中新和中澳自貿協定對中國乳業的影響

文│劉藝卓（農業部農業貿易促進中心）

中新和中澳自貿協定對中國乳業的影響

文│劉藝卓（農業部農業貿易促進中心）

乳業是畜牧業的重要組成部分，為推動中國畜牧業乃至農業發展、改善居民膳食結構和增加農民收入等方面發揮了重要作用。近年來，隨著中國-新西蘭自貿區的建立以及國內乳業安全事件的頻發，中國乳制品進口激增，國內乳業發展面臨嚴峻挑戰。澳大利亞是中國第四大乳制品進口來源國，中澳自貿區建成后，中國乳制品也將對澳逐漸開放。因此，中新和中澳自貿區的建立究竟對中國乳業產生多大影響，是一個值得我們研究的問題。本文對當前中國乳業的發展形勢進行了系統分析，并在對比分析中新和中澳自貿協定中方乳制品降稅模式的基礎上，研究和預判了自貿區建設對中國乳業的影響，提出中國乳業健康發展的政策建議，以期為乳業研究和相關政策制定提供參考。

一、中國乳業發展形勢

1.生鮮乳產量波動增長。受消費續期、進口沖擊和養殖成本等因素影響，近年來中國生鮮乳產量不穩定，整體增長緩慢。2011—2013年，中國原料奶產量分別為3655.9萬噸、3743.6萬噸和3531.4萬噸，其中2013年產量大幅下降5.7%；全國奶牛存量總量分別為1440.2萬頭、1493.9萬頭和1442.9萬頭，其中2013年下降3.4%。由于2013年下半年到2014年上半年，國內生鮮乳價格和養殖效益提高，國內奶牛養殖積極性增加，2014年中國生鮮乳產量達到3725萬噸，比2013年增長5.5%；奶牛存欄量1460萬頭，增長1.2%。

2.乳制品消費增長乏力。近年來，國內乳制品消費市場增長緩慢。根據國家統計局數據，2008年以來，中國大中城市人均乳制品購買量逐年下降，城鎮居民的人均鮮奶消費量從17千克下降到14千克左右；農村居民的人均乳制品消費量增速也十分緩慢，目前人均消費僅約為6千克。這遠低于發達國家的平均消費水平。造成國內乳制品消費市場疲軟的主要原因，一是受頻繁發生的乳制品安全事件影響，消費者信心始終未得到完全恢復；二是隨著乳制品零售價格的提高，居民購買力下降，導致人們尤其是農村居民需求下降；三是受消費者偏好影響，部分消費者更青睞國外品牌，導致進口乳制品擠占了小幅增長的國內消費市場。

3.乳制品進口依存度提高。中國乳制品一直是單一凈進口狀態。尤其是2008年以來，受嬰幼兒奶粉事件和中新自貿協定實施等影響，進口乳制品快速增長。2014年中國乳制品進口再創歷史新高，全年進口乳制品合計181.2萬噸，比2013年增加22.0萬噸。其中液態奶（鮮奶和酸奶）進口32.89萬噸，同比增長68.8%；進口干乳制品（奶粉、乳酪、乳清粉和黃油）148.3萬噸，同比增長6.1%。將進口乳制品按比例折算，2014年中國進口原料奶1196.2萬噸，出口乳制品折算13.3萬噸，凈進口1182.9萬噸，乳制品自給率由2000年的90%以上降低至76.4%。

此外，近年來中國乳制品進口激增的另一個重要原因是國內外乳品價格倒掛。受國際金融危機和國際原料奶供給增加等因素影響，2013年以來，國際乳制品價格持續走低，其中奶粉價格從2013年最高5245美元/噸跌至2014年最低僅2400美元/噸，下跌54%。按此價格折算，中國奶粉港口到岸價僅為19700元/噸，即便加上關稅和增值稅，其價格仍遠低于國內奶粉3.5萬～4萬元/噸的生產成本。

4.生鮮乳收購價格持續下降。受全球奶業巨頭恒天然的肉毒桿菌事件影響，2013年下半年，中國乳制品市場發生了一次全國性的“奶荒”，國內奶源緊張，生鮮乳收購價持續高位運行，從4元/千克迅速提高至5～6元/千克。2014年，受乳制品進口增加和中國消費增長乏力等影響，奶源緊張情況逐漸得到緩解，國內原料奶供大于求，造成國內生鮮乳價格持續走低，導致4月后山東、河北和黑龍江等部分地區出現賣奶難甚至倒奶現象。而與此同時，國內養殖飼料成本和勞動力成本逐年提高，養殖戶效益不斷下降，一些小規模養殖戶退出養殖行業。目前，全國奶農數量不足200萬人，比2008年減少了60多萬人。

表1 中新和中澳自貿協定中方乳制品降稅處理方式對比

二、中新和中澳自貿協定中方乳制品降稅處理方式

新西蘭和澳大利亞在產業經濟結構上具有極強的相似性，兩國農牧資源豐富，均是世界畜牧業強國。而且，兩國的關稅結構也十分相似，貨物尤其是農產品市場開放程度較高。因此，在中新和中澳自貿協定談判中，中方在農業方面均處于全面防守地位，農產品尤其是兩國均十分關注的乳制品降稅處理方式大致相同，僅在部分具體技術細節上略有不同。中方對新澳兩國的乳制品降稅方式主要有以下三個特征：

1.對自兩國進口的全部乳制品最終取消關稅，但個別產品降稅過渡期略有不同。中方對自新西蘭和澳大利亞進口的所有乳制品最終全部取消關稅，但酸奶等部分乳制品在中澳自貿協定中的降稅過渡期相對較長。中方對自新進口的乳制品在5～12年內全部免除關稅，實現完全自由化。列入關稅減讓表的8位稅號乳制品共有6類20個，逐年降低關稅0.8～4個百分點。其中，9種乳制品5年內關稅降為零，7種乳制品10年內關稅降為零，4種奶粉12年內關稅降為零。中國對自澳進口的乳制品在5～12年內全部免除關稅，實現完全自由化。列入關稅減讓表的8位稅號乳制品共有6類21個，逐年降低關稅0.9～2個百分點。其中，3種乳制品5年內關稅降為零，13種乳制品10年內關稅降為零，5種奶粉12年內關稅降為零。見表1。

2.均采取了數量觸發的特殊保障機制，但觸發水平和適用產品有所差異。鑒于乳制品是中方較為敏感的農產品，中方除了爭取到盡可能長的降稅過渡期外，又在協定中設置了數量觸發的特殊保障機制，即如在任何給定的日歷年中，所列的自新西蘭和澳大利亞原產乳制品的進口量達到該日歷年的觸發水平，中方相關乳制品的關稅將恢復至最惠國MFN關稅稅率?？紤]到新西蘭的乳制品相對更有競爭力，中方對自新乳制品特保機制的觸發水平相對澳更低，適用產品相對更多。根據“中新自貿協定”，中方對鮮奶、奶粉、黃油和奶酪四類11個8位稅號乳制品，設置了特保機制，其中奶粉的適用期最長，為16年，基期觸發量為9.5萬噸，年均遞增5%，最終觸發量為19.8萬噸；其他乳品的適用期均為14年。根據“中澳自貿協定”，中方僅對2個8位稅號的全脂奶粉設置了特保機制，適用期為15年，基期觸發量為1.75萬噸，年均遞增5%，最終觸發量為3.4萬噸。

3.均實施了審議制度，但審議機制存在根本性區別。為防止進口對國內乳業產生較大沖擊，中方還在談判中對自兩國進口的乳制品實施了中期審議制度，中方在中澳自貿協定乳制品審議中的話語權明顯提升。根據“中新自貿協定”， 在協定實施中期即2013年關稅減讓實施后，2014年關稅減讓實施前，貨物貿易委員會應進行審議，以確定截至當時實施關稅減讓造成的進口增長，是否在總體上對中國奶業造成了負面影響。如雙方認定降稅在總體上造成了負面影響，則4個奶粉產品（海關稅號HS04021000、HS04022100、HS04022900 及HS04029100） 將推遲一年降稅。

根據“中澳自貿協定”，雙方將在實施特保機制的2個全脂奶粉產品（海關稅號HS04022100和HS04022900）降稅完畢后開展審議，只要一方認為進口對國內產業造成嚴重影響，則特保措施繼續實施。這意味著，在“中新自貿協定”中，只要新方一方不同意關稅減讓對中國奶業產生負面影響，則特保措施將取消，中方乳制品將全面取消關稅，不存在任何邊境保護措施；而在“中澳自貿協定中”，中方只要出示客觀證據證明關稅減讓對國內乳業造成嚴重影響，則特保措施將持續有效，中方在審議中具有明顯的主動權。

三、中新自貿協定對中國乳業的影響分析

新西蘭是發達的農產品出口國，雖然“協定”為中國乳制品等產品進口設置了降稅期和特殊保障機制，但因存在一定局限性，中國乳制品的生產和貿易仍面臨較大挑戰。尤其是中方從新進口乳制品激增，對國內奶業形成壓力。

1.進口數量激增?！皡f議”簽署后，新西蘭乳制品生產潛力明顯釋放，國際競爭力得到進一步強化，同時“三聚氰胺”事件又使國內消費者對國產乳制品質量信心不足，更加劇了新西蘭乳制品對中方的出口，在協議中設置的特殊保障措施盡管也在發揮作用，但未能對大量進口起到明顯的抑制作用。“協定”簽署后，中國自新西蘭進口乳制品持續高速增長。2008—2014年，奶粉、鮮奶、酸奶、黃油和奶酪的進口數量都呈現出大幅度增長，分別增長1350.8%、1167.5%、2418.7%、 694.2%和362.5%。

由于中方奶粉最惠國實施稅率不高，僅為10%，因此，特殊保障措施實施后，中方從新進口奶粉數量仍激增。2009—2014年，進口量分別達20.4萬噸、33.7萬噸、36.7萬噸、49.6萬噸、68.7萬噸和73.9萬噸，分別是2008年進口量的4倍、6.6倍、7.2倍、9.7倍、13.5倍和14.5倍。

2.進口份額提高。進口乳制品占國內市場消費量比重已從“協定”生效時2008年的22.4%增長到目前的一半，并呈持續上升態勢。其中新西蘭奶粉份額擴大更為明顯，2009-2014年，自新進口奶粉占國內奶粉進口總量比重均為80%左右。進口量急劇增加和進口市場過度集中，給國內保持乳制品生產發展空間、保持乳制品價格穩定及提高奶農利益帶來很大困難。

3.數量觸發時間提前。為防止進口乳制品激增對國內相關產業造成不利影響，“協定”對中國自新西蘭進口乳制品設置了數量觸發的特殊保障措施，即在任何給定的日歷年中，自新西蘭原產乳制品的進口量超過該日歷年乳制品的觸發水平時，中方將停止按自貿協議的優惠進口稅率征收稅款，而改為按降稅前的最惠國進口稅率征收稅款。根據“協定”，2009—2014年，中國進口奶粉的觸發水平分別為9.9萬噸、10.4萬噸、10.9、11.5萬噸、12.1萬噸和12.7萬噸。據中國海關統計，中方自新進口奶粉量分別于2009年8月、2010年4月、2011年3月、2012年2月、2013年1月和2014年1月達到當年觸發水平，觸發時間逐年提前。

4.國內奶牛養殖業受到嚴重打擊。奶粉進口急劇增加使得國內原料奶收購量明顯減少，收購價下降，奶農收入明顯降低，奶牛養殖積極性受到挫傷，對周期性較長的奶牛養殖業的健康發展形成嚴重打擊。據國內行業部門測算，每進口10萬噸奶粉，將直接擠占國內85萬噸鮮奶的消費市場，影響3.4萬產業工人就業。2013年中國乳制品產量3649.5萬噸，分別比2008年和2012年下降132萬噸和225.9萬噸。

2014年，中國奶類消費量折合原料奶為5118.1萬噸，與當年3840萬噸奶類總產量之間有1278.1萬噸的缺口。如果脫脂奶粉、全脂奶粉、乳清粉、黃油和奶酪按中新自貿協定附件三中的折算率規定折算， 2014年自新西蘭進口乳制品折合原料奶為707.9萬噸，相當于中國牛奶產量的18.4%。也就是說，本來可以由消費來拉動的奶牛養殖行業的增長，其中半數以上（55.4%）被新西蘭進口乳制品所抵消。2014年，受進口奶粉大量增加和進口價格下降對國內市場的沖擊，生鮮乳收購價格持續下降，規模牧場生鮮乳價格平均下降10%以上，山東、河北和黑龍江等部分地區出現鮮奶拒收和倒奶現象。

四、中澳自貿協定對中國乳業的影響預判

根據“中澳自貿協定”，中國對自澳進口的乳制品在5～12年內全部取消關稅。澳大利亞乳業競爭力強，是世界重要的乳制品出口國。澳大利亞是中國乳制品第四大進口來源地，中國取消自澳乳制品進口關稅，將進一步給國內脆弱的乳業帶來壓力。

1.短期內自澳乳制品進口量增長有限。雖然根據“協定”，中國將在5～12年內全部取消自澳乳制品進口關稅，但從目前中國乳制品消費、進口格局及澳大利亞乳業發展情況看，短期內中國自澳乳制品進口量不會激增。這主要因為：

一是，近年來，中國乳制品消費總量增長緩慢，年均增幅僅為4%左右，乳制品進口總量增長空間有限。

二是，受新西蘭乳制品競爭影響，中國自澳乳制品進口份額短期內提升緩慢。目前，中國自新乳制品進口額所占比重遠超過澳，中國自澳乳制品進口額占中國乳制品進口總額比重較小，2014年僅為4.6%。從出口潛力看，新西蘭奶牛約450萬頭，牛奶年產量約2000萬噸，約95%的乳品用于出口，相比較而言，澳奶牛約200萬頭，牛奶產量約1000萬噸，約40%～60%的乳品用于出口，遠低于新西蘭，且目前澳原奶價格約為3.2元/千克，遠高于新2.7元/千克，因此，新方乳制品短期內仍具相對競爭力。

第三，中方對自澳進口乳制品實施了合理的保護措施，給中方乳業發展預留了一定空間。由于“中澳自貿協定”尚未生效，即便生效，也需要經過5～12年的過渡期才能全部取消關稅，且中方還對相對敏感的奶粉設置了特保機制和較為嚴格的審議制度，因此，短期內，“協定” 將不會對中國乳制品市場造成太大沖擊。

2.國內液態奶尤其是鮮奶生產將面臨較大挑戰。目前，國內乳制品企業在液態奶產品上具有價格和距離優勢，特別是在高端液態奶產品上可以獲取較高利潤，維持行業的盈利水平。但受養殖成本上升和環境資源雙重約束，進口液態奶正逐漸打破國內乳企壟斷的局面，大量進入中國市場。中國鮮奶進口量從2008年的7235噸增至2014年的32萬噸，年均增長87.2%。近年來，中國自澳大利亞鮮奶進口量快速上升，2008—2014年，中國自澳鮮奶進口量從1618.8噸增至4.3萬噸，年均增長72.4%。目前，澳大利亞已成為僅次于德國和新西蘭的中國第三大鮮奶進口來源國，2014年自澳大利亞進口的鮮奶占中國鮮奶進口總量的13.3%。與國內鮮奶相比，澳大利亞鮮奶具有強大的價格和質量優勢，即便加上目前10%的進口關稅，價格仍低于國內生產成本。中國將在5～10年內取消全部鮮奶產品的進口關稅，隨著關稅的逐年降低以及檢驗檢疫程序的便利化，澳鮮奶等液態奶必將大量進入國內市場，對中國乳制品加工業甚至整個產業產生較大沖擊。

五、促進中國乳業健康發展的政策建議

中新自貿協定雖然為乳制品設置了一定的特殊保障措施和中期審議機制，但仍對中國乳業產生了較大沖擊。而隨著歐盟牛奶生產配額的取消和中澳自貿協定的實施，中國乳業將面臨更激烈的市場競爭。為合理維護中國乳業利益，需采取相應措施支持和保護乳業，促進其健康發展。

1.提高國內乳業競爭力。產業競爭力是乳業發展的內在動力，應加強產業自身建設，提高中國奶業應對貿易自由化的能力。一是加強奶源基地建設，對生產進行合理布局，加強牛群的品種改良工作，建立高產母牛核心群；二是建立奶牛風險基金，當奶價下跌時，用基金來彌補生產者損失，在一定程度上防范市場風險；三是進一步推進奶牛標準化規模養殖，加強養殖場圈舍、水、電、路等基礎設施建設，完善糞污處理、疫病防控、飼草料貯存（或青貯）等配套設施，支持養殖場裝備全混合日糧飼養、擠奶、良種繁育、生鮮乳質量檢測等配套設備，推進規?；膛ｐB殖場良好農業規范認證。

2.充分利用現有的邊境保護政策。中國在入世時對農產品做出了重大承諾，關稅成為保護乳業惟一的邊境政策。目前，中國乳制品關稅水平較低，其中鮮奶的最惠國稅率為15%，奶粉為10%，酸奶為10%～20%，乳酪為12%～15%，其他乳制品稅率最高不超過20%。在中新和中澳自貿區中，乳制品關稅最終降至零，但設定了數量觸發的特殊保障機制，為我產業發展爭取了一定的時間。乳業是中國幼稚產業，今后在多雙邊貿易談判中，應充分考慮中國乳業的發展狀況，吸取中新和中澳自貿區對乳制品特殊保障機制和審議機制的經驗教訓，維護好有限的關稅和國內支持政策空間。此外，應充分利用自貿區平臺，加強同新西蘭等乳業大國的科技交流及人員交流和培訓，推動中國奶業競爭力提升。

3.引導消費者提升國內乳制品消費。一是提振消費者對國產乳制品消費信心。三鹿牌嬰幼兒配方奶粉事件及后續發生的乳制品安全事件，使得消費者對國產乳制品尤其是奶粉的信心大大降低。今后應加大對國產乳制品宣傳，組織權威部門對國產乳制品進行定期抽檢，并公布抽檢結果，讓消費者了解國產乳制品質量，逐步恢復消費者對國產乳制品的消費信心；二是加大巴氏鮮奶消費的宣傳和引導力度。巴氏奶具有營養價值高和不便于長途運輸等特征，因此，國產巴氏奶相對具有優勢。美國、英國、澳大利亞等發達國家巴氏奶消費量占整個乳制品消費的90%以上，而目前國內巴氏奶消費僅占30%左右。因此，可通過醫學、營養專家的影響力，廣泛開展巴氏鮮奶優勢的宣傳，讓人們更多地了解和認知巴氏鮮奶的經濟價值與社會價值。

4.建立和完善貿易預警和救濟措施。加強對乳制品進口對中國乳業影響的跟蹤預警，在國內乳業受到沖擊和損害時，根據WTO《關于實施1994年關稅與貿易總協定第六條的協定》、WTO《補貼與反補貼措施協定》、GATT1994第十九條及《保障措施協定》享有的權利義務，有效利用反傾銷、反補貼等貿易救濟措施，確保農業健康可持續發展。