農田水利治理困境與治理機制分析

◎ 文/何倩倩　桂華

農田水利治理困境與治理機制分析

◎ 文/何倩倩桂華

近年來，頻發的水旱災害對我國農業生產造成嚴重影響，再次證明了“水利是農業命脈”這一論斷的正確性。中央政府將水利提升到戰略高度，并提出在未來一個時期內將在政策與財政方面加強對農田水利建設的支持力度，這有望扭轉當前我國農田水利的頹勢，為新農村與農業現代化建設構建堅實基礎。國家在水利事業上的戰略調整固然為農田水利的發展提供了歷史機遇和政治基礎，但有效的農田水利建設必須立足于我國農業生產方式與我國農田水利的現狀，探索出一套切實可行的操作機制。

市場機制失效與農田水利治理困境

1.自20世紀80年代初，我國在農田水利治理中逐步引入了市場機制

1983年正式確定了“加強經營管理，講究經濟效益”的水利工作思路，嘗試運用市場手段與經濟效益杠桿，來替代人民公社時期的政府管制方式；1984年明確提出水利經營的概念，要依靠水費與綜合經營“兩個支柱”和經濟責任制“一把鑰匙”；隨后，又制定了水費收取標準；1993年確定了“五大體系”建設為重點的水利改革思路，明確提出“以效益為中心的水利資產經營管理體系”。

水利市場化改革包含兩個層面的內容：一是將水利工程單位變為“自收自支”經營主體；二是引導農戶通過市場交易機制來解決農業生產用水問題。2003年之后，又進一步推動小型農田水利設施產權的私有化改革，嘗試通過明確所有者主體來推動農田水利治理。通過一系列的改革，農田水利在建設、使用和管理上，都是通過市場方式來運作的，這就是所謂的農田水利治理的市場機制。

2.當前的農田水利困境說明市場機制不能滿足我國農田水利治理需求

導致市場機制失效有兩方面的原因：一是“小且散”的小農生產方式；二是農田水利的自然屬性。小的特征導致一家一戶的農民是不可能單獨解決水利問題的；散的特征致使農民之間合作成本高，且合作很不穩定。其結果是農民很難合作成為水利市場中的交易主體。水是一種無法準確計量分割的物品，并且水利是與不可預期的氣候條件聯系在一起的，不能進行穩定的市場交易；而通過渠道輸送的水利是無法解決農民“搭便車”問題的。水利的自然屬性與分散的小農一起產生了極高的交易成本，導致市場化必然達不到應有的效果。

3.政府與基層組織逐步弱化在農田水利上的責任

如水利工程單位改制之后，就從事業單位變成自負盈虧的經營主體；農民通過市場交易來解決水利問題之后，政府就不再為農民直接提供水利服務；還有部分省份，如湖北省通過鄉鎮“站所”改革，將水利站也變成一個市場主體。在農田水利治理改革中，市場機制引入與政府退出是同步進行的。當前農田水利困境反映了水利市場機制的失效，反過來則說明了我國農田水利治理是無法脫離政府與基層組織的責任的。

農田水利性質及其治理需求

1.農田水利是要為千家萬戶的小農提供穩定、低風險、可持續、低成本的生產基礎，具有3個方面的性質

（1）公共性。由于技術條件限制，農田水利不可能通過建立管網的方式解決灌溉問題，依靠渠系灌溉無法解決漏水滲水問題，也無法解決農戶偷水問題，即無法杜絕“搭便車”現象，無法解決農田水利的外部性問題，所以農田水利具有公共性。

（2）戰略性。水利是農業生產的基礎，農民說“有收無收在于水”。建立良好的水利條件，不僅是民生問題，也是國家政治問題。糧食生產既關涉到農民的生活，也關涉到國家糧食供給安全。因此，水利是具有戰略意義的公益性質事物。

（3）系統性。水利是一項系統性工程，需要大中小型水利設施之間的協調。大江大河上的大水利具有應急性，泵站、機井等小水利具有常規性；大水利可以解決大旱大澇問題，而小水利可以滿足日常需求；大水利成本高，抗風險能力強，小水利使用方便，抗風險能力差。完善的農田水利系統，是以大水利與小水利有機結合為基礎的。

2.農田水利治理改革要沿著強化“統”的方向推進，強化政府與基層組織的責任

農田水利的性質決定了單個的小農既沒有能力承擔水利建設成本，也沒有積極性提供水利這樣的公共物品。在使用層面上，分散的小農不能形成市場主體，無法有效地實現與水利工程單位的對接，致使水利市場機制失效。

1986年中央一號文件明確提出“應當進一步完善統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制”，1999年修改憲法時將“統分結合的雙層經營體制”載入憲法。“統”的意義就在于能夠通過村組集體來辦理個體小農“辦不好或不好辦”的事情，農田水利就屬于“統”的范疇的事務。當前我國農田水利陷入困境的根本原因就在于，在農田水利治理上過于重視“分”的作用，而忽視了“統”的作用。尤其是在稅費改革之后，鄉村兩級既喪失治理農田水利的積極性，也喪失了管理能力，導致農民在農田水利上變成了“一盤散沙”，既無法組織起來進行水利建設，也無法合作起來在水利市場進行交易。今后的農田水利治理改革要沿著強化“統”的方向推進，強化政府與基層組織在農田水利治理中的責任。

構建農田水利治理的分層責任機制

過分依賴市場機制導致當下的農田水利困境，因此，要重新重視政府在農田水利治理中的作用。不過，政府在提供公共物品上也不是萬能的，也存在著政府失靈的狀況。在農田水利方面，我國地域廣大，各地地質狀況、氣候條件、種植方式等差異很大，不同地區對水利的需求不同。若是單靠政府自上而下地提供水利公共品，就有可能忽視地方的水利需求，降低農田水利治理效率。因此，強調政府在水利中發揮作用的同時，還要重視農民的水利需求表達。基于我國小農生產現實與農田水利性質，借鑒伯頓·維斯布羅德的公共物品“供給-需求”分析模式，筆者將我國農田水利治理主體進行細分，并分析每個主體在農田水利治理中的權責，構建一套農田水利治理的分層責任制。

1.建立高效的農田水利治理機制

按照行政架構與農田水利的治理需求，可以將治理主體分為國家、基層政府、基層組織、農戶4層，每層主體扮演不同的角色，承擔不同的責任，發揮不同的功能，通過相互配合，建立高效的農田水利治理機制。

（1）國家在農田水利治理中扮演戰略供給的角色。對于國家而言，農田水利涉及到糧食生產安全，良好的農田水利基礎是社會穩定、經濟發展與國家長治久安的保障。因此，國家在農田水利治理中要承擔首要的責任，要在整體上把握水利發展方向，制定水利發展戰略，提供政策、財政方面的支持。

（2）強化基層政府責任，提高農田水利供給的針對性。基層政府主要是指鄉鎮政府，它是國家行政權力的末梢，對上承接國家政策，對下連接鄉村社會，正所謂“上面千條線，下面一根針”。在農田水利治理中，鄉鎮一級設有水利站，并直接管轄部分水利工程設施，還可以指導村級組織進行自發的水利建設。離開基層政府，國家的水利政策就無法落實。鄉鎮基層政府在水利治理中代表國家與農民打交道，發揮將國家水利政策方針進行操作轉換與具體執行的功能。國家的水利政策是整體宏觀的，不一定能夠符合地方的水利需求。強化基層政府在水利治理中的責任，有利于解決農田水利供給的針對性。

（3）基層組織是農田水利治理中的重要主體。基層組織是指通過村民自治建立起來的村級組織，一般是指村委會。在農田水利治理中，基層組織既可以組織分散的農戶進行水利建設，如每年冬春季節進行農田水利基本建設，也可以組織農民向水庫、泵站等買水。如果離開基層組織，“一盤散沙”的農民是無法完成水利事務的。因此，基層組織是農田水利治理中的重要主體。基層組織通過民主自治機制，將農民組織起來進行水利治理，是“統分結合雙層經營體制”的題中應有之義。將一村一組的農戶組織起來，構建成為一個用水單元，不僅可以構成水利市場中的交易主體，而且可以解決水利治理中的外部性問題，即制止少數農戶“搭便車”行為。

（4）農田水利治理要立足于農戶水利需求的表達。農田水利的基本功能是滿足個體農戶的農業生產需求，在農田水利治理中，農戶具有較大的選擇性。農戶依據成本收益核算，決定不同水利需求，如農民可以依靠個體發展小水利，包括打機井、挖堰塘等解決水利問題，還可以通過合作起來從大水利買水，并且農戶還可以通過改變耕作模式，如水改旱、雙季改單季等，甚至是拋荒，來改變水利需求。因此，農田水利治理要立足于農戶水利需求的表達，否則就無法實現水利供給效率。

一方面，不同農戶的經濟條件不同，承包地的位置與水利條件不同，造成了農戶之間水利需求的差異性。另一方面，受農田水利自然屬性限制，不可能嚴格核算每個農戶在水利中的成本與收益。通常的解決辦法是按田畝分攤水利成本。農民經過民主協商，制定本組、本村的水利規范，將分散的個體農戶水利需求統合成為村組整體水利需求，并按照“少數服從多數”的原則，對少數“釘子戶”和“搭便車”農戶進行制裁，只有如此才能夠走出“集體行動困境”。

2.完整的分層責任機制必須解決兩個層面問題

高效的農田水利治理是由國家、基層政府、基層組織、農戶等4層主體分別發揮其職責與功能而實現的。一套完整的分層責任機制必須要解決兩個層面的問題：一是積極性問題；二是“供給-需求”問題。

（1）對于國家而言，農田水利關系國計民生，不能用經濟衡量農田水利建設的收益。對于基層政府而言，在取消農業稅費之前，要完成稅費工作就必須為農民解決水利問題以保證農業生產；而在取消農業稅費之后，基層政府不找農民收錢了，就喪失了解決農田水利問題的動力。因此，要加強對基層政府的水利考核，以提高基層政府在農田水利治理中的積極性。

對于基層組織而言，取消稅費之后村干部同樣喪失了管理水利的積極性，因此，要進一步發揮村民自治的功能，既提升基層組織進行水利治理的積極性，也要提升其治理能力。對于個體農戶而言，農田水利完全是經濟利益的問題，在農田水利治理中，所要解決的關鍵問題是提高農民的組織化程度，降低農田水利的使用成本。

在農田水利治理中，國家與基層政府都是供給方，不過二者有差異。國家所要做的是提升水利戰略供給的有效性，提高政策與財政供給的效率。而基層政府則要結合地方實際情況，因地制宜，將國家政策和財政供給變成有針對性的地方供給。

（2）農戶與基層組織是水利的需求方，其需求能否得到有效表達成為水利治理的關鍵。一方面，個體農戶水利需求具有差異性；另一方面，“人均一畝三分地”的單個農戶無法解決水利問題。因此，實現有效水利需求表達的關鍵在于，將個體農戶的水利需求整合成為集體水利需求。村民自治的民主協商機制既可以使個體農戶的水利需求得到表達，也可以將分散的意見進行集中，將村組變成水利單元。如此一來，鄉村兩級在農田水利治理中就發揮了重要作用。基層政府將國家戰略供給操作成為地方供給，村級組織將農戶的水利需求統合成為集體水利需求，真正發揮“統分結合雙層經營體制”的優越性。

作者單位：（何倩倩，云南民族大學人文學院；桂華，華中科技大學中國鄉村治理研究中心）