我國地方政府制度創新的動因、阻力與出路

摘 要：文章從政府制度的概念和政府制度的創新內涵入手，從基本矛盾與社會的變遷、制度的缺陷與局限性、制度的收益三個方面分析了地方政府制度的創新動因。從宏觀和微觀的角度加以審視，找出了政府制度創新的阻力到底在何處，它影響了制度創新的進程。走出其困境的出路在于政治體制的改革、優化配置轉變政府職能、廣泛發動民眾參與體制變革。

關鍵詞：政府 創新 出路

中圖分類號：F120.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-033-02

一、相關定義和我國地方政府的現狀及特性

（一）地方政府制度的定義

地方政府制度指的是同一個國家內不同行政區域的地方政府之間為轄區居民提供公共物品，吸引資本、人才、技術等生產要素而在制度創新、投資環境、政府效率等方面施行的跨區域政府間制度。地方政府制度這個詞在建國初期對人們來說是比較陌生的，它是在改革開放之后才逐漸為人們認知和熟悉。但是大多數人們在一聽到這個詞時所想到的是諸如地方封鎖、地方市場分割、地方保護主義、區域大戰、招商引資制度等相關詞句。在對地方政府間制度進行討論時，大多數人都認為地方政府間制度產生的原因是基于改革開放以來我國分權化的結果。

有的學者認為為防止分權化繼續帶來危害，我國必須采取重新集權的方式，使我國的經濟得到恢復。地方政府之間的制度是存在積極效應的，地方政府作為一個獨立的利益主體之間進行制度創新，有利于吸引大量的生產要素流入自己的轄區之內，活躍經濟氣氛;有利于提高公共產品提供的數量和質量，促進公共產品結構的優化;能夠充分調動地方政府發展地方經濟的積極性，減少不良經濟行為的產生等。

近年來，我國出現了對地方政府制度問題研究的一個高潮，是有其原因的。我國作為世界上最大的發展中國家在體制轉型過程之中不可避免地暴露出一些弱點和缺陷，由此引起了一些學者和專家的探討和研究。由于我國地域遼闊，地區與地區之間無論是在文化還是在經濟上都存在著較大的差異，而在轉型期間不分區域的轉型政策在不同的地區將會對政治和經濟產生不同的影響，這種影響的差異將會促使各地逐漸形成不同的體制轉型路徑。因此在轉型期間，我們必須以正確的觀念對待政府間的制度，在充分利用其積極效能的同時，采取正確的措施和對策去處理和應對制度所帶來的種種問題。

（二）地方政府制度創新的概念

地方政府制度創新指的是同一國家內不同行政區域的地方政府之間為吸引生產要素，保護本地經濟的健康發展，而在投資環境、政府管理、法律制度以及政治行動等方面采取各種手段爭取各種有形資產和無形資源的活動。

（三）我國地方政府的現狀及特性

在我國的行政體制中，地方政府所涵蓋的范圍是非常廣泛的，除中央政府國務院以外的各級省、市、縣和鎮等都屬于地方政府的范疇，由于我國特殊的國情和行政體制，我國地方政府并不能像美國的各個州一樣彼此為政，在我國眾多的地方政府不是孤立存在的，它們之間是存在著緊密的聯系的。自改革開放以來，我國為適應國際以及國內經濟發展的大背景開始了以財政體制改革為出發點和主要內容的分權化的進程，在此過程中隨著中央政府經濟決策權力的下放和財政分權體制的推行，地方政府的在經濟與政治方面的利益需求進一步顯現，地方政府的領導層也認識到了，除了合作之外在激勵制度中獲得更多的經濟發展資源對地方經濟發展的重要性。地方政府作為一個利益相對獨立的組織，為了獲取對己的最大利益，相互之間必然在各方面展開制度創新。對于這種制度來說其具有雙重效應：積極效應表現在給地方經濟發展帶來了動力;加快了地方制度體制創新的步伐;增加了公共物品的數量和質量，優化了產品供給結構等。消極效應表現在，由于中國正處在轉軌時期，經濟和政治體制還存在許多的不完善，由此導致地方政府在利益爭奪過程中出現了大量的消極行為，如地方封鎖、地方市場分割、地方保護主義等。

二、我國地方政府制度創新的動因

（一）地方政府制度創新的外部動因——基本矛盾與社會的變遷

人類要改變自己的生存環境和生活的質量就必須改變一些自然的、原有的規律和現象，例如我們的住房最早是木質的，那么按照人類的主觀能動性，我們開始伐樹，這樣就改變了一些自然因素。再例如我們在歷經了朝代和社會變遷，這都是由于人類的主觀改變了歷史的進程。這也是一種經濟的制度用來適應政治和文化的變更。

（二）地方政府制度創新的內部動因——制度的缺陷與局限性

1.制度缺陷的定義。所謂制度的缺陷，是指社會的、政府的制度和制度結構本身的不完滿而表現出的欠缺性，任何一種制度和制度結構都不可能是絕對完滿無缺的，總是存在著某種“先天”的內在缺陷性。

2.制度存在局限性。

（1）制度能夠規范人的行為，不能鉗制人的思想，如果制度的運行超出了人正常的感情和思想，制度的實施就會受到影響。

（2）制度制定得越細致，對人的規范就越多，人活動的空間就越小。但制度不細致的時候人活動的空間就大。在這方面制度和空間就是相反的。

（3）在法律的供給上不足，制度對社會有一個管理作用，制度在改變的時候，法律法規往往還不能夠及時地作出調整，這樣也就會出現一些漏洞。

（4）任何制度的存在都關系著不同利益集團的實際利益，制度不能夠保證所有人都滿意。

（三）地方政府制度創新的主體動因——制度的收益

制度創新是在不損害任何一方利益的前提下，對現有制度進行改善的過程。制度在制定時要權衡政府通過改變現有制度得到的收效，就如同生意場，政府在調整任何的制度時都需要耗費很多的成本，如果收效甚微就會帶來損失。政府在改變制度時主要考慮政治和經濟的層面。因為在作制度的變更時，需要國家投入財力，降低損耗也就能維持穩定。而在經濟層面也能夠得到比現有收益更大的收效。舉個例子來說，北京經濟技術開發區施行的高新技術補助，既支持了企業對先進技術的發展，同時幫助企業提高了效益降低了成本，而政府本身稅收相應也增加了。

三、地方政府制度創新存在的阻力因素

（一）地方政府制度創新阻礙的宏觀因素

1.傳統的模式阻礙地方政府制度的創新。長期以來地方政府制度創新的主體一直是中央政府。地方政府憑借著天然的優勢“搭便車”現象就產生了。因此導致了地方政府惰性的滋生，阻礙了地方的制度創新。

2.各地方經濟水平差異影響地方政府創新的步伐。中國幅員遼闊民族眾多，區域經濟發展水平不一，導致了各地方政府制度創新能力的差異。一些發展比較好的地區可能在這方面占優勢，自主地進行創新，得到了中央的認可后，追認制度的可行性和合法性。發展較差的區域則畏首畏尾等待著上級的批復和授予權限，這樣就影響了創新的步調和限時性

3.法律因素的供給不足。

（二）地方政府制度創新阻礙的微觀因素

1.政治風險和失敗風險的存在。

2.利益受損者會想方設法阻礙地方政府制度創新的推進。

3.地方政府治理的慣性不會被輕易改變。

4.地方行政體制知識儲備不足，廣大行政干部缺乏相應的知識，習慣傳統思維，致使職能轉變很難落實到實處。

四、我國地方政府制度創新的出路

黨的十八大對進一步深化行政體制改革提出了明確要求，十二屆全國人大一次會議作出了國務院機構改革的部署，新一輪政府體制改革將深入推進。認真貫徹落實黨的十八大和十二屆全國人大一次會議精神，加快行政體制改革步伐，推進政府改革創新，是擺在我們面前十分重要而緊迫的任務。

（一）政治體制的改革

1.加快行政管理體制改革。樹立“法治行政、服務為本”的理念，切實抓住職能轉變、簡政放權，繼續推進政府機構、行政層級雙重調整，進一步健全政府績效管理、監督問責兩個機制，推進政風建設和管理方式根本性轉變。

2.加快職能轉變。根據黨的十八大精神，地方政府要進一步加強政府管理創新，加快職能轉變，優化服務環境。清理、精簡和調整現有的行政審批事項。簡化行政審批程序，改進行政審批方式。強化政務服務中心功能。堅持“應進必進”，實行“一個窗口受理”、“一站式審批”、“一條龍服務”，推進行政審批的規范化、公開化。推廣“網上受理”、“在線審批”、“在線評議”、“電子監察”，推進審批服務的電子化、網絡化。

（二）優化配置轉變政府職能

以保障和改善民生為重點，強化政府公共服務職能。提高基本公共服務的財政保障能力。加大公共財政投入，確保新增財力重點用于基本公共服務領域支出，不斷增強各級財政提供基本公共服務的保障能力。

（三）提高地方政府管理創新能力

構成制度創新能力的基本要素有：知識積累的水平，主要官員的調控能力，引進和運用新技術的能力，調動社會參與的能力等。地方政府圍繞這些方面應制定出一系列提高創新能力的途徑和方式、方法，并在實踐中不斷地總結經驗和教訓。

（四）廣泛發動民眾參與體制變革

發揮區域民眾的政治參與積極性，培養制度創新的廣大民間力量。要讓所有民眾參與體制改革，決策者就必須面向民眾，面向社會，面向市場，以思想自覺引領行動自覺，煥發黨風政風新氣象。

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（作者單位：唐山市人民醫院 河北唐山 063000）

[作者簡介：姚秀麗（1976—），女，唐山市人民醫院綜合庫主任，高級經濟師，研究方向：經濟、財經、物資管理]

（責編：若佳）