加強(qiáng)小額貸款公司監(jiān)管的思考

◎文/何一峰

近年來，小額貸款公司發(fā)展迅猛。據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)，截至2014年末，全國共有小額貸款公司8791家，從業(yè)人員10.99萬人，貸款余額9420億元。小額貸款公司的發(fā)展?jié)M足了市場不同的融資需求，是對傳統(tǒng)或正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的有效補(bǔ)充，但是由于對小額貸款公司的監(jiān)管缺乏法律規(guī)范，這既阻礙了其快速發(fā)展，也帶來了一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。

小額貸款公司的興起

1.從國際范圍來看，小額貸款公司是“普惠金融體系”的重要組成部分

由于市場機(jī)制不健全，廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)具有嚴(yán)重的“分割性”，金融市場很難對資金進(jìn)行有效分配，已有的金融單位不能發(fā)揮良好的作用，造成“金融抑制”背景下金融體制的割裂與脆弱。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中表現(xiàn)為“兩個(gè)普遍存在”：一是在這些國家或地區(qū)普遍存在一個(gè)地域相對廣泛、金融資源短缺且經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村地區(qū)；二是在中小企業(yè)發(fā)展過程中普遍存在一個(gè)巨大的“麥克米倫缺口（指資金的供給方不愿意以中小企業(yè)所要求的條件提供資金）”。正因?yàn)槿绱耍绾谓鉀Q農(nóng)村落后地區(qū)和中小企業(yè)的融資難問題成為一個(gè)世界性難題。告別“金融抑制”、實(shí)現(xiàn)“金融深化”，需要把游離于傳統(tǒng)金融體系外的部分并入整體，打造一個(gè)真正意義上的“普惠金融體系”成為必然選擇。順應(yīng)這種潮流，20世紀(jì)70年代起，各種小貸公司在亞非拉地區(qū)，以及加、美等越來越多的國家中出現(xiàn)并壯大，逐漸演進(jìn)成為為廣大農(nóng)村人口和中小企業(yè)提供系統(tǒng)性金融服務(wù)的可持續(xù)的制度體系，成為富有時(shí)代特征的金融創(chuàng)新成果。

2.從國內(nèi)情況看，小額貸款公司大量涌現(xiàn)是我國金融改革過程中的新成就

四川等五省在2005年開始小貸公司試驗(yàn)，2008年5月銀監(jiān)會聯(lián)合中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號，簡稱《指導(dǎo)意見》），小貸公司開始在全國范圍內(nèi)試驗(yàn)。隨著試點(diǎn)范圍越來越大，對小額貸款公司的監(jiān)管實(shí)踐也隨之展開。長期以來，我國中小企業(yè)的融資難問題十分突出，“麥克米倫缺口”十分巨大。據(jù)中國人民銀行公布的調(diào)查數(shù)據(jù)，通常銀行貸款很少能滿足中小企業(yè)在200萬元人民幣以內(nèi)的資金需求。與經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中實(shí)際存在的巨大資金缺口相對應(yīng)的是，各種形式的內(nèi)部集資、民間借貸、甚至高利貸、地下錢莊等非正規(guī)金融大行其道，在解決部分融資需求的同時(shí)，也極易釀成系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。中共中央、國務(wù)院自2004-2009年連續(xù)6年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的“一號文件”，特別是在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中明確提出“大力發(fā)展小額信貸”。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕36號）也明確提出，要加強(qiáng)和改善對中小企業(yè)的金融服務(wù)，切實(shí)緩解中小企業(yè)融資困難。在這一大背景下，作為一項(xiàng)重要的金融創(chuàng)新，小額貸款公司以支持“三農(nóng)”和小企業(yè)發(fā)展為“立業(yè)之本”，為大量的民間資本轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ń鹑谫Y本、大量的金融需求通過合法途徑實(shí)現(xiàn)金融供給提供了重要通道，形成了對城鄉(xiāng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的重要補(bǔ)充，成為貫徹“金融為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)”這一現(xiàn)代金融業(yè)基本理念的具體體現(xiàn)。

監(jiān)管現(xiàn)狀

1.在監(jiān)管依據(jù)上，分為國家和地方兩層規(guī)制

在國家層面，有《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，二者均為規(guī)范性文件。在地方層面，多是當(dāng)?shù)卣虍?dāng)?shù)刂鞴懿块T發(fā)布的規(guī)章和文件。

2.在監(jiān)管主體上，不同部門對小額貸款公司負(fù)有不同的監(jiān)管職責(zé)

小貸公司的現(xiàn)行監(jiān)管主體涉及地方政府主管部門、央行和銀監(jiān)會等，不同部門對小額貸款公司負(fù)有不同的監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)規(guī)定，省級主管單位擔(dān)負(fù)對小貸公司監(jiān)管以及處置風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)。央行監(jiān)管小貸公司的利率、承擔(dān)監(jiān)測資金的去向和統(tǒng)一征信的職責(zé)，央行派出單位和銀監(jiān)會分支單位協(xié)助地方政府工作和對小貸公司提供技術(shù)指導(dǎo)培訓(xùn)。此外，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)也負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé)，根據(jù)規(guī)定，對小貸公司提供資金的金融單位，應(yīng)向央行和銀監(jiān)分支機(jī)構(gòu)匯總信息和跟蹤資金使用。省級政府主管部門作為最重要的監(jiān)管主體，根據(jù)各地具體情況，制定了不同的監(jiān)管制度和監(jiān)管體制，如有的省份將小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)限進(jìn)一步下放至縣級政府，而有的則是由主管部門牽頭其他部門進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管。

3.在監(jiān)管內(nèi)容上，對小貸公司實(shí)施非審慎性監(jiān)管，對其準(zhǔn)入和運(yùn)營均設(shè)計(jì)了行為規(guī)則

按照《指導(dǎo)意見》，在準(zhǔn)入方面，對小額貸款公司的注冊資本、發(fā)起人資格、股權(quán)結(jié)構(gòu)和高管任職資格等方面均提出了一定條件；在公司運(yùn)營方面，對小額貸款公司的貸款對象、貸款利率、貸款額度、關(guān)聯(lián)交易、融資渠道和比例等，也提出了要求。各地政府結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，制定了更為細(xì)化的規(guī)則。

4.在具體監(jiān)管措施方面，建立了現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)督檢查制度

小額貸款公司除被視為一般工商企業(yè)，多數(shù)省份都建立了現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)督檢查制度，檢查內(nèi)容包括小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、撥備計(jì)提和關(guān)聯(lián)交易等方面。部分政府部門還外聘中介機(jī)構(gòu)或者委托銀行進(jìn)行外部監(jiān)督。

存在問題及對策

1.小額貸款公司監(jiān)管中存在的問題

（1）監(jiān)管依據(jù)的法律位階有待提高。現(xiàn)在我國對小貸公司的最高監(jiān)管法規(guī)是《指導(dǎo)意見》，屬于規(guī)范性文件，由于監(jiān)管法律位階不高，缺乏強(qiáng)制力，導(dǎo)致監(jiān)管效果受到限制。

（2）監(jiān)管體制有待完善。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，省級政府主管部門是小額貸款公司最重要的監(jiān)管主體。監(jiān)管實(shí)踐中，很多地方都是由多部門聯(lián)合成立工作小組或者聯(lián)席會議，指導(dǎo)小貸公司試點(diǎn)工作。但由于現(xiàn)有監(jiān)管依據(jù)中未明確具體內(nèi)容，會導(dǎo)致各部門都不管的結(jié)果，出現(xiàn)監(jiān)管盲點(diǎn)。

（3）監(jiān)管專業(yè)化程度有待提高。現(xiàn)有監(jiān)管依據(jù)中并未明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地做法不一，不利于小額貸款公司的長遠(yuǎn)發(fā)展。此外，作為重要監(jiān)管部門的各省級政府主管部門，由于之前從未承擔(dān)過類似監(jiān)管職責(zé)，不管是在力量配置，還是在監(jiān)管水平方面，都有很大改進(jìn)空間。

2.政策建議

（1）明確小額信貸監(jiān)管的適度性和針對性原則。所謂適度性，是指監(jiān)管力度要與小額貸款公司發(fā)展階段和特點(diǎn)相結(jié)合，政府不要過多干預(yù)，干預(yù)過多會抑制小貸的發(fā)展。所謂針對性，是指小額貸款公司運(yùn)行靈活、業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)有其行業(yè)自身特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合其特點(diǎn)制訂相應(yīng)的監(jiān)管模式和監(jiān)管措施。

（2）完善小額貸款公司的監(jiān)管法律體系，明確監(jiān)管主體及權(quán)限。各省份應(yīng)明確各部門監(jiān)管內(nèi)容和權(quán)限，掃除監(jiān)管空白點(diǎn)。同時(shí)，針對新情況、新問題，不斷完善各項(xiàng)具體監(jiān)管規(guī)則和措施，做好風(fēng)險(xiǎn)處置和防范工作。

（3）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，實(shí)施自律監(jiān)管。在世界范圍內(nèi)，小貸協(xié)會對小貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展有重要功用，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建立，對小額信貸市場的供給和需求進(jìn)行研究，聯(lián)絡(luò)業(yè)內(nèi)主要的權(quán)益投資者，并游說相關(guān)個(gè)人和組織等。成立行業(yè)協(xié)會，不僅能激發(fā)小額貸款公司的內(nèi)部控制和自我監(jiān)管，而且比政府監(jiān)管更具有成本優(yōu)勢，是對我國小額貸款監(jiān)管制度的重要完善。