新《日美防衛合作指針》的結構特征與歷史邏輯

樊小菊

2015年4月27日，日美兩國在紐約舉行由雙方外長、防長參加的“2+2”會談，雙方發布新版《日美防衛合作指針》(簡稱“指針”)。新“指針”對日美防衛合作的方式、范圍、內容均進行了大幅調整，超越了《日美安保條約》的規定，是日美同盟成立以來在這一問題上最大的一次變革。與此同時，日本國內為此進行一系列防衛法制的配套修改，這將使日本突破“和平憲法”的約束，開啟其海外軍事力量部署的大門，從而對地區、國際安全帶來不可忽視的影響。日本首相安倍晉三在美國國會的演講中信心十足地表示，新“指針”具有“重大歷史意義”，并表示將爭取在2015年夏季結束時使與“指針”相關的法案修訂獲得國會通過。①2015年4月29日安倍晉三在美國國會發表題為“邁向希望的同盟”的演講。見日本首相官邸網站:http://www.kantei.go.jp/jp/97_abe/statement/2015/0429enzetsu.html.(上網時間:2015年5月10日)

一、新“指針”的結構特征

作為明確日本自衛隊與美軍合作時雙方分工的框架文件，《日美防衛合作指針》最早的版本于1978年出臺，前一次修訂是在18年前的1997年。2013年10月，日美舉行的“2+2”會談確定:為提升日美同盟“能力”，計劃于2014年內完成新一輪“指針”修訂，并于2014年10月出臺中期報告。后因日本眾議院選舉等原因，新“指針”出臺時間被推遲到2015年上半年。②「日米安全保障協議委員會共同発表」，2014年12月19日，日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/sisin/.(上網時間:2015年1月26日)新“指針”的內容在安倍訪美期間公布，凸顯出其對今后日美同盟關系發展的重要意義。從內容來看，新“指針”反映出當前日美同盟安保體制調整的幾大特征。

第一，強化同盟協調機制，提升海洋安保“威懾”力。新“指針”將強化日美同盟內部協調放在重要位置，指出要強化“從平時到緊急事態所有階段與自衛隊和美軍實施活動相關的政策和運用層面的協調”。為確保“同盟內部包括所有相關機構在內的政府整體的協調”，新設平時即能利用的同盟協調機制，“強化運用層面的協調和共同計劃的制定”。③「日米防衛協力のための指針」，日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/shishin/pdf/shishin_20150427j.pdf.(上網時間:2015年6月3日)日本國內有評論指出，實際上美軍與自衛隊、特別是海上自衛隊的一體化一直在推進，并且在運用層面已經能夠共同作戰。④柳沢協二「安保法制と日米ガイドラインは日本の抑止力を高めない(上)」，http://diamond.jp/articles/-/72398.(上網時間:2015年6月3日)新“指針”特別強調要在政策層面實現一體化，并且要制訂“共同計劃”，而此前舊“指針”只是將“共同計劃”作為探討對象。一般說來，制訂共同計劃的前提是假設各種可能出現的事態，但具體的計劃內容和假設場景是秘而不宣的，這就給人以巨大的想象空間。如日本前防相森本敏宣稱，“南海、東海、臺灣海峽的軍事平衡正在變得不穩定，如果出現緊急事態，日美如何進行合作?至今還沒有明確的共同計劃，今后必須著手(制訂)”。①「森本敏元防衛相『島しょ防衛強化が最優先』」、『日本経済新聞』、2015年5月31日。加上新“指針”特別強調海洋安全保障，日本國內普遍推測，日美強化同盟協調機制是為了提升在東海和南海針對中國的“威懾”力。

事實上，新“指針”對于“威懾”的強調前所未有，“威懾”一詞在新“指針”中的出現頻率達14次之多。作為冷戰期間美國對蘇戰略的重要組成部分，威懾戰略曾因冷戰結束以及“9·11事件”而一度沉寂。但隨著美國“亞太再平衡”戰略的推出，“威懾”、“延伸威懾”等概念又開始在美國、日本等國的對外戰略話語體系中被頻繁使用，而針對的對象轉向中國。早在數年前，美國戰略界就有人主張針對俄羅斯和中國實施所謂“常規威懾”，即，對俄實施陸上威懾，對華實施海上威懾。對俄威懾主要由歐洲承擔，對中國威懾則主要由美國自己負責，因為日本能力有限并且受和平憲法限制。②Austin Long，Deterrence:From Cold War to Long War，RAND Corporation，2008，pp.59-67.但近年來，日本國內形勢發生了很大變化，特別是安倍第二次執政以來，在推動國內安保法制改革以突破憲法約束方面力度空前，通過內閣決議修改憲法解釋而解禁了集體自衛權，使得日本可以更少束縛地服務于美國戰略，并且中日之間互不信任的加深也使得日本對起源于美國的威懾戰略青眼有加。因此，日美強化同盟內部協調、突出強調針對海洋安全保障的“威懾”力，一定程度上反映出日美兩國戰略趨同的態勢。

第二，擴展自衛隊活動范圍，構建“全球”日美同盟。日美防衛合作將在地域和領域兩方面大幅延伸。新“指針”在第一部分“防衛合作及指針的目的”中有如下表述:“為確保從平時到緊急事態的所有狀況下日本的和平與安全，并促進太平洋及以外地區的穩定、和平與繁榮”;第四部分專設“日本以外的國家遭受武力攻擊時的應對”一項，明確自衛隊可以在“與日本有密切關系的國家遭受武力攻擊時”，“為了保全日本生存、保護日本國民”行使武力，“實施作戰”。③「日米防衛協力のための指針」、日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/shishin/pdf/shishin_20150427j.pdf.(上網時間:2015年6月3日)而舊“指針”規定的日美防衛合作適用條件只是“平時以及當日本遭受武力攻擊和出現周邊事態之時”。④「日米防衛協力のための指針」、日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/sisin/.(上網時間:2015年1月26日)這表明日美軍事合作將打破舊“指針”所規定的“日本有事”和“周邊事態”的限制，實現了自衛隊活動地理范圍的大幅延伸。

新“指針”專設第五部分“為了地區及全球和平與安全的合作”。對于“全球”，日美同盟作了進一步描述:“日美兩國政府為了向亞洲太平洋及其以外地區提供和平、安全、穩定及經濟繁榮的基礎，將與伙伴國家進行合作，發揮主導性作用。”⑤「日米防衛協力のための指針」、日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/shishin/pdf/shishin_20150427j.pdf.(上網時間:2015年6月3日)具體的合作領域包括:維和行動、國際人道援助及災害救援、海洋安全保障、伙伴國家能力建設援助、非戰斗人員的撤離、情報收集以及警戒監視和偵察、訓練演習、后方支援，以及三國、多國間合作等。⑥「日米防衛協力のための指針」、日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/shishin/pdf/shishin_20150427j.pdf.(上網時間:2015年6月3日)上述合作領域在舊“指針”中有部分涉及，歸屬于應對“周邊事態”部分，但“海洋安全保障”和“伙伴國家能力建設援助”、“三國、多國間合作”為新設項目，表明日美今后可能在東亞地區的海洋安全事務上更多地強化日美同盟合作以及與相關國家“合作”，包括對相對落后的“伙伴”國家進行“能力建設”，以及與美國的其他盟國間的三邊、多邊合作。

迄今為止，日美同盟在日本之外的區域進行的軍事合作十分有限，尚不及美澳、美英等盟國之間的合作，原因在于日本國內法制等限制了其對外軍事合作。隨著“指針”修訂及日本國內法制修改，日本不但能夠在全球范圍提升與美國間的軍事合作，還使得其加強與美國其他盟國以及所謂“伙伴國”之間的軍事合作成為可能。實際上，安倍第二次執政后，已經強化了美日澳、美日印、日印、日澳、日歐等雙邊及三邊安全合作。日澳《物品勞務相互提供協定》生效，日法、日英也已開始相關談判。日本將更深地融入美全球作戰體系，為未來參與美國主導的多邊軍事行動積累經驗、掃清制度障礙。

第三，覆蓋“灰色事態”，“無間隙地”確保日本安全。新“指針”第四部分名為“無間隙地確保日本的和平與安全”，具體表述為:“持續以及新發生的國際威脅，有可能對日本的和平與安全構成深刻且直接的影響。鑒于這種復雜性日益增加的安全保障環境，日美兩國政府，從平時到緊急事態的各個階段都要采取無間隙的、確保日本和平與安全的措施，包括日本沒有受到武力攻擊的情況。”①「日米防衛協力のための指針」、日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/shishin/pdf/shishin_20150427j.pdf.(上網時間:2015年6月3日)“無間隙”一詞在新“指針”中出現的頻率達5次之多，有評論稱，新“指針”的副標題應該命名為“無間隙的日美同盟”。②井上正信「ガイドライン見直し中間報告を読み解く」、http://www.news-pj.net/news/8931.(上網時間:2015年1月26日)可見，“無間隙”是此次指針修訂追求的重要目標之一。雖然新“指針”未對“無間隙”進行直接定義，但從第四部分的內容以及中期報告第五部分的內容不難看出，“無間隙”所覆蓋的，是“沒有出現對日本的武力攻擊”但又需要“迅速而強力應對”的情況，即日本所稱的“灰色事態”。

在安倍內閣為解禁集體自衛權進行執政黨內部協調之時，“灰色事態”就是其用于說服公明黨同意解禁的主要題材。2014年5月，安倍內閣提出了“灰色事態”的3類共15種情形，其中第一類是“尚未達到武力攻擊程度的侵害”，而這一類中的第一種情形就是“對離島等的不法行為”③「グレーゾーン事態を議論」、『公明新聞』、2014年5月28日、https://www.komei.or.jp/news/detail/20140528_14078.(上網時間:2015年1月26日)。但仔細探究，這種“灰色事態”與行使集體自衛權之間并沒有直接的邏輯關系。原因在于，安倍內閣在其解禁集體自衛權的決議中稱，“不僅在日本受到武力攻擊時，在與日本有密切關系的其他國家受到武力攻擊時，若日本國家存亡受到威脅，國民生命、自由及追求幸福的權利有從根本上被顛覆的明確危險”，均可行使必要的最低限度的武力。④「閣議決定全文集団的自衛権」、［日］時事社、2014年7月1日，http://www.jiji.com/jc/c?g=pol_30＆k=2014070101067.(上網時間:2014年7月2日)可見，行使集體自衛權的情形是在“其他國家”受到武力攻擊之時。而“對離島等的不法行為”這種“灰色事態”則顯然是日本自身的安全問題，日本應通過行使“個體自衛權”而非“集體自衛權”進行應對。因此，用離島防衛這樣的“灰色事態”來證明行使集體自衛權的必要性在邏輯上講不通。安倍政權用“灰色事態”來為解禁集體自衛權辯解的做法因而受到廣泛質疑。而新“指針”的出臺正好補全了應對“灰色事態”與行使集體自衛權之間的邏輯鏈條。即，日本希望日美同盟的防衛合作覆蓋“灰色事態”，從而使得日美防衛合作可以被用于應對日本最為關心的所謂“離島遭受不法侵害”等問題，這需要通過對原有“指針”進行修改來實現，但美國希望日本解禁集體自衛權，并且將此作為修改“指針”的必要條件，因此，安倍政權實際上是用解禁集體自衛權換取美國承諾共同應對所謂“灰色事態”。

第四，開辟日美防衛合作新領域。新“指針”第六部分名為“宇宙及網絡空間的合作”，是針對近幾年才出現的來自這兩個領域的新的安全“威脅”，這是舊“指針”中所沒有的內容。新“指針”宣稱，在宇宙合作方面，“日美兩國政府為提升能力，將在適當場合相互支援，共享有關影響宇宙空間安全、穩定和妨礙宇宙空間利用的行動和事件的情報”;⑤「日米防衛協力のための指針」、日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/shishin/pdf/shishin_20150427j.pdf.(上網時間:2015年6月3日)在網絡方面，日美將“共享有關提升網絡空間各種能力的情報”，并為實現有效的網絡安全合作而實施聯合演習等。⑥「日米防衛協力のための指針」、日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/shishin/pdf/shishin_20150427j.pdf.(上網時間:2015年6月3日)從媒體報道來看，這兩個領域也成為修訂“指針”的重要由頭。實際上，冷戰結束后，蘇聯這一原有的同盟“敵人”消失，國際環境發生變化，日美同盟也需要新的理由來向兩國國民證明同盟本身存在的必要性。因此，“日美同盟再定義”成為上世紀90年代日本國內討論安全保障的最主要議題。而現行“指針”醞釀于上世紀90年代初，當時正好出現朝鮮核問題這一新的“威脅”，為強化日美同盟提供了恰逢其時的理由。同樣，宇宙和網絡空間安全也正好成為此次修訂“指針”的絕佳理由。

二、新“指針”出臺背景

從1978年首次擬定“指針”和1997年修訂“指針”來看，每次新“指針”的出臺實際上都是日美同盟調整防衛合作方向的結果。此次修訂“指針”也不例外，它是日美同盟新一輪調整的產物，反映了日美雙方的戰略考慮和需求，從某種程度上說是雙方政治算計與相互博弈的結果。

一方面，美國希望日本發揮更積極的作用以支持其全球戰略。2000年美發表的第一次“阿米蒂奇-奈報告”①以理查德·阿米蒂奇和約瑟夫·奈為首的美國跨黨派研究團隊提出的政策報告，題為“美國和日本:走向成熟的伙伴關系”。主要提出了強化日美同盟的政策建議，對之后日本的安全保障政策產生了較大影響。2007年和2012年分別推出了第二次和第三次“阿米蒂奇-奈報告”。將同盟定義為“美國全球戰略的中心”，敦促日本將美英之間的“特殊關系”作為日美同盟今后發展的藍本。2001～2006年的小泉執政時期，日本實際上按照該報告所提示的內容，對美國的政策給予了積極支持，并調整國內法制以配合美國的海外軍事行動，比如2001年向印度洋派遣海上自衛隊給美軍供油;2004年向伊拉克派遣陸上自衛隊;2003年完善國內“有事法制”，引進彈道導彈防御系統等。但日本國內對美國總統布什第一任期奉行“單邊主義”批評較多，并且2003年開始的伊拉克戰爭也使日美同盟內部產生裂痕。②福田毅「日米防衛協力における3つの転機」、日本國會圖書館網站:http://www.ndl.go.jp/jp/diet/publication/refer/200607_666/066607.pdf.(上網時間:2015年3月2日)

2007年，在美國大選選戰開始之際，第二次“阿米蒂奇-奈報告”出臺，提出了日本修憲、設立美軍和自衛隊的共同作戰司令部、締結包括農業在內的日美FTA、強化兩國軍事產業合作等政策建議。該報告同時意識到美國實力下降，建議用活日本的軟實力資源，幫助美國維持國際體系。③Richard L.Armittage，Joseph S.Nye，The U.S.-Japan Alliance:Getting Asia Right through 2020，http://csis.org/files/media/csis/pubs/070216_asia2020.pdf.(上網時間:2015年2月26日)但這一時期由于自民黨政權不穩，首相頻繁易人，日本難以推行大幅度的安保體制改革，日美同盟實際上沒有得到報告所建議的強化。及至2009年日本民主黨上臺，從撤出印度洋對美供油開始，到提出“對等的日美同盟”、“東亞共同體”等概念，以及在駐日美軍普天間機場搬遷問題上日美矛盾日益突出，日美同盟進入“冬季”，“同盟漂流”一詞在日本媒體隨處可見。尤其是普天間基地問題引起了日本國內反美情緒空前高漲，兩國之間的相互不信任使得日美同盟走到了十字路口。④如「日米漂流:オバマ大統領來日を前に」、［日］『每日新聞』，2009年11月10日。這一情況直至民主黨執政末期才有所改變。

隨著國防開支的削減，美國要維持在地區、全球安全事務中的原有地位必須更多地依靠盟友的“責任分擔”。奧巴馬政權提出的“亞太再平衡”戰略把美國在亞太的同盟體系置于更重要的地位，而日美同盟尤為關鍵，這對日本參與和分擔美國的地區政策任務提出了新的要求。2012年出臺的第三次“阿米蒂奇-奈”報告直接表示，日本對于行使集體自衛權的限制是日美同盟的“障礙”，等于向日本提出了解禁集體自衛權的要求。⑤Richard L.Armittage，Joseph S.Nye，The U.S.-Japan Alliance:Anchoring Stability in Asia，http://csis.org/files/publication/120810_Armitage_USJapanAlliance_Web.pdf.(上網時間:2015年2月26日)對美國而言，日本只有解禁了集體自衛權，才有可能在地區、國際事務上更多地投入力量，更好地為美國的全球和地區戰略服務。日本只有解禁了集體自衛權才能實現“全球”的日美同盟這一新目標。因此，日本解禁集體自衛權實際上成為修改“指針”的必要前提。

另一方面，日本需要美國更明確的安全承諾。如果說一個“全球”的日美同盟更多地反映了美國方面的戰略需求，那么日本方面對于同盟的需求則主要是美國承諾“無間隙”地確保日本安全。對日本而言，雖然一直在口頭上強調要“強化”日美同盟，但由于政權的頻繁更迭，重大安保事項一直沒有提上政治日程。在民主黨鳩山由紀夫擔任首相時期，甚至提出了建設“東亞共同體”，通過拉近與亞洲鄰國的關系來確保日本安全的倡議，以及“對等的日美同盟”的主張，而這些實際上是與強化日美同盟背道而馳的。但這一情形在2010年日本在釣魚島海域抓扣中國漁船和船長之后發生了改變，尤其在日本對釣魚島實施所謂“國有化”前后，日本對于強化日美同盟的需求陡然上升。日本國內開始討論中國非軍隊的武裝船只對釣魚島進行“攻占”的假想情形，認為在這種“灰色事態”下美國未必會軍事介入支援日本，這是日美同盟存在的“間隙”。

釣魚島問題使得中日關系高度緊張，日本不斷敦促美國就《日美安保條約》第五條適用于釣魚島進行表態。2010年10月，美國國務卿克林頓公開表態，稱《日美安保條約》適用于釣魚島。2014年4月奧巴馬訪日時，承諾《日美安保條約》第五條適用于釣魚島，這是美國總統首次做出類似表態，被看作是對日方要求的“全額”回應。事后美國助理國務卿拉塞爾在接受媒體采訪時透露，奧巴馬之所以做出上述表態，是因為日方反復要求，稱日本國內對美國的立場抱有疑問，需要總統進行確認，而奧巴馬表態目的是打消日本國內對美國立場的疑慮。①「米政権が見る東アジア」、『朝日新聞』、2014年7月5日(朝刊)。

除了表態之外，日本更希望將日美“協防”釣魚島落實到文件中，因此，日本對修改“指針”和強化日美同盟的態度轉向積極。野田內閣時期擔任副防相的長島昭久在接受采訪時透露，此次“指針”修訂最早是應日方的要求，時機是在日本對釣魚島實施“國有化”前后，由當時的防衛相森本敏向美國防部長帕內塔提出要求，而長島自己到華盛頓設定議題，開始“水面下”的工作。長島并透露日本希望修訂指針的目的是在釣魚島等“有事”時美軍早期介入。②「対中戦略『米國巻き込まねば』長島元防衛副大臣に聞く」、『朝日新聞』デジタル2014年10月29日，http://www.asahi.com/articles/ASGBX6Q4XGBXUTFK01K.html.(上網時間:2014年11月1日)。安倍上臺之后，日本政局趨于穩定，為解禁集體自衛權創造了條件，因此也使修訂“指針”得以正式提上日程。

需要指出的是，日本之所以長期在解禁集體自衛權問題上難做決斷，與其不愿承擔更多的防衛義務有關。日本清楚地認識到，正因為日本除了提供軍事基地外對于美國沒有安全義務，才使其避免了像韓國那樣不得不參加美國的對越、對伊等戰爭。而解禁集體自衛權意味著日本對美國負有安全義務，有可能使日本卷入不想卷入的戰爭，特別是在中東地區。但日本決策層敏銳捕捉到了近年來的國際形勢變化，認為即便解禁集體自衛權，卷入中東地區戰爭的可能性也不大。如森本敏稱，“美國生產頁巖氣之后，對中東的能源依存度降低了三成。很難想象今后波斯灣會發生給美國利益帶來重大損失的事態。像過去中東危機時美國要求日本行使集體自衛權那樣的事例將會減少。”③「森本敏元防衛相『島しょ防衛強化が最優先』」、『日本経済新聞』、2015年5月31日(朝刊)。

可見，雖然強化日美同盟的呼聲已經持續十余年，但由于美國的政策變化以及日本國內情況的不確定性，從本世紀初開始的此輪日美同盟的調整一直未有重大突破。而在國際環境發生變化、尤其是中日關系惡化的情況下，日美兩國找到了調整同盟的“最大公約數”。有評論認為，過去60年日美雙方的目標往往不一樣、甚至相互沖突，但現在美國和日本是地區的兩大現狀維持國，兩國的利益受到來自崛起的新興力量的挑戰也將最大，這意味著美國和日本在面對中國時具有相似的利益。④Kenneth B.Pyle，“The U.S.-Japan Alliance in the 21st Century”，http://www.nbr.org/downloads/pdfs/PSA/Pyle_commentary_111312.pdf.(上網時間:2015年3月6日)可以說，中國因素是此次日美雙方修訂“指針”的重要考慮。

三、“指針”背后日美同盟演變的歷史邏輯

日美同盟成立之初，日本的軍事力量不足以參與對美防衛合作，在相當長一段時間內日美同盟都是單向的。按照《日美安保條約》，美國單方面向日本提供安全承諾，而日本為駐日美軍提供基地。此次“指針”修改后，日美同盟的防衛合作范圍和深度均大幅擴展，日本在同盟中承擔的“責任”也發生了變化，《日美安保條約》實際上被突破。但為回避國會審查，日美兩國并未直接修改《日美安保條約》，而是通過修訂“指針”的方式逐漸改變同盟性質。對比歷次“指針”的出臺背景，可以發現日美兩國在處理同盟內部矛盾、因應國際環境變化、實現各自國家戰略方面的調整和磨合，這也有助于厘清日美同盟發展至今的歷史邏輯。三次“指針”的出臺對應了日美同盟的三次調整。

第一次日美同盟調整的結果是1978年“指針”的制定，反映了19世紀70年代國際環境變化與日美兩國的政策調整。19世紀70年代中期，日美防衛合作取得了急速進展，這與美國推出尼克松主義和美蘇緩和有直接關系。1969年上臺的美國總統尼克松在同年7月的“關島談話”中表示，美國將遵守條約上的承諾，當擁核國威脅到同盟國自由的時候將承擔防衛義務，而在同盟國受到其他攻擊時，則由同盟國首先負起防衛責任。這是美國在實力衰落的背景下，面對越南戰爭的泥沼化所推出的“緩和”戰略。美國在東亞收縮力量，需要日本擴充實力。尼克松于1970年說，“日本同我們的伙伴關系將是尼克松主義在亞洲成功的關鍵”。①王緝思:“冷戰時期美國對東亞政策思想的演變”，《世界歷史》，1988年，第2期。

日本方面，1970年起擔任防衛廳長官的中曾根康弘主張自主防衛，即自衛隊構筑獨立排除“間接侵略”的能力，降低對美依賴，通過確保美、日、中、蘇間的均勢來維持和平。這一自主防衛思想實際上也受到了尼克松主義和“緩和”戰略的很大影響。②福田毅「日米防衛協力における3つの転機」、日本國會圖書館網站:http://www.ndl.go.jp/jp/diet/publication/refer/200607_666/066607.pdf.(上網時間:2015年3月2日)可見，美國對日本擴充實力的要求和日本的自主防衛思想正好契合。但當時日本的國內輿論對于日本擴軍不利，因此，日本自身的防衛能力建設空間有限，這就使得強化日美間的防衛合作必要性上升。同時，作為美國盟國，日本也受“同盟困境”制約，即一方面擔心被迫卷入盟國的戰爭，另一方面又擔心被盟國拋棄。而在美國實施“緩和”戰略時代，日本更擔心被美國拋棄，這也是日本積極與美進行防衛合作、擬定1978年“指針”的重要原因。③土山實男『安全保障の國際政治學』、有斐閣、2004、313頁。

1978年“指針”的主要內容是應對“日本有事”，即“在日本受到武力攻擊時，為順利實施共同應對行動，努力創造自衛隊與美軍間在作戰、情報、后方支援等領域的合作條件”。并規定為了有效實施“作戰”，將研究聯合作戰計劃、實施聯合演習和訓練等。但在遭遇“有限的、小規模侵略”的情況下，原則上由日本“獨力”排除，只有在規模、態勢均超出日本獨力應對能力的情況下，美國才參與進來。④「日米防衛協力のための指針」、日本防衛省網站:http://www.mod.go.jp/j/approach/anpo/sisin/.(上網時間:2015年1月26日)實際上，優先讓日本承擔自身的防衛義務這一思想也體現在其后的兩版“指針”中，這也是日本對美國能否早期介入“灰色事態”心存疑慮的重要原因。

第二次日美同盟調整的契機是冷戰結束。蘇聯“威脅”的消失使日美同盟存在的意義受到質疑，同盟面臨“再定義”問題。此時，日美同盟的非對稱性再次受到日本國內關注，即日本提供設施、美國軍隊負責日本防衛這一“人”與“物”間合作的非對稱性，以及在日本防衛中，日美兩國分工的非對稱性。再加上20世紀90年代初的海灣戰爭中，日本雖然提供了130億美元資金，占各國提供資金的20%，但由于沒有出人參與軍事行動，在1991年科威特政府向各國表示感謝之時，名單上沒有日本。這使日本的“支票外交”飽受國內批評。1994年8月，日本首相的私人咨詢團體“防衛問題懇談會”向時任首相村山富士提交了名為“關于日本的安全保障與防衛力量的設想——面向21世紀的展望”的報告，即著名的“樋口報告”。該報告倡導日本“積極參與以維和行動為首的聯合國框架下為保障國際安全的多邊合作”，實際上將日美合作與多邊安全保障合作放在同等重要的位置。這引起了美國方面對于日本開始輕視日美同盟的擔心。1995年2月，美國發表“東亞戰略報告”，即以時任防長助理約瑟夫·奈命名的“奈報告”。報告指出，“沒有比對日關系更重要的雙邊關系”，強調日美同盟對于“美國太平洋政策的安全保障政策以及全球戰略目標兩方面來說都是基礎”，確認美軍要在亞太地區維持10萬人的前線兵力。這實際上明確了美國對亞太地區的重視，并再次確認冷戰后也同樣重視日美同盟。⑤山口昇「日米同盟再定義」、http://www.nippon.com/ja/features/c00204/?pnum=1.(上網時間:2015年1月26日)

在此背景下，1996年4月，時任日本首相橋本龍太郎與美國總統克林頓在東京舉行首腦會談，發表“日美安保共同宣言”，高度評價了日美同盟在冷戰時期的作用，并確認日美同盟在冷戰后也具有重要價值。①福田毅「日米防衛協力における3つの転機」、日本國會圖書館網站:http://www.ndl.go.jp/jp/diet/publication/refer/200607_666/066607.pdf.(上網時間:2015年3月2日)宣言還指示兩國修訂1978年制定的“防衛合作指針”，探討自衛隊和美軍深化實務合作。1997年9月，“指針”修訂完成，其中最重要的內容就是應對“周邊事態”，即把日美分工分成平時、“日本有事”和“周邊有事”三類，在“周邊有事”時自衛隊為美軍提供“后方支援”。此后，日本相繼制定《周邊事態法》、《船舶檢查法》等，以確保修改后的“指針”順利實施。

此次新“指針”的出臺是自本世紀初開始的日美同盟第三次調整的產物。從“指針”制定與兩次修訂情況來看，日美防衛合作的范圍逐漸擴大，從最初的應對“日本有事”，發展到“周邊事態”，再到覆蓋“灰色事態”、打造“全球”的日美同盟，以及增加宇宙空間、網絡方面的合作。日本在其中的作用也隨之增加，從最初的單方面接受美國保護，發展到在“日本有事”時與美國“共同作戰”，進而在出現“周邊事態”時提供“后方支援”，直至解禁行使集體自衛權，與美國一起插手地區和全球安全事務。不難看出，這背后的主要驅動力量是美國戰略的變化，但日本的主體性逐漸上升，尤其是此輪“指針”修訂，日本的積極推動起到了重要作用。

不過，對日本而言，在日美同盟中發揮更大作用也意味著付出更多成本。在日本政治精英看來，當前借助日美同盟插手東亞地區安全事務最符合日本利益，而在中東及其他地區與美國的安全合作更符合美國利益而不是日本利益。因此，可以預見，未來日本會更加積極地運用“指針”，在推動周邊及東亞地區安全格局朝更有利于自己的方向發展方面不遺余力，例如釣魚島問題以及南海等問題。而在其他所謂“全球”安全事務方面，正如“伊斯蘭國”人質事件所示，即便日本有意愿發揮“更大作用”，也可能因國內輿論反對等原因而變得消極。

隨著日美同盟的調整，在日美戰略利益交匯的東亞地區，尤其是東海、南海地區，日美同盟以及美國的同盟網絡將出現新的整合，而建立在“威懾”基礎上的新“指針”指導下的日美同盟調整，將使東亞地區出現更加復雜、危險的局面。實際上，新“指針”尚未出臺時，日本媒體就透露日美兩國政府正在探討在南海進行聯合“警戒監視”。而在日本為配合新“指針”進行國內安保法制修改之際，防相中谷元親自向媒體證實日本正在探討自衛隊在南海進行“警戒監視”的可能性。②「中谷防衛相、南シナ海で自衛隊活動『日米で不斷に検討』」、『日本經濟新聞』，2015年5月26日(朝刊)。可見，打著促進和平、穩定旗號的新“指針”實際上將給地區增加不穩定因素，加劇緊張、對抗，其結果與日美所聲稱的目的背道而馳。