2015年息縣深化集體林權制度改革實施方案

馮娟++王繼紅

摘要 立足息縣林業林權工作實際，制定2015年度集體林權制度改革實施方案，包括指導思想、基本原則、目標任務、試驗改革內容、保障措施、進度安排等方面。

關鍵詞 集體林權制度改革；實施方案；河南息縣；2015年

中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2015）17-0204-03

集體林權制度改革是關于農村集體林地林木產權確立并放活經營權、落實處置權、保障收益權的綜合性改革，是促進農民增收的重要戰略舉措。息縣林業用地面積1.43萬hm2，其中集體林地1.37萬hm2，森林覆蓋率7.52%。息縣集體林權制度改革工作從2008年開始啟動，目前，全縣1.37萬hm2的集體林地，99.8%明晰了產權，家庭承包率80%以上，發放近3 280宗林權證，林權發證面積1.39萬hm2，發證率100%，集體林權制度改革取得了顯著成效。為積極探索林改經驗，將林業改革引向深入，根據《河南省人民政府辦公廳關于進一步深化集體林權制度改革的意見》（豫政辦〔2012〕89號），農業部、國家林業局等13部委聯合印發《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》（農政發〔2014〕5號）和《信陽市深化集體林權制度改革試驗實施方案》精神，特制定本實施方案。

1 指導思想

堅持以建設生態文明為總目標，以改善生態、改善民生為總任務，以全面深化林業改革為總動力，緊緊圍繞美麗息縣建設，在堅持和完善林業家庭承包經營制度的基礎上，以市場化改革為取向，以還權賦能和促進農民增收為核心，以發展現代林業和改善民生為重點，以要素流動為紐帶，充分發揮基層的首創精神，創新林業體制機制，深化林業產權制度改革，構建林業可持續發展機制，增強生態林業民生、林業發展內生動力，積極探索集體林業綜合改革發展的新路子，為全縣農村集體林業改革發展積累經驗、探索模式并作出示范[1-2]。

2 基本原則

一是堅持制度創新。在堅持穩定家庭承包經營制度的基礎上，把完善制度和創新體制機制作為改革試驗的核心任務。二是堅持服務大局。要統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護。三是堅持問題導向。探索改革路徑，著力解決突出矛盾和問題，化解風險隱患，提高發展質量，推進簡化程序、高效便民，科學經營、合理利用。四是堅持分類實施。堅持政府引導、農民自愿，試點先行、循序漸進，因地制宜、分類指導，把能夠形成可復制、可推廣的成果作為改革試驗的基本要求，統一規劃、嚴格審批，不一哄而上。五是堅持風險可控。試驗示范區實行封閉式運行，在示范區內可突破相關法律制度，同時要把保護集體林區社會穩定，風險可控作為基本底線，不改變林地用途，不引發新的社會矛盾。六是堅持綜合配套。注重改革的系統性、整體性和協同性。統籌推進深化林業各項改革，加快林業經營體制創新，構建新型林業經營體系，完善林業支撐保護機制[3-4]。

3 目標任務

力爭用3年時間，在完善產權制度、經營體制、社會化服務體系建設等關鍵領域和重點環節試點探索、創新突破，最大程度地落實林農更多財產權利，進一步健全新型林業經營體系，努力形成現代林業發展體制機制，最終實現農民得到實惠，生態得到保護，林業得到發展，社會和諧穩定。

4 試驗改革內容

4.1 探索“三權分置”林權管理新模式

農村林地集體所有、家庭承包經營、長久不變的承包關系，是林業在農村基本經營制度中的核心要素。其中最核心的就是農民的承包經營權。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》“完善產權保護制度，賦予農民更多財產權利”的要求，深化集體林權制度改革，最根本的任務就是鞏固農民的承包經營權，強化農民對林地承包經營權的物權保護，完善土地承包經營權能。在堅持家庭承包經營長久不變的基礎上，探索開展集體林地所有權、承包權、經營權“三權分置”。賦予經營權抵押、擔保、貸款等更多權能，鼓勵農民興辦林業專業合作社、家庭農場、股份合作林場等新型林業經營主體。

4.1.1 政府出臺規范文件。由于林地經營權的債權性質和現有政策規定的諸多限制，導致林權流轉遭遇到了權屬信任、融資困難等障礙和問題。為最大限度地鼓勵和調動市場主體參與林地流轉的積極性，激發更多的商業資本投入到林業中來，提升林地價值和林農收入，根據市政府出臺的《信陽市林權流轉管理辦法（試行）》《林地經營權流轉證發證辦法》《關于加快推進林權抵押貸款工作的意見》等為指導，賦予林地經營權流轉證書的法律地位，明確林地經營權流轉證是林地流轉關系和權益的有效憑證，是林地流轉受讓方實現林權抵押、林木采伐和其他行政審批等事項的權益證明，賦予經營權抵押、擔保、貸款等更多權能，保障林地流轉雙方的權益。

4.1.2 規范經營權證發放。使用全市統一印制的林地經營權流轉證書。林業主管部門根據林地經營權流出與流入雙方的申請，對經過林權交易中心進行規范交易的予以發放《林地經營權流轉證》。

4.1.3 開展試驗試點。2015年在全縣選擇基礎改革條件較好的2～3個村進行“三權分置”試點，要及時總結經驗，完善提高后，以點帶面進行推廣，2017年在全縣推廣實施。

4.2 探索林業要素市場服務新規范

深化集體林權制度改革必須加快建立集信息發布、市場交易、林權登記、中介服務、法律政策咨詢于一體的要素市場，通過建立林業要素市場，成立森林資源資產評估機構、林權收儲擔保中心和林權流轉交易中心，實施林權直接抵押貸款，構建"評估、擔保、收儲、流轉、貸款"五位一體的林業服務體系，解決林業再生產的資金難題。不但可以規范林地林木流轉，探索限期限量流轉的辦法，防止農民失地，還可以嘗試限制受讓方資格的辦法，限制沒有林業生產經營能力的業主受讓林木、林地，抑制過度炒買炒賣森林資源的行為。

4.2.1 建立健全林權管理服務機構。建立有編制、有人員、有地點、有經費的縣級林權管理服務中心，依托鄉鎮農業服務中心成立林權管理服務站，重點林業村配備林權信息管理員，形成縣有服務中心、鄉鎮有服務站、村有信息員的暢達服務體系，為林農提供服務。endprint

4.2.2 建立林業要素市場。縣林權管理服務中心內設林權流轉拍賣、林權流轉交易、林權發證登記、抵押貸款管理、政策科技咨詢、森林資源評估、調查規劃設計、林業信息發布等窗口，主要受理林權初始與變更登記，提供檔案材料查詢與抄錄、復制服務，進行林權流轉交易管理，收集、發布林業法律、法規、政策與林地流轉、林產品供求信息，推介林業項目與科技成果，提供交易場所，進行產權交易咨詢、辦理流轉交易手續，協同銀行進行林權證抵押登記、貸款，進行森林資源資產評估等。縣林權管理服務中心負責業務監管、信息發布與咨詢等。2016年力爭依托林權管理服務中心建立林業要素市場，并嘗試運作，2017年建成全市統一運作的林業要素市場。

4.2.3 創新森林資源評估模式。一是森林資源評估選擇多樣化。采取林業資源調查、銀行內部評估、中介評估和免評估等靈活方式，既引入競爭機制，提升服務質量，又可降低費用。二是突破有關規定。突破財政部、國家林業局關于印發《森林資源資產評估管理暫行規定》的通知（財企〔2006〕529）有關規定，凡金額在300萬元以上的銀行抵押貸款項目，應委托財政部門頒發資產評估資格的機構進行評估；金額在100萬～300萬元的銀行抵押貸款項目，可委托財政部門頒發資產評估資格的機構評估或由林業部門管理的具有丙級以上（含丙級）資質的森林資源調查規劃設計、林業科研教學等單位提供評估咨詢服務，出具評估咨詢報告，20萬～100萬元的銀行抵押貸款項目，由林業部門管理的具有丁級以上（含丁級）資質的森林資源調查規劃設計、林業科研教學等單位提供評估咨詢服務，出具評估咨詢報告，20萬元以下的小額貸款項目，由銀行參照當地林權交易市場價格，自行評估、商議抵押資產價值或由具林業高級工程師資質的技術人員出具評估咨詢報告，免收評估費用。三是根據評估中介信用狀況實行分類分級監管，開展評估中介經營黑名單制，對信用主體的經營行為進行登記公示，強化對市場主體的信用監管。全縣面向社會遴選公布森林資源資產評估機構1～2家。

4.2.4 積極探索林地糾紛仲裁工作。2015年全縣將林地承包仲裁納入農村土地承包仲裁工作范圍，爭取成立林地承包仲裁委員會，解決林地流轉過程中的糾紛和矛盾。維護承包經營秩序和承包者的合法權益。

4.2.5 探索森林保險創新。森林保險作為深化集體林權制度改革的重要配套政策之一，開展政策性森林保險工作，有利于提高林業生產經營者抗風險能力，有利于林農災后迅速恢復生產，促進林業穩定發展。按照現階段公益林保險模式，試點在林農自愿的基礎上，在種植綠化苗木較集中的關店鄉選擇價值較高的高檔綠化苗木納入保險范圍，在保險期內，因火災、暴雨、暴風、洪水、旱災、冰雹等造成保險林木損毀的直接經濟損失，由承保機構按照規定進行賠償。保費主要來源：一是申請中央財政森林保險保費，二是縣級財政進行補貼，三是林業生產經營者承擔很小部分的森林保險保費。

4.2.6 探索融資方式創新。與金融機構溝通，開展林權抵押貸款業務，研發“林農小額循環貸款、合作社小額信用貸款”等林權抵押貸款新品種，開發適合林業特點的信貸產品，重點開展合作社林權抵押貸款50萬元以下的小額信貸項目，適當延長借款期限和利率優惠。對于20萬元以下的小額林權抵押貸款，優先納入省級林業貸款財政貼息資金范圍。

4.2.7 探索建立林權收儲和擔保制度。縣政府要采取政府引導、市場化運作模式，引進實力強、有意愿的資產公司合作組建森林資源管理（收儲）公司，建立森林資源二級交易、托管市場，對逾期未歸還貸款的抵押林權進行收購、交易或托管處置，建立林權抵押貸款的救濟循環系統，形成林權流轉、資產評估、抵押貸款、抵押物收儲與處置等相互配套的一條龍融資體系，解除金融部門后顧之憂，促進林權抵押貸款發展和林權流轉。

4.3 探索公益林管理經營新機制

息縣目前沒有生態公益林，由于受經營管理體制機制影響和制約，有些林木一直存在產權主體不明晰、管理體制機制不靈活、質量效益低下等實際問題，20世紀80—90年代全縣主干道兩側農田林網的杉樹，一直沒有明確定性（既不是商品林又不是公益林，既不能隨便砍伐又不能領取公益林補貼）。這些杉樹在息縣的林業生態建設中仍起著舉足輕重的作用，但在全縣林業產業中仍處于“大資源、小產業、低效益”的狀態。根據《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，探索將全縣現有的池杉納入公益林。2015年在杉樹保存較好的曹黃林鄉、張陶鄉進行試點。

4.4 探索建立規范的林權流轉新制度

根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”要求，按照個人申報、縣級審核、市級監管工作程序，建立集信息發布、查詢、交易、備案一體的林權信息交流平臺。

4.4.1 開發林權交易信息管理系統。以市林權檔案軟件開發為抓手，開發林權交易信息管理系統，開發林權登記、林權檔案、信息發布、林權交易、網上培訓等板塊，實現林權登記與變更登記、林權交易與報價系統、林權檔案與查詢、林權抵押鎖定與一卡通評估、林權交易臺帳與林權流轉經營權證生成與打印、統計分析和信息發布等多種功能于一體的網上運行系統。息縣林權管理機構負責對申報的林權流轉、林權抵押、森林保險等信息審查、核實、錄入、維護和現實交易，市級平臺進行查詢和監督，并通過林權交易分中心或交易窗口向鄉級延伸，暢通林權交易信息，實現金融部門信息共享，引導和規范林權流轉、抵押、變更。逐步建立省、市、縣對接的開放式林權交易信息平臺，將息縣各地林權交易在全省甚至全國的范圍內進行公開、公平流轉交易。

4.4.2 建立各類市場主體誠信平臺。將林業企業、森林資源資產評估中介機構、林業合作組織、林農等各類市場主體的合法經營情況、誠信守信情況、行為認可（采用、采信、引用）情況等市場行為統一納入征信范圍，對其市場行為進行統一征信，通過林權信息交流網絡建立信用檔案，公布信用等級，發揮市場監督作用。endprint

4.4.3 建立林權流轉價格參考平臺。在大量收集林權流轉案例和廣泛調查研究的基礎上，按照森林資源資產評估技術操作規程，提出全市分區域、分林種和權益期的森林資源資產評估參考值，建立林權流轉價格參考體系，供評估中介機構和林權流轉雙方參考，以促進林權流轉公平、公正。

4.4.4 建立林權流轉合同備案制度。利用開放式林權信息交流平臺，引導使用統一的林權流轉示范合同，建立林權流轉合同備案制度，指導林權流轉適當的流轉年限、付款方式和附著物處置等。

4.4.5 強化林權流轉規范監管。應出臺《森林資源資產流轉管理辦法》等制度，對林權流轉原則、范圍、管理、登記等進行規范。強化各級政府和林業主管部門監督職能，依法規范集體林權的流轉行為。嚴格執行集體林權必須在依法設立的交易機構公開交易制度，禁止場外交易，規范林地林木流轉行為，促進公平、公正交易。

5 保障措施

5.1 加強組織領導

由縣政府組織實施，主管副縣長負總責，相關單位具體指導實施，做好改革試點全過程的組織協調并處理改革試點過程中出現的重大問題。縣林業局具體負責全市集體林業綜合改革試驗的指導實施，按照工作部署制定改革工作方案，安排經費，配備專門工作人員，認真組織開展改革試點的各項工作。

5.2 積極籌措經費

以爭取上級對口項目資金為重點，各項目以自籌為基礎，以縣財政投入為保障，積極吸納社會資金投入，多渠道籌措工作經費，確保集體林業綜合改革試驗正常進行。對項目經費進行精細化管理，按照每個項目的實際需要，進行足額預算，分年度保障項目正常開展。

5.3 落實工作人員

集體林業綜合改革試驗工作政策性、技術性和社會性很強，需要一支懂政策、業務精、作風實的骨干隊伍。縣政府要從相關單位抽調政治思想過硬、業務能力強、工作認真負責、作風扎實的同志組成工作班子，專職從事集體林業綜合改革試驗的各項工作。同時，要落實工作人員責任制，建立責任跟蹤和過錯追究制度。

5.4 突出工作重點

集體林業綜合改革試驗重點在建立“三權分置”體制、創新公益林管理制度、規范林業要素市場服務、建立統一的林權流轉平臺、推進林權抵押貸款等方面進行，力求盡快取得突破。

5.5 保證質量效益

在改革試點過程中，牢固樹立質量第一的意識，正確處理好質量與進度的關系，嚴禁違規操作。要加強信息溝通，出現重大問題及時報告。同時，在不違背中央大政方針的前提下，只要能造福全縣人民，有益于改革發展，鼓勵大膽實踐、大膽探索。

6 進度安排

第一階段：組織準備階段（2015年2—6月）。成立組織，制定和細化項目方案，理順項目建設環節，組織好項目建設培訓。第二階段：宣傳培訓階段（2015年6—8月）。廣泛宣傳集體林業綜合改革試驗示范的重大意義、有關政策、預期目的，做到組織者有的放矢，操作者有規可循，受益者積極響應。第三階段：組織實施階段（2015年9月至2017年3月）。對確權發證進行一次回頭看，查漏補缺，鞏固和提高確權發證成果。加大矛盾調解仲裁力度，按照先易后難的順序和條件成熟、群眾期盼、市場需求的原則統籌推進集體林業綜合改革試驗示范項目。第四階段：檢查驗收階段（2017年）。對試驗示范項目進行材料收集、查檢匯總，寫出專題報告，提交工作總結，迎接上級檢查驗收。

7 參考文獻

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[3] 趙珊，文冰，肖輝.我國集體林權制度改革研究進展[J].中國林業經濟，2012（2）：34-37.

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