新會計制度下降低高校基建財務管理風險的思考

（北京林業大學計劃財務處北京100083）

隨著高等教育規模的不斷擴大，在高校資金來源多樣化及資金使用的市場行為逐漸增多的背景下，高校基本建設規模及速度不斷加大，每個基建項目從申請、獲取批準、融資、招標、建設到交付使用都時刻要求質量和效率，而在保證基本建設的質量與效率的過程中，基建財務管理扮演著一個十分重要的角色，高質量的基建財務管理是高校資金運用合理得當的重要保證，是提高高校辦學效益的重要環節，因此，注重提高基建財務管理水平對高校的健康穩定發展具有重要意義。

一、高校基建財務管理中存在的問題

（一）基建核算過程中存在的問題。2013年12月頒布的 《高等學校會計制度》要求基建財務單獨建賬、單獨核算的同時，將基建財務數據至少按月并入事業大賬，這是高校基建財務核算史上的重大改革，對于統一會計主體，完善報表信息起到了關鍵的作用，然而由于基建工程的特殊性，基建財務核算中仍存在諸多不足之處。

首先，大量的“內債”使工程的真實進度無法體現。在每個會計期間內基建項目的超計劃情況都或多或少的存在，具體操作是在年底將“建安投資”“待攤投資”“設備投資”中的部分支出計入“預付工程款”。為了反映基建項目的真實進程，新制度中規定在基建財務和大財務并賬過程中，將“預付工程款”計入“在建工程”，但是在實際操作中，為了與計劃對應，各高校只能將超計劃投資計入“其他應收款”，“預付工程款”中核算的是真正的預付款。工程的真實進展情況還是沒能很好地體現出來。

其次，基建項目竣工不能及時辦理竣工決算。大量的達到預定可使用狀態或已經投入使用的固定資產仍然記入“在建工程”科目，不能按照新會計制度的要求對已經達到預定可使用狀態的固定資產計提折舊，有的資產已經達到了報廢年限還沒有辦理固定資產手續，這些資產一直游離在學校資產管理部門的監管之外，無法真實地反映學校資產的增加及使用狀況，嚴重的會導致國有資產流失。另外根據高校會計制度規定在建工程階段的借款利息計入工程成本，工程完工后的借款利息不再計入工程成本，竣工不及時決算，財務人員只能將借款利息繼續計入工程成本，這樣就虛增了資產，影響了會計信息的準確性。

（二）基建財務管理體制不完善。基建財務管理體制不健全，對基建財務管理工作認識不足，內部控制手段薄弱，無法對基本建設的全過程實施有效的內部控制。由于缺乏制度方面的約束，高校在基本建設過程中存在諸多問題，如基建項目概算粗糙；投資規模報小建大；任意修改規劃設計，邊建邊改；隨意變更合同等。導致在竣工決算時出現不同程度的“三超”現象，即超規模、超概算、超投資，預算失去作用；導致項目建設資金供應不足，延長工期，加重學校資金壓力；導致基建項目竣工不能及時決算。另外，按照《招標投標法》規定，工程建設項目的設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料的采購，必須進行招標。但在實際工作中，一些高校基建項目招標活動不規范、不嚴謹的現象比較普遍，如肢解工程規避招標、只進行部分招標其他以增加工程量或變更設計來追加、明標暗定等。

（三）高校相關各部門配合不充分，影響基建財務管理效率。在一個基建項目的立項、融資、預算、招標、施工、監督檢查、竣工審計驗收及決算的整個過程中，需要學校各相關部門如基建處、審計處、資產管理處以及財務處等部門的協調配合，然而，由于各部門工作性質、職責、關注點及利益出發點不同，在基建工程管理中處理問題的方法就會存在差別。例如基建部門為保證工程順利進行，可以預先付款，而從財務部門的角度看這種不符合工程進度的付款方式會增加財務風險。財務部門一方面要統籌安排全校的資金使用兼顧各方，另一方面也不能影響基建工程的進度，只能形成“內債”來支付工程款。而這部分款項只能作為“其他應收款”支付出去，不能計入“在建工程”，不能體現工程的真實進度，影響基建部門的工作成績。審計部門主要負責項目實施過程中的跟蹤審計和竣工決算審計，并不關心資金籌措和何時竣工決算移交資產等問題；資產管理部門報怨財務部門對已經使用的資產轉賬不夠及時等等，這些情況極大地降低了高校基建管理工作的整體水平及效率。

（四）復合型基建會計人員短缺。部分高校領導沒有充分認識到加強財務管理對降低施工成本、提高資金使用效率的重要性，“重工程管理，輕財務管理”，導致對基建財務人員的不重視。目前，高校財務人員由于對工程造價管理、工程建設的程序、工程量計算規則、成本造價、招投標制度、合同管理等基建方面的知識匱乏，并沒有機會參與到基建項目的申請、立項、預算編制的過程中去，學校也沒有賦予財務人員監督管理的權利，因此只能被動地跟著基建部門的工程進度申請表支付相關成本并做賬，這樣就無法做到基建成本的合理性控制，無法完成財務監督控制的職責。以某大學新建學研大廈項目為例，工程項目立項可行性研究報告階段沒有財務人員參加，可行性研究報告也不能給到財務部門，財務部門只能根據基建部門的審批單付款，工程付款過半的時候才發現本不應該計入在建工程的裝修費用全部計入在建工程，在還有大量主體工程款未付的情況下，已接近預算上限，基建部門又申請調賬，財務人員也只能被動接受。

二、降低基建財務管理風險的對策

以上基建財務問題從內控的角度上來講是由于財務人員并未全方位全過程地參與到基建管理過程中去，財務人員應盡可能參與、了解基建項目的全過程，并找準關鍵控制點，實施重點控制。筆者認為可以從事前控制、事中控制及事后控制等角度提出對策，以降低基建財務管理風險。另外2015年4月出臺的 《教育部直屬高校基本建設廉政風險防控手冊 （征求意見稿）》根據基本建設項目流程，逐一排查項目建設各環節中的風險點，從防治腐敗的角度出發明確防控主體，提出防控措施。其中明確了財務管理部門為防控主體的環節有資金管理、竣工決算、資金交付等。因此可以將這幾個環節作為基建財務內部控制的關鍵點，全面控制并有所側重。

（一）事前控制。

1.建立健全內部控制制度。財務內部控制是高校基建財務管理的重要手段，通過建立健全基建財務管理制度，如資產管理制度、工程合同管理制度、招投標管理制度、工程變更審批制度、工程價款結算制度、成本核算制度、基建財務人員崗位職責制度、重大財務事項報告制度及會簽制度等的完善，豐富基建財務的內部控制制度。這些制度經由學校相關部門及領導集體討論通過后，由紀檢審、財務、基建管理、資產管理等部門共同執行并相互監督定期檢查，以確保內部控制的有效性。

2.規范基建會計財務核算。2013年末由財政部頒布的 《高等學校會計制度》，對基建賬并入“大賬”做出了明確的規定與指引，為了使合并后的大賬在信息表達方面更加合理準確，應當在合并前將原來各個基建科目進行歸集整理，并在“大賬”中設立與基建相關的各類明細科目，對基建賬和大財務賬中的往來款進行分析，剔除重復因素后再并賬。在按月并賬的過程中要注意區分項目的性質、階段、資金來源等情況謹慎并賬，要保證兩套賬目之間會計信息匹配。對于歷史遺留的長期掛賬項目要積極進行清理。另外從上級主管部門的層面也要進一步統一要求加強管理，比如大部分學校基建財務設在財務部門，也有一些學校基建財務設在基建部門；部分學校根據上級財政部門的規定取消了基建銀行賬戶，而有些學校基建賬戶仍然存在。上級主管部門也應及時對基建財務軟件進行升級，使操作更加便捷，管理更加規范。

3.加強基建財務復合型會計人員的培養。現有的高校基建財務人員基本分為兩類，第一類是財務人員轉型為基建財務人員，第二類為基建管理人員轉型為基建財務人員，從來源上說都屬于半路出家。如果基建財務人員不熟悉工程建設相關知識就很難突破傳統會計的局限，另一方面如果基建財務人員沒有很好的財務專業基礎尤其對大財務賬務體系不夠熟悉，就很難適應現行會計制度對兩賬定期合并的要求。因此應該加強對基建財務人員的培訓力度，使得基建財務人員不僅熟練掌握基建財務制度和相關政策法規，還要熟悉基建項目的一般程序和基本流程、工程預算、工程招標、工程投資計劃等方面的專業知識，不斷提高其綜合素質。

（二）事中控制。

1.加強預算管理控制。基建項目預算大到整個項目的預算，小到每個具體合同的預算都要加強管理。首先在基建項目的可行性研究階段，財務人員就要參與，這樣在日后的支付過程中財務人員才能清楚地知道哪些項目是可行性研究報告批復中包含的項目，才能有效地控制支出類別。財務人員參與項目的招投標管理，嚴格執行招投標制度，堅決杜絕肢解工程逃避招標或者部分招標的行為，設置合同的超預算紅線，超出預算一定比例就要進行集體決策和審計論證。在編制學校年度預算時要努力做到“量入為出，收支平衡”，在實施基建工程計劃時要結構合理、規模適度、經費保障有力。通過加強預算控制解決“超規模、超概算、超投資”的三超問題。

2.審批程序要完整。資金管理是基建財務內部控制最關鍵的控制點，要嚴格規范工程款項的支付程序。以工程款的支付程序為例：由施工方提出支付申請，由監理工程師審核簽字，跟蹤審計負責人審核簽字，甲方代表審核簽字，基建處工程負責人審批，基建處處長簽字，審計處相關負責人及領導簽字，分管基建的校領導簽字，財務處處長安排資金并簽字，基建財務人員付款。基建財務人員在付款之前還要反復核對發票是否真實、合同是否完整、工程進度審批單是否連續、工程款付款進度與合同是否一致、各個環節簽字人員的簽字是否真實等情況。

3.加強各部門之間的協調合作。基建、財務、資產以及審計部門應當加強合作意識，相互溝通、相互協調，提高相互配合的工作效率。各建設工程項目在開工之前，基建處應向財務處提交工程施工合同、投標函書、開工許可證及支付工程前期費用有關的全部合同，以便于作為未來各項資金支付的依據，基建部門應當及時向財務部門提供工程完工程度信息，在中途出現的變更方案及相應的支撐材料要及時提交財務部門，邀請財務人員參與到工地例會與建設例會中，使財務部門對工程進度情況和基建管理有更加全面的認識和了解。財務部門要經常向基建和審計部門通報工程款項的支付情況，盡量避免超付，對于已經超付的，財務部門要主動與基建部門和審計部門進行溝通，并且在經過審計部門領導及相關人員的審批認可后方可辦理付款手續。資產管理部門對已經竣工驗收的項目及時登記，對已達到預定可使用狀態但未辦理竣工手續的資產要暫估其價值，進行管理，以避免資產流失。

（三）事后控制。

1.完工決算入賬要及時。根據財政部《基本建設財務管理規定》，建設單位應在項目竣工后3個月內完成竣工財務決算的編制工作，辦好固定資產移交手續。為避免因時間跨度過長，基建管理人員及財務人員換崗等原因導致竣工項目資料不全、手續缺失等問題，高校應當在項目竣工后及時完成竣工財務決算報表的編制工作，根據國家相關規定，聘請有資質的審計機構進行竣工決算審計，在專業人員的指導下做好項目的驗收及交付手續，確保工程資料的真實性和完整性，合理解決基建中的遺留問題，妥善做好基建項目的收尾驗收工作，有效地杜絕因竣工決算時間過久而給施工單位弄虛作假提供可乘之機。驗收工作結束后資產便會移交資產管理部門，財務部門也開始計提折舊，一方面便于資產管理，另一方面也確保了資產的賬實相符，保證財務信息真實可信。

2.加強財務信息管理，建立信息反饋制度。高校財務人員不能僅注重事前控制和事中控制，也應當重視事后控制。高校財務人員應利用會計信息化的手段，將財務信息資料（資金到位和使用情況的月報年報，項目竣工財務決算等）準確無誤地報送給上級主管部門，并對預算決算差異進行分析，及時總結經驗，建立一個良好的信息循環系統，為下次的基建工程做好準備。