積極推進機關事業單位養老保險制度改革

◎文/董立仁

積極推進機關事業單位養老保險制度改革

◎文/董立仁

處理好三個問題

2014年12月23日，國務院副總理馬凱代表國務院向全國人大常委會作《關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告》中提出，機關事業單位養老保險制度改革的基本思路是“一個統一”和“五個同步”。一個統一，即黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解雙軌制矛盾。五個同步，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。現在全國“新一輪”機關事業單位養老保險制度改革方案已經出臺，在改革過程中如何規避各種矛盾，提前解決最可能影響改革進程的各種問題，指導各級政府職能部門盡快取得戰略上的成功，是重中之重。因此，要實現“新一輪”機關事業單位養老保險制度改革的順利完成，就要處理好三個方面的問題。

1.妥善處理好參保人員退休后的待遇

“新一輪”改革《決定》中規定了三個階段人員待遇的不同處理辦法和原則。然而，在實際工作中，“老人”的待遇可能隨著事業單位的改變而發生變化，尤其是單位出資的部分；“中人”雖然設置了過渡期，但存在已繳費和未繳費人員的個人賬戶如何結算、視同繳費如何計算等問題，可能存在不公平和攀比；“新人”無法從養老金計發辦法中計算出自己退休待遇問題，無法預計退休待遇標準。因此，要處理好三者之間的關系，應以參保時間、工作年限、工資標準等來確定繳費和待遇標準。

（1）“老人老辦法”。在改革決定實施前已經退休的“老人”，退休待遇標準不變，從財政支付轉為社保基金支付，財政每年按照上年度所發退休待遇總額的50%列支社保基金補貼，劃入社保經辦機構養老基金賬戶。

（2）“中人逐步過渡”。在改革決定實施前已經參加工作的，從參加工作之日起到改革方案實施之日前可視同為繳費，即“視同繳費年限”。從改革方案實施之日起開始繳費，實際繳費和視同繳費累計達15年，退休后按月領取養老金，除按新辦法計發基礎養老金和個人賬戶養老金外，再按不低于老政策計發的退休待遇標準給予過渡性補貼（原養老金減去新辦法計發的養老金）或提高過渡性養老金的計發比例和系數。原已繳費的個人，按照歷年繳費額度劃入個人賬戶或一次性結算給個人。“中人”是事業養老保險制度改革成敗的關鍵，應在改革中認真對待，研究合理的補貼辦法。

（3）“新人新辦法”。在改革決定實施后參加工作的，從參保之日起累計繳費15年，退休后按月領取養老金。因指數化退休辦法計算復雜，難記難懂，為使“新人”支持改革，應制訂退休待遇預期表，或修改養老金計發辦法，即基礎養老金可按照省（市）上年度職工平均工資一定的比例計發，個人賬戶養老金計發辦法不變，便于參保人理解和計算，最大程度上讓“新人”了解自已退休后的待遇與改革前的差距并未拉大。

2.加強政府部門之間的協調和配合

機關事業單位養老保險制度改革是一項長期、系統、復雜的工程，涉及到縱向、橫向多個部門。在推進機關事業單位養老保險制度改革過程中需要理順管理體制，出臺一些規范，促進各級部門之間相互配合，勤于協調，共同處理遇到的各種問題，在通力合作的基礎上盡快完成這項艱巨的任務。

3.處理好制度改革與社會穩定的關系

機關事業單位養老保險改革涉及到千萬個機關事業單位職工，更涉及到這千萬個職工家庭的整體利益，若改革不能調整好這些利益，就會引發一些不必要的矛盾，出現影響社會穩定的問題。機關事業單位養老保險制度改革最終是對職工年老后基本生活的改革，事關改革的大局，事關社會穩定的關鍵，這就要求在改革的過程中正確處理好新舊體制之間，“新人”、“中人”、“老人”之間的關系，出臺合理有效的措施和辦法，最大程度上避免各種矛盾。因此，機關事業單位養老保險制度改革要從有利于社會發展、改革和穩定的大局出發，在改革過程中良性互動，促進和諧社會的形成。

逐步拓寬基金籌資途徑

1.提高基金統籌層次，建立四級財政補貼

當前，我國各地主要是縣市級地方統籌，統籌層次較低，導致養老保險基金調劑能力弱，抗風險能力低。養老保險基金統籌層次低的原因主要表現在各級政府不愿意將基金收支壓力集中在自身承擔，對養老保險基金統籌層次的提高存在誤解。因此，要逐步取消各縣市級統籌，建立省級統籌。在完善省級統籌的基礎上，向全國統籌過渡，實現制度統一、繳費統一、待遇統一、調劑統一。同時，為提高機關事業單位養老保險基金的抗風險能力，應強化各級政府責任，建立中央、省、市、區四級財政補貼制度，每年初按照全國上年度支付退休金總額的一定比例進行補貼，根據退休人數所占比例分配到四級財政，補貼資金進入養老保險基金統籌賬戶。

2.解決基金平衡問題，實現政企養老基金合并

對于各界普遍擔心的會不會出現機關事業單位養老保險基金“吃”企業養老保險基金的問題，可以采用機關事業養老保險基金單獨建賬，基金分別管理使用的措施。但隨著國家深化行政體制改革和勤政廉政力度加大，機關事業單位人員精減，我國機關事業單位人員數量正在逐步減少。因繳費人員減少，機關事業養老保險基金儲量得不到快速增長，與企業養老保險充足的擴面基礎無法相比。而且，機關事業單位退休人員的退休金普遍較高，隨著人口老齡化程度加劇，社保基金消耗過快，若沒有財政支持，無法長期確保發放。機關事業單位人員也是《社會保險法》中規定的單位職工，應實行統一的養老保險制度和政策，將機關事業單位養老保險基金并入到企業職工養老保險基金是解決長遠基金不足的主要措施，也是解決各界提出的財政資金使用不公平的更有效途徑。

3.加大基金投資運營力度，提高保值增值能力

我國養老保險基金的保值增值途徑主要是銀行固定存款、購買短期國債等，收益率較低，無法滿足退休金日益增加的需要。今年4月1日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議上明確指出“全國社會保障基金是保民生的重要資金來源。適當拓寬基金投資范圍，分散風險，穩定和提高投資收益，實現基金保值增值，并為經濟社會發展助力，符合人民根本利益”。因此，要真正實現養老保險基金的保值增值，在增加足夠的基金來維持的同時，各級政府應拓寬籌資渠道，多方籌措資金，按照國務院規定積極擴大基金的投資運營范圍，得到更多的收益來壯大保民生的實力。

盡快完善配套措施

1.強化社會保險管理機構，為推進改革提供保障

（1）統一科學規劃管理機構。養老保險管理機構的統一化、明確化，是全國上下業務經辦機構整合與優化的關鍵。國家應設立全國的機關事業單位養老保險行政部門，負責機關事業單位養老保險政策頂層設計，制訂統一的機關事業單位養老保險政策，省、市部門應設立社會保險管理機構，隸屬于人力資源和社會保障行政部門管理，將原各部門負責的社會保險管理職能整合進來，由新成立的社會保險管理機構，統一征收機關事業單位養老保險費，統一管理養老保險基金，統一發放機關事業單位離退休人員養老金，統一經辦機關事業單位的其他養老保險業務，做到政事分開。

（2）管理機構實行垂直管理。機關事業單位養老保險制度改革前，有些地區或單位仍存在拖欠養老費的現象，而社保部門在解決催交問題上也顯得無能為力。因此，機關事業單位養老保險制度改革后，國家應將養老保險費用的征繳劃歸社保機構負責，并將各地社保機構進行整合，實行垂直管理，確保社會保險部門能夠按照《社會保險法》的規定公平公正對待每一個用人單位，無論是機關單位、事業單位，還是企業單位。

2.落實社會保險管理機構的權利和義務

理順機關事業單位養老保險管理體制，主要是理順財政部門與社會保險部門在管理基金等方面的權利和義務。財政部門的職責有三：一是要加強養老保險基金的管理工作，努力實現基金保值增值，提高基金的支付能力。二是要配合社保部門選擇有利于參保人領取養老金的國有銀行，按時撥付資金，確保及時發放。三是要加大工作經費的投入力度，支持社保經辦機構軟硬件建設。社會保險經辦部門的職責有三：一是要建立規范的管理制度。詳細制訂征繳、發放等規章制度，確保機構的正常運行。二是要提高服務質量。加強政治業務培訓，打造一支業務能力強，工作作風硬，服務觀念強的經辦隊伍，為群眾服好務。三是建立機關事業單位離退休人員管理機構，實現社會化服務。成立社區服務平臺，將離退休人員納入社區管理，豐富離退休人員的政治、文化、娛樂、健康等生活，使離退休人員盡快融入社會當中，積極發揮余熱，宣傳黨的路線、方針和政策等，為廣大人民群眾服務。

3.加大養老保險基金的征繳力度

全國養老保險費的征繳狀況總體上是比較好的，但也存在一些問題，比如欠繳養老保險費是一個比較嚴重的問題，如何追繳養老保險費成為各地社會保險經辦機構的難題。尤其是一些繳費單位因破產、合并、分散導致養老保險費無法足額繳納，造成養老保險費征繳難度越來越大。《決定》規定了機關事業單位養老保險費由個人（8%）、單位（20%）共同繳納，也規定了個人（4%）、單位（8%）再共同繳納職業年金。職業年金是為了保障機關事業單位工作人員退休后的生活水平而設立的，但職業年金的繳納也無形中加重了個人和單位負擔，給職業年金籌集帶來較大的難度。機關事業單位養老保險制度改革后，單位應繳納的基本養老保險費仍離不開財政撥款。由于是財政撥款，一旦機關事業單位欠繳養老保險費該如何處理，社會保險行政部門能否按照《社會保險法》的規定進行不折不扣的處罰，追究相關部門責任人的責任等。因此，要避免出現社會保險行政部門在征繳時出現尷尬執法問題，應對機關事業單位養老保險繳費制度進行強化，制訂嚴格的征繳措施，將正常繳費做為政府年終考核各單位的一項重要指標，確保參保單位足額繳納養老保險費。

4.嚴格退休待遇的支付制度

機關事業單位養老金的支付多數地區是由原單位發放，或是由主管人事部門發放，或是由社保經辦機構發放。發放的機構不統一，導致了養老金的支付混亂，如發放時間不一致、調資比例差別大、發放銀行服務質量低等。因此，機關事業單位養老保險制度改革后，要進一步強化退休待遇的支付制度，實行養老金社會化發放，統一發放時間，統一調資比例，統一銀行發放，保障退休人員按時足額領到養老金。

5.完善養老金正常調整機制

現行多數文件規定，養老金的調整根據社會發展和物價水平等變化進行適當調整，但并沒有明確調整日期。《決定》規定了“根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活”。因此，要建立適當的、正常的養老金調整制度和最低養老金保障制度，建立起低有保障、高有調節、能上能下的正常調整機制，防止養老金居高不下，財政壓力不減的狀況出現。

6.加強養老保險基金的管理力度

養老保險基金的挪用現象在個別地區時有發生，挪用造成的教訓越來越深刻。機關事業單位養老保險基金管理體制改革是深化社會保險制度改革的關鍵，事關參保人的切身利益，應加強監管，維護基金安全，確保基金增值，減輕財政壓力。因此，要加強基金管理力度，建立健全各項規章制度，實行基金收支兩條線。

做到整個制度平衡

“新一輪”機關事業單位養老保險制度改革解決了多年來各界認為不公平的關鍵問題，即將按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員全部納入養老保險制度改革范圍，從制度和政策制定上實現了頂層設計的統一。然而具體到各地區，如何做到整個養老保險制度的平衡，是一項重大的考驗。

1.實現視同繳費與個人賬戶的平衡

“新一輪”機關事業單位養老保險制度改革規定了視同繳費年限，如果繳費和未繳費人員執行相同的視同繳費年限，繳費人員原來個人繳納的部分如何處理，如果不妥善處理將會造成新的不平衡。2015年2月15日，山東省人民政府出臺了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實施意見》（魯政發【2015】4號）作出了“對于各地統籌期間的個人繳費部分，除由財政代繳的外，原則上，改革前已退休人員自改革之月、未退休人員自退休之月一次性發放給本人”的規定。這項規定雖然在很大程度上維護了參保人的利益，但對于已繳費人員仍存在一定的不公平性，若職工在退休前轉到企業或辭職后如何處理，顯然沒有具體的規定。因此，未退休人員原個人繳費部分在退休前一次性發放，不如在改革時一次性結算給個人，既減輕了改革的壓力，也將得到廣大職工的積極支持。

2.實現退休待遇中單位補貼高低的平衡

“新一輪”改革實現了機關事業單位職工基本養老金社會化發放，也規定了“本決定實施前已經退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金”。然而，各地區在實際操作中，因經濟發展水平不同，事業單位效益好壞不同，各地區、各單位離退休人員養老金的組成部分存在較大差異，主要表現在好的事業單位養老金中的補貼較高，有的補貼合理規范，有的補貼不合理不規范。因此，要合理解決該問題，得到廣大退休職工的積極支持，推進機關事業單位養老保險制度改革順利進行，應在發放合理部分退休待遇時，由所在單位每月將其發放的補貼部分繳存到社保經辦機構，由社保經辦機構管理和發放，若事業單位發生變化，應在變化前一次性注入最低15年的補貼部分，15年后由社保基金支付。

3.實現社會保障制度整體平衡

“新一輪”機關事業單位養老保險改革使養老保險頂層設計更加公平、可持續，實現了制度上、機制上的平衡和統一，為未來構建整個養老保險制度體系打下了良好的基礎。然而，要做到整個社會保險制度的平衡和統一，就要積極推進養老保險制度的改革，逐步將機關事業、企業單位、城鄉居民養老保險進行并軌、統一，做到各種養老保險制度之間的合理轉換、接續，解決各個利益群體之間的矛盾問題，比如補繳、滯納金等問題，最終實現社會保障制度整體平衡和公平。

參考文獻

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（1）.

[3]國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定[N].人民日報，2015-01-15（8）.

[4]機關事業單位職業年金辦法[N].人民日報，2015-04-07（2）.

（作者單位：河南省委黨校公共管理教研部）

■ 編輯：云霞

實施城鄉統籌發展戰略的重大意義

1.符合經濟發展規律

世界經濟發展的普遍規律表明，一個地區進入工業化中期，國民經濟的主導產業不再是農業，也不需要從農業吸收資本等要素去推動工業化，農業成為工業反哺對象，工業與農業、城市與農村協調發展的條件已經具備。2014年四川地區生產總值達到2.85萬億元，人均地區生產總值達到3.5萬元，非農產業比重達到87.6%，農業就業人口比重下降為45%，城鎮化率達46.3%，已進入工業化中期。在這一階段，必須實施統籌城鄉發展，從根本上改變農村發展滯后的問題，進一步縮小城鄉發展差距，促進以城帶鄉、以工助農，從而促進經濟社會協調發展，既符合四川省發展的階段性特征，又符合經濟發展的客觀規律。

2.有利于破解城鄉二元結構難題

長期以來，城鄉分割的建設投入、戶籍、就業和生活福利等制度，造成了城鄉在基礎設施建設、產業發展、人均資源占有量、收入和消費、人口素質等方面的巨大差距，特別是城鄉之間生產要素自由流動受到種種限制，嚴重妨礙了城鄉市場的有機融合，使城市與農村長期分離，農村發展受到嚴重排擠。“城鄉分治、一國兩策”的城鄉二元管理模式，使農村行路難、飲水難、上學難、就醫難等問題比較突出。據有關機構統計，四川省25歲以上農