歐盟基金在羅馬尼亞的使用和績效評估*

曲　巖

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歐盟基金在羅馬尼亞的使用和績效評估*

曲巖

歐盟向來注重成員國均衡協調發展。早在歐共體時期，其成員國之間經濟發展的差異性已經存在，如何實現區域平衡發展對于歐盟長遠發展目標非常關鍵。2004年、2007年和2013年，歐盟先后三次東擴，歐盟地理版圖和經濟規模都實現了前所未有的擴大，東擴的國際影響力和地緣政治意義極其重要。與此同時，東擴也給歐盟帶來了前所未有的挑戰。由于新成員國中大多數經濟發展水平落后，使得歐盟內部經濟發展差距愈發明顯和突出，實現區域平衡發展再一次成為歐盟發展以及歐洲一體化的關鍵性問題。為彌合新成員國與老成員國的差距，歐盟推行區域政策，中東歐地區的歐盟新成員國逐漸成為區域政策的最大受益者。

一、歐盟基金運行機制

區域政策的財政工具包括結構基金、凝聚基金、農村發展基金和海洋及漁業基金。其中結構基金(structural funds)作為區域政策實施中最主要的財政工具，在推動消除地區和國家間差異方面起關鍵性作用。結構基金分為兩部分：地區發展基金(European Regional Development Fund)和社會基金(European Social Fund)。其中地區發展基金主要優先資助創新研究、中小企業發展、低碳經濟、地區跨境合作等領域。社會基金主要針對個人，致力于增加就業和教育機會，并關注貧困人口。所謂“歐盟基金”主要指占歐盟區域政策預算比重較高的結構基金與凝聚基金。

歐盟基金在撥付過程中強調創造地區自主的、可持續發展的能力，并非是長期經濟援助。為此，成員國對涉及本國具體經濟利益的區域政策提出行動計劃并且負責具體實施操作，在歐盟委員會與成員國共同協商下，確定優先支持領域和使用原則。而歐盟預算的具體使用規則由歐盟委員會負責提出，并由歐洲理事會和歐洲議會共同審議決定。獲得資助項目的成員國，需要專門管理機構篩選、監管并評估申請基金的項目，歐盟委員會也會監管成員國的每個行動計劃。歐盟基金的目標不僅在于縮小地區間和成員國之間的經濟發展差距，更是希望欠發達國家和地區通過管理基金實現在制度建設上縮小與其他地區和國家的差距。

在2007—2013年度財政預算(歐盟財政預算每七年為一個單位)中，用于實施區域政策的資金約為3480億歐元，其中2780億歐元為結構基金，700億歐元為凝聚基金。2014—2020年度預算中，用于區域政策的資金增長到3510億歐元。按照歐盟2007—2013年度預算規模，區域政策規模略小于共同農業政策(Common Agricultural Policy)，在歐盟預算中占據重要地位，是歐盟實現2020戰略的重要投資工具。

二、羅馬尼亞利用歐盟基金的情況

羅馬尼亞是歐盟中經濟較為落后的成員國，據歐盟統計局數據顯示，2013年按購買力標準衡量的人均國內生產總值(GDP per capita in PPS)僅為歐盟27國的54%。由于經濟發展落后，該國更加需要獲得歐盟區域政策支持。據測算，羅馬尼亞接受的歐盟基金預算占中東歐十國歐盟基金總額的13%，其比重僅次于波蘭、捷克和匈牙利。

在2007—2013預算年度中，為了配合歐盟區域政策，羅馬尼亞政府專門制定了七大行動計劃，即劃分七個領域吸收歐盟資金：交通計劃、環境計劃、地區計劃、人力資源發展計劃、經濟競爭力增長計劃、行政能力發展計劃和技術支持計劃。這些計劃基本覆蓋了羅馬尼亞亟待改善和發展的領域，但各個計劃的實施狀況不盡相同。

歐盟基金預算撥款最多的是交通計劃，共計約44.26億歐元，資金來源是凝聚基金與地區發展基金。該行動計劃的目標是為國家提供現代化可持續發展的基礎建設，為羅馬尼亞經濟發展作出積極貢獻。該計劃既覆蓋了羅馬尼亞的偏遠地區，也照顧到了跨國交通設施建設，既包括移植歐洲的交通法律等軟性措施，也包括對硬件設施的基本投資。該計劃的吸收率不高，截止到2014年8月，官方統計吸收率僅為33.13%。

僅次于交通計劃的是環境計劃，歐盟預算撥款約為44.12億歐元，資金來源是凝聚基金與地區發展基金。該行動計劃的目標是改善羅馬尼亞的生存條件與環境，特別是要使其符合歐洲環境標準，涉及水系統和污水處理系統的更新與現代化、垃圾處理與污染地區治理、供熱系統更新重建、自然保護與自然災害防治的基礎設施建設等多個發展方向。該計劃的吸收率也僅為34.07%。

地區計劃的歐盟預算撥款約為39.66億歐元，資金來源是地區發展基金。該計劃的主要目標是平衡經濟、社會和各地區的發展，關注城市發展，并且注重羅馬尼亞欠發達地區。該計劃的基金吸收率約為49.01%。

為創造更多就業機會，培養人才，羅馬尼亞還制定了人力資源發展計劃，歐盟預算撥款約為34.76億歐元，資金來源是社會基金。通過這項計劃，更多的羅馬尼亞人能有機會享受專業培訓和獎學金。同時，計劃還支持創新和創業，提供就業服務，改善就業措施等。該計劃的基金吸收率是七個行動計劃中最低的，僅為28.75%。

簽署項目合同數量最多的是經濟競爭力增長計劃，歐盟預算撥款約為25.54億歐元，來源是地區發展基金。該計劃也是受益方共籌資金最多的一項。其目的主要是提高羅馬尼亞公司的生產力，縮小它們與歐盟的差距。該計劃主要針對的是中小企業，鼓勵并刺激公司的創新與技術發展。遺憾的是，該項計劃的基金吸收率也并不高，僅為36.4%。

行政能力發展計劃與技術支持計劃是預算撥款最少的兩個項目。其中行政能力發展計劃的歐盟預算撥款約為2.08億歐元，資金來源是社會基金，該計劃吸收率是七大計劃中最高的，約為63.95%。技術支持計劃預算撥款約為1.7億歐元，資金來源是地區發展基金，吸收率約為34.44%。

預算撥款最多的交通計劃與環境計劃主要針對羅馬尼亞的基礎設施建設。這一方面說明了羅馬尼亞在政治、經濟、社會等各個基礎領域與歐盟的平均水平還有一定差距，另一方面也可以看出歐盟在輸出資金的同時，輸出的還有規則、制度和標準。為更好地管理歐盟基金，羅馬尼亞政府于2011年9月成立了歐盟基金部，主要任務是與各部門協調合作，確保歐盟基金的正常運作。歐盟基金部與財政部共同負責技術支持計劃的基金管理，其他各大計劃的落實主要是由政府相關部委負責，對申請項目進行審批、監督和管理。

三、歐盟基金在羅馬尼亞的績效評估

盡管羅馬尼亞政府積極配合歐盟預算資金使用，但羅馬尼亞卻并非區域政策的最大受益者，其中關鍵問題在于，該國對歐盟基金的吸收率在歐盟中最低。應當說，歐盟基金對于羅馬尼亞而言既是機遇又是挑戰。這產生了一個嚴重的“悖論”：經濟落后的羅馬尼亞在面對為其擺脫困境的歐盟基金時本應持積極的態度來使用，而現實情況卻是歐盟基金使用遠遠達不到預算，存在巨大的浪費。

首先，羅馬尼亞政府部門行政管理能力不足，嚴重阻礙了歐盟基金的吸收。歐盟委員會評估報告認為，行政管理能力不足是羅馬尼亞對歐盟資金的吸收率低的核心原因。行政管理能力不足的主要表現可以歸納為四個方面。首先是人事管理。行政能力不足的原因部分是由于地方行政機構管理基金的人員不足；管理基金的人員專業知識儲備不夠，而真正的有經驗的專家更傾向于在私人部門工作而不是留在公共部門。其次是信息政策管理。歐盟基金受益者認為羅馬尼亞項目評估和選擇缺少透明度，缺少相關信息，行動計劃的項目申請手冊更新不及時等。另外，羅馬尼亞政府的頻繁變動導致政策沒有延續性，嚴重影響中長期戰略與政策的制定。第三方面是項目管理。項目申請書撰寫缺乏專業性指導，地方與中央機構的配合不夠，導致項目提案的拒絕率很高。項目評估、選擇和簽訂的過程太長，效率低下。另外，歐盟基金受益者表示，項目實施中基本都會遇到報銷嚴重推遲的問題。最后一個方面是，政府各大機構的腐敗和官僚主義作風嚴重，嚴重阻礙了基金運作的效率。

其次，由于經濟危機的影響，羅馬尼亞國內經濟形勢不景氣，也阻礙了基金的吸收。歐盟面對經濟危機，采取應對措施，修訂了歐盟結構基金相關程序和規則，以保障各成員國在經濟危機的背景下更好地吸收歐盟基金。但由于歐盟基金撥付采取的大多是報銷制，在項目審批結束后需要受益方先自行墊付所需資金。因此，共籌資金(co-financing)是在經濟危機背景下吸收歐盟基金的最大困難之一。尤其是對于受到經濟危機嚴重影響的中小企業而言，獲得銀行貸款的困難增加，更加難以籌到項目所需資金。另一方面，由于政府財政預算縮減，各大部委面臨裁員。雖然歐盟基金管理人手不足，但不可能為此再招收新的人員。

最后，與2004年入盟的中東歐國家相比，2007年加入歐盟的羅馬尼亞缺少經驗，也影響基金的吸收。缺乏經驗，不僅僅指缺乏對歐盟基金運作的理解，更是指缺乏對歐盟規則與運行框架的理解。對羅馬尼亞來說，如何在歐盟框架下實現本國經濟復興與增長，縮小與老成員國的差距，仍是一個新鮮并且嚴峻的課題。

羅馬尼亞歐盟基金吸收率和使用績效低下的狀況反映了歐盟基金在新入盟的中東歐國家遇到的阻礙和挑戰，分析其中的原因，以此來理解中東歐國家融入歐盟、歐盟實現內部均衡的復雜性和艱巨性，對于思考中東歐國家轉型、中東歐國家在歐盟中的處境、歐洲一體化等極具現實意義的問題不無裨益。

中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所

*本文寫作時間為2014年，截至2015年12月，羅馬尼亞對2007—2013年度歐盟基金吸收率大幅提升，已達60%。