全會以來，建立城鄉統一的建設用地市場的基本目標的確立，進一步加快了構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制的改革步伐。在新一輪農地改革實踐中，如何盤活農民承包經營的“閑散細碎”的農村土地資產，如何改變土地流轉市場中農民整體弱勢的地位，如何激發農民加快農村土地制度改革，助力現代農業發展的熱情，成為當前促進城鄉要素有效流動和實現均衡配置的關鍵。

一、土地確權流轉的必要性

作為一種體制改革，20世紀80年代以來，家庭聯產承包責任制有著還原農業家庭經營最優的經營特征和適應農業產業特征的內在本質規定，不僅以其特有的激勵機制、約束機制和避免外部性損失等的優質特性表現出了難以估量的制度績效[1]，而且更為重要的是確立了農戶獨立經營的市場主體地位，充分調動了農民群眾的積極性，促進了農村集體經濟的鞏固和發展。然而，經過30余載的運行，家庭承包經營雖然解決了農民溫飽問題，但劃分承包地時嚴重的平均主義肢解了土地的生產力，成為農村經濟進一步發展和農民增收致富的嚴重障礙。隨著入世后我國農產品進入國際市場參與競爭和社會主義市場經濟的深入發展，如同“舢板”的農業小生產和“航母”的規模經營的競爭，農戶家庭“贏”的希望和機會十分渺茫，日益趨于“衰落”。家庭小生產和農業大市場的矛盾、農民不再僅僅依靠土地而形成的就業多樣化，不僅迫使土地必須流轉起來，實現適度的規模經營，也給土地流轉騰出了空間。歸根結底，自發性的農地經營權流轉實踐是適應農村生產力發展和現代農業市場化的必然要求，也是實現農業增效和農民增收的內在需求。

1.農民持續增收的需要。農業稅免征之前，農民由于承包經營土地的負擔重，土地承包經營成本高，而收益相對較低，承包經營土地的積極性不高。無奈之下，許多外出務工、經商的農民紛紛將承包經營權流轉給親友或其他農戶，也有的以自己享有的土地承包經營權投股或參股。這是過去幾年土地承包經營權流轉的一個最重要的原因。

2.農村勞動力轉移的需要。土地二輪承包時“增人不增地，減人不減地”的原則，使得農村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。隨著國家工業化、城市化進程的加快，家庭承包制帶來的農業生產小規模化，阻礙了農民收入的提高，導致大量農村剩余勞動力紛紛向本地農村二、三產業或向外地轉移，轉移的勞動力中有一部分帶動全家轉移，便將土地承包經營權“私下”自發流轉于他人。

3.農村產業結構調整的需要。結合各地農業產業發展的現狀，因招商引資、工業園區等非農建設項目用地需要，鄉鎮、村集體將土地承包經營權以租賃的方式從農戶手中流轉出來，以避免市場機制作用下土地資源的浪費，進一步實現土地資源有效整合基礎上的規模經營。

4.農業產業化發展的需要。村集體為培植專業大戶、承包大戶，一方面鼓勵農戶將土地承包經營權流轉給被培植對象，另一方面將土地從農戶手中以租賃或其他方式流轉出來再轉包給被培植對象,即“反租倒包”，以土地的可持續利用奠定農業發展的根基。

5.解決當前土地流轉困境的需要。隨著農地經營權流轉實踐的拓展和豐富，農地制度實現了從“兩權分離”向“三權分置”的過渡，實踐中的“三權分置”有效地解決了農地所有權、承包權和經營權的分割問題，卻無法解決農地三項權利主體模糊不清和被虛化的問題。特別是農地產權權屬邊界的模糊和農地產權的權益邊界的不清晰，進而導致的農地產權的權益分配分界的模糊[2]，不僅成為各方利益爭奪的借口，造成了大量土地承包經營糾紛和土地流轉的混亂，也日益損害了弱勢農民的土地權益，抑制了實踐中土地流轉的意愿和速度。有鑒于此，農村土地確權成為破解土地流轉“瓶頸”的鑰匙。

6.市場經濟對農村土地法權建設的需要。農村土地確權是將農村土地承包經營權的承包關系、承包地塊、面積、空間位置、用途、地類、等級等詳細情況明確掌握，記錄于專門的簿冊，以確定農村土地承包經營權。通過確權登記，進一步明晰土地承包關系，強化對土地承包經營權的物權保護，保持現有土地承包方關系穩定并長久不變。土地承包經營權確權，把承包經營權改為法律財產權，賦予農民，就是一項產權制度的改革。這次確權頒證實際上就是為產權制度改革奠定基礎，賦予農民的并不是承包經營權，而是法律財產權。改革開放以來，政府不斷賦予農民應有的土地權利，并不斷明確和實現。家庭承包制下的“大包干”是包集體土地和這些土地上的稅收和提留，干自己的活，這是一種權利與義務對稱的制度安排。此時，農民主張的是自主勞動的權利，而不是自有土地的權利。溫飽問題解決后，為了滿足農民外出從事非農就業的訴求，政府賦予了農民自主流轉土地的權利，于是有了農民自發性的農地經營權流轉實踐。當前針對農民追求土地財產權利的要求，賦予農民享有土地股權的權利。以確權發證的方式把農戶擁有的集體土地的權屬界定清楚，是將集體土地產權按份共有的改革目標落到實處的具體做法，不僅是對于農戶土地財產權利的保護，也是對現有農地產權結構缺陷的完善。落實所有權、穩定承包權、放活經營權是當前土地流轉的剛性原則，承包地所有權、承包權、經營權的“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，以明確的土地產權為基礎的土地流動形成的規模經營，將有利于向農業現代化的目標邁進，再一次推動農村生產力的大釋放。

二、土地確權流轉的“潞城探索”

2013年《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展》明確提出全面開展農村土地確權登記頒證工作，即用“5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”以改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利。2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》進一步對農村土地制度改革作出部署，“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。在中央農地制度改革精神的明確指引下，山西省潞城市翟店鎮被納入土地承包經營權確權登記試點鎮范疇。

山西省潞城市歸屬于長治市，潞城市轄9個鄉鎮辦事處，202個村（社區），人口22.69萬人。轄區面積612.5平方公里，折合面積92.2萬畝，其中耕地約36萬畝，林地約5.5萬畝，退耕還林地約3萬畝，園地約1.1萬畝。潞城市翟店鎮2013年被確定為國家第二批農村土地承包經營權確權頒證試點單位，全省土地承包經營權確權登記試點鎮之一。2014年潞城市被確定為山西省唯一土地確權“整縣域推進”的縣級市試點單位。

翟店鎮位于潞城市南部平原地帶，鎮政府距市區5公里，與長治市郊相毗鄰，全鎮轄13個行政村，64個村民小組，土地承包戶5730戶，總人口2.1萬人，耕地面積4.3萬畝。作為我省首批土地確權流轉試點鎮之一，其基本特點如下：

1.征、占、租地現象突出。翟店鎮二輪延包工作起始于1995年，延續到2003年，跨度時間長，土地現狀變動大。2006年取消農業稅前，由于農戶私自互換土地，轉讓土地、出租土地等現象比較普遍，還有部分農戶主動放棄了承包耕地等多種情況。

2.各村土地承包方案多樣。在翟店鎮二輪土地延包工作中，11個村延包工作基本到位，1個村機動地大于5%，證書、合同及土地均沒有到戶，另一個村則沒有進行二輪延包，為今次土地確權登記增加了一定的難度，也提出了新的課題。

3.歷史遺留問題較多。2003年以來，翟店鎮大力招商引資，落地企業較多，企業租用了部分農戶土地，但部分企業后期發展困難，出現了多家企業停業轉產，土地租金不能及時到位，村企矛盾加劇，加上當時部分干部群眾私下對企業占地進行了調整，企業停產后出現了部分群眾索要承包地現象。

4.理順承包關系較難。翟店鎮地理位置優越，境內有長邯鐵路、太焦鐵路、長治飛機場，是市委、市政府招商引資、加快經濟結構調整的橋頭堡，前些年翟店鎮建起了潞城市高新技術產業園區，征占耕地3000余畝，加上城際路建設、公益事業建設，新農村宅基地建設，部分小型企業租用土地，部分設施農業建設租用土地，以及部隊征地等，土地占用類型復雜，理順承包關系有一定難度。

5.土地類型相對齊全。翟店鎮以207國道為界，路東以丘陵、山區為主，路西以平川為主，地形地貌不一，在土地承包時，各村承包方案不一，在確權登記中有一定的典型性。

有鑒于此，翟店鎮通過先行先試來探索工作方法，為全市乃至全省農村土地承包經營權確權頒證工作總結經驗。翟店鎮2013年啟動試點探索工作，全鎮共分三批進行，第一批8個村，第二批3個村，第三批2個村，需要確權登記的土地面積占轄區土地總面積的39.1%左右，其基本情況如下：

（一）翟店鎮土地確權的試點成果

被確定為“整鄉推進”確權試點以來，依據《物權法》、《農村土地承包法》等法律規定，潞城市農經部門牽頭組織實施的確權登記工作順利進行，對農戶承包土地的四至、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發土地承包經營權證書，明確了農民對承包土地的各項權益，取得了豐碩的成果。

表1 土地承包戶成員信息統計

表2 土地承包地塊信息統計

由表1可看出，經確權登記統計，翟店鎮土地承包戶總量為4834戶，增加16%，土地承包人口19369人，現有土地承包成員18959人，比原有土地承包登記人數均略有減少。

從表2可以看出，土地地塊總數量因為土地征占等原因比二輪延包時數量所減少，地塊總量為10978塊，測量面積比二輪延包時合同面積均有所增加，5成農戶承包地增至1.2倍，3成農戶增至1.3倍，1成農戶增至1.5倍以上。

經過嚴密的、細致的確權組織和上下互動的有效實施，翟店鎮在規定的時間內完成了既定的土地確權，共有土地承包戶4834戶，形成農戶確認書4834份，農戶合同書4834份，形成農村土地承包經營權登記簿4834份，共13冊，每村一冊。農村土地承包經營權登記簿對每一塊地進行了繪圖登記，地塊附圖共13冊，1.3萬張。通過工作能力較強的鎮村干部與樸實憨厚善良農民的良性活動，翟店鎮將農村土地承包經營權確權登記這項農民高度“敏感”、政府極為“頭疼”的異常“艱難”的工作，較為順利地展開并完成，可以說創造了一個奇跡。

（二）翟店鎮土地確權的實施經驗

確權是農村土地制度改革的基礎，涉及千家萬戶農民利益，讓農民早日領到承包經營權證，還權釋能，有利于進一步解放農村生產力，讓農民真正實現“一證在手，滿世界走”。目前，全國耕地流轉面積3.8億畝，超過家庭耕地面積的1/4，1611個縣、15.3萬個村試點土地確權。2/3的縣鄉鎮未建土地流轉平臺，近40%的土地流轉未簽訂合同。[3]做好土地確權是保證土地依法有序規范流轉的源頭，承包土地的確權登記頒證是承認和保障農民土地合法權益的有效載體，為此，翟店鎮在試點過程中積累了豐富的實踐經驗。

1.統一認識：明確的宣傳思想動員

潞城市委、市政府隆重召開全市農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作動員會，領導組成員、各鄉鎮辦事處和全市191個村的負責同志參加，全市上下進一步統一了思想、深化了認識，明確了試點工作的目標、原則、方法、內容、步驟及要求，為穩步推進確權工作打好基礎。

2.實踐根基：扎實的基層摸底調研

由市農經中心積極組織，全市8個鄉鎮辦事處共同參與，深入試點鄉鎮辦事處、村組、農戶開展農村土地承包情況調研，詳細了解土地承包中存在的問題，摸清了農戶承包集體土地現狀、承包土地和人口增減變動、鎮村農村土地承包檔案資料管理情況，13個村共收集到了126條問題，經過上上下下的多次溝通，并召開專門會議進行討論，逐條明確了政策界限，經請示省農業廳后，出臺了《潞城市農村土地承包經營權確權登記工作實施細則》，進一步明確試點工作中存在問題的處理辦法。試點工作領導組辦公室統一印制了《潞城市農村土地承包經營權確權登記頒證調查表》6萬份，在市農經中心專業人員的指導下，由各鄉鎮組織村級工作人員開始對每戶農戶土地承包人和所承包地塊信息進行登記。逐戶開展權屬調查，保證了確權登記工作絕對“接地氣”。

3.群眾參與：廣泛的農民集中培訓

以村為單位進行廣泛宣傳發動，設立固定橫幅3幅、懸掛標語50多條、發放宣傳資料6000余份，極大調動了村民積極性和自覺性。同時，對村組干部和工作人員進行集中培訓，明確了工作流程、技術規范和工作要求，為做好確權工作打好了群眾基礎。

4.組織支撐：強力的三級領導機構

為確保潞城市農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作順利推進，市委、市政府成立試點工作領導組，由市長任組長，分管農村工作的市委副書記和副市長任副組長，兩辦、信訪、農經、財政、農業、國土、司法、林業、民政、檔案等部門及全市9個鄉鎮辦事處負責人為成員，加強組織領導，統一協調推進確權登記工作；試點鎮成立以黨委書記、鎮長為組長的確權登記工作領導小組，按照縣級領導小組的要求具體承擔確權登記工作；試點村成立了土地承包檔案審查組、綜合指導組和糾紛調解小組；村民小組成立由村組干部、熟悉組內情況的村民代表3-5人組成工作組，參與權屬指界、農戶地塊確認等，嚴密的組織和聯動機制為確權登記順利完成奠定了組織基礎。

5.制度保障：詳細的確權實施方案

按照2014年農業部等六部委的要求和山西省、長治市的統一安排部署，結合翟店鎮在實施試點工作中的經驗，查缺補漏，去粗取精，重新研究制定了《潞城市農村土地承包經營權確權登記試點工作方案》，明確了開展試點工作的指導思想、工作原則、試點內容、實施步驟和經費保障等，確保確權登記試點工作有序開展。

三、土地確權流轉“潞城探索”借鑒價值

加快產權制度改革、構建新型農業經營體系、加快推進土地確權和土地流轉是潞城市綜改試驗計劃中的重大事項。自2013年以來，翟店鎮始終把農村土地承包經營權確權登記頒證工作作為農村產權制度改革的基礎性條件，以此推動潞城市農村土地承包經營權的有序流轉，并通過農村土地收益保證貸款的方式，來促進家庭農場、農民合作社、種養殖大戶、農業龍頭企業等新型農業經營體系發展壯大，最終實現農業增效、農民增收。因此，山西省土地確權流轉的“潞城探索”具有普遍價值和借鑒意義。

（一）“潞城探索”解決的問題具有普遍性

1.土地承包經營確權頒證，激發農民土地流轉熱情

從全國情況來看，無論是農民專業合作社的建立，股份合作的聯合，還是土地股份合作，土地托管等農村集體經濟的新的實現形式，都離不開土地的清晰產權。我國原先的土地承包經營權沒有確權頒證，而不確權，頒證的時候就有問題，而這種不清晰的產權和入股是不牢固的，即使現在沒有問題，將來合作也是有問題的，必須補上這一土地產權的“短板”。所以，在“兩權分離”過渡為“三權分置”的農地產權制度改革中，承包經營權一定要確權頒證，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、設置不清、賬實不符等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，這是一個具有普遍性意義的基礎問題。[4]

2.明晰集體經濟成員資格，保證農民分享集體權益

農村集體經濟組織成員資格問題，直接涉及個人生存利益，對每個村民都非常重要。而恰恰在司法實踐中，爭議最大，最難確定的就是集體經濟組織成員資格，無論是征地補償費的分配、土地承包，還是土地承包合同糾紛的解決，無不涉及這一問題。所謂集體經濟組織成員，是指戶籍在該集體經濟組織，或生活在該組織，而對該組織的土地享有權利，負有義務的人。根據這一定義，農村集體經濟組織成員資格，具有很強的身份性質，它可以依法定事件（如出生）而取得，和依合法行為（如因婚姻遷入）而取得。“潞城探索”的實踐明確，確定農村集體經濟組織成員資格，必須堅持兩個原則，即以在該集體經濟組織有戶籍登記，生存、生活在該集體經濟組織為基本原則和以對該集體經濟組織的土地享有權利、負有義務為補充原則。實踐中主要有“外嫁女”、“新生兒”、“離婚或喪偶的婦女”、“因刑事犯罪被判處較長刑期入獄服刑村民”、“服兵役”、“高校在校生”、“空掛戶”等集體經濟成員資格認定的難點，需要根據其實際情況依據詳細政策解釋并操作，不能隨意或無故剝奪農民的應擁有的集體權益。

3.依法確保農地承包權益，農民主體地位不可動搖

農地確權流轉的主體是農戶，而非政府，因此，在推動土地確權流轉的過程中，必須充分尊重農民群眾的確權意愿，確保農民的主體地位，將此作為政府土地確權流轉的工作出發點。[5]從維護農民權益的視角出發，在尊重和確保農民土地承包經營權的前提下，進而發揮政府的主導作用。“潞城探索”中也堅持了這一原則。二輪土地承包時所簽訂的承包合同和所發放的農村土地承包經營權證，是證明農戶承包權屬的原始憑據。二輪延包工作比較規范的，以二輪承包土地面積作為依據。沒有承包合同和土地承包經營權證書的，要堅持在搞清楚二輪承包時的真實情況，充分尊重事實的基礎上，完善承包合同。對個別二輪承包事實難以搞清的，可結合農村稅費改革和糧食直補核定的面積，在充分征求群眾意見的基礎上加以確定。

4.堅持農村基本經營制度，保持土地承包關系穩定

土地是農村的主要資源，而土地將長期為集體所有，這是繞不開的基本現實，也是農村經濟發展的基本出發點。習近平主席在農村工作會議上明確提出“四個不能”，即土地制度改革怎么改都不能把農村集體經濟組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農民的利益損害了[6]。現有土地制度改革不能改變土地所有制即農民集體所有的制度基礎，土地歸農民集體所有，這是農村基本經濟制度的魂，這個底線不能破。“潞城探索”中明確堅持了這一原則，已經進行了第二輪土地承包的村組，承包地不得隨意變動，要保持土地承包關系的穩定，堅持“增人不增地，減人不減地”及“多不收，少不補”的原則，絕不允許重新調整土地，重點是完善手續，老證換新證，沒有發放土地經營權證書的要補發土地承包經營權證，保證了農村現有土地經營制度的穩定。

（二）“潞城探索”的實踐經驗具有借鑒性

1.政府主導農地確權流轉，依法管理利用土地資源

2013年農業部確立潞城市為試點縣市后，在山西省農業廳的領導下，潞城市以政府牽頭，農經、檔案、國土等部門參與，建立確權工作領導小組，由潞城市農村經濟經營管理局作為日常工作組織和具體協調部門。具體工作中，潞城市農村經濟經營管理局作為基層的領導單位，成立工作組，并指導試點鄉鎮成立相應的工作機構，負責登記工作的具體實施；再由各集體經濟組織的成員會議產生村級確權工作組，承擔承包資料信息收集和錄入工作，負責調解出現的矛盾和糾紛，將登記過程中出現的重大事項提交集體經濟組織成員大會或代表大會依法決策。因此，省市縣三級工作組與工作機制的建設是組織基礎，工作經費的預算與落實是有力保障，村村之間、村民之間的穩定以及處理好土地糾紛等問題，都需要政府部門出面進行協調和解決，這是依法管理土地資源，合理利用土地資源，實現土地資源優勢整合的政府基本職能的充分體現。

2.激發農民土地確權熱情，簡化入戶調查實施規程

土地確權流轉的基礎和主體是農民群眾。設計、方案、規劃付諸實施，必須有群眾基礎，否則就成一紙空文。在制定土地確權流轉方案時，就把確保農民利益作為首要原則。縣鎮村的組織實施與村干部、村民代表的積極參與是關鍵；在入戶調查實施過程中，要尊重和傾聽群眾的意愿和要求，有損于群眾利益的行為，必須予以及時糾正，避免造成矛盾激化；同時，需在實踐中進一步適用簡化《調查規程》程序。在調查規程中入戶調查基本信息需要農戶簽字；地塊指界需要農戶多次簽字，土地承包經營權調查信息公示需要農戶簽字；調查結果確認書需要農戶簽字；簽訂土地承包合同需要農戶簽字，最后領取證書需要農戶簽字。農戶需經過6次以上的簽字，才能領到經營權證書，而且需要承包方代表簽字方予以認可。但在實際中，由于村民外遷、上學和青壯年外出打工等因素，多數戶都在小城鎮，村里僅剩下老人、婦女在村勞作，一定期限內完成相關工作，不僅有一定的難度，而且必須通過扎實細致的工作，得到群眾的理解和配合。

3.嚴格依法開展項目招標，強力提供科學技術支撐

土地承包經營權確權登記頒證項目涉及資金量大，技術要求高，必須通過招標方式確定有資質的專業技術單位。潞城市在具體實施過程中，委托有資質的招投標公司，嚴格依照《中華人民共和國招標投標法》相關規定，以是否具備相關資質、技術人員、軟硬件設備、確權登記經驗以及相關業績等條件，作為招標設計的重要因素。“潞城探索”加快了土地承包確權與登記管理信息系統建設和完善，保證了影像資料、二調資料、土地承包資料的有效獲取，打破傳統的專業土地測量的工作模式，最終質量控制與成果驗收不再只是以比例尺和精度作為唯一依據，如何讓百姓認可和接受測量成果，是測量工作的延伸，這些都為土地確權提供了有力的信息技術支撐和保障。

土地確權流轉的“潞城探索”僅是轉盤活土地資源市場，保證城鄉土地要素市場平等交換和均衡發展的前提，“潞城探索”沒有結束，仍然在實踐中不斷前行。

[1]許經勇.中國農村經濟制度變遷六十年研究[M].廈門:廈門大學出版社，2009.68.

[2]黃祖輝.轉型、發展與制度變革——中國“三農”問題研究[M].上海：上海格致出版社，2008.166.

[3]一紙權證讓土地變成活資產[E B/O L].人民網，2014-12-21.

[4]黨國英.當前中國農村土地制度改革的現狀與問題[J].華中師范大學學報，2005，（7）：8.

[5]王紅嬋.農地流轉中的政府主導作用探析[J].福建論壇（人文社會科學版），2012，（5）：38.

[6]農村土地改革三條底線不能突破 釋放農村改革紅利[E B/O L].鳳凰網，2014-12-03.