好政策不能輕易“拿來”——從德國住房政策看政策工具的制度契合性

文/朱宇方

1998年，國務院頒布23號文，即《國務院關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》，提出從1998年下半年開始，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。此舉拉開了中國第一次房改的大幕。

房改全面鋪開十余年之后，遵循改革劃定的基本路徑，中國的房地產市場迅速發展，并有效拉動了中國經濟增長，逐步成為“國民經濟支柱產業”之一，民眾的居住條件和環境也得到了明顯的改善，但中國住房領域所存在的問題也是顯而易見的。2009年8月，就曾有14位房地產界專家聯名上書建議進行二次房改，以確立住房的準公共產品性質，這在當時引起很大爭議。2015年5月，來自住建部的信息表明，第二次房改已經被政府正式列入議事日程。中國的住房市場應何去何從？這個問題當然不是區區幾千字能夠回答的，本文意在為回答這個問題作一點鋪墊。

中國的住房市場顯然不可能再倒退回歸計劃經濟，在遵循市場規律的前提下，借助市場解決民眾的居住問題，這必然成為我國住房政策的原則。因此，西方發達經濟體的住房保障模式引起政策制定者和學術界的廣泛關注。這不僅由于市場機制是這些經濟體共同的基本特征，而且它們包括住房在內的社會保障體系歷經多年磨礪已趨成熟，因此具有榜樣作用和借鑒意義。其中，德國和美國的模式最為引人注目，因為德國模式具有卓越的市場調控能力，而美國模式具有強大的商業融資能力，對眾多關注者來說，這兩種能力的組合，意味著政府能獲得更為隨心的環境駕馭能力和寬闊的政策調度空間。但2006年之后，次貸危機的爆發使美國住房領域金融工具的安全性深受質疑和詬病，這也使德國模式愈發受到關注。

德國戰后的住房政策及建設模式

二戰結束后，從戰爭的廢墟和戰敗的陰影中掙扎崛起的德國，在住房政策方面取得的成果有目共睹。戰后初期，由于返鄉、被驅逐和戰火摧殘，德國出現空前的住房短缺。據官方統計，當時約1540萬個家庭，存在550萬至600萬套的住房缺口。面對嚴峻的住房短缺問題，聯邦德國既沒有像民主德國那樣，以政府指令和計劃規制住房建設，也沒有像美國那樣，出臺金融市場的相關政策和法令，通過銀行體系為住房建設融得資金，而是于1950年通過了第一版《住房建設法》，規定了全國統一的住房建設促進模式，由聯邦、州和城鎮共同促進符合各階層民眾需求的住宅建設。同時，聯邦政府設立住房建設部，把對住房市場進行調控與協調的職責從州政府上升到聯邦層面，來應對住房建設與經濟恢復爭奪投資的矛盾。面對建設資金的極度短缺，政府通過聯邦預算投入資金，同時通過政府貼息和稅收優惠等措施鼓勵民間自由投資，將建設任務交由包括企業和個人在內的私人部門承擔。除針對貧困家庭的救濟型住房外，政府不持有公共住房產權，社會住房（即獲得政府補貼的住房）主要通過包括個人在內的社會部門解決。這些住房的種類既包括以出租為目的的租賃住房，也包括以自行居住為目的的自有住房。收入不超過法定限額的家庭皆可受益，因此惠及人群實際上覆蓋了德國的大部分人口。1950年至1956年，德國住宅完工量達350萬套，大大超過預定目標。

在解決了戰后初期的住房短缺問題之后，聯邦德國于1956年出臺了第二版《住房建設法》。自此以后，國家將住房政策的重心明顯轉移到對家庭自有房屋的資助，以出租為目的的住房建設完工量日漸減少。20世紀80年代，德國出現了出租類社會住房的結構性過剩，政府在住房領域投入的費用進一步轉向住房維護和修繕。進入21世紀后，政府致力于借助住房租賃補助金政策，進一步推動住房市場化發展。

德國住房建設投資是全民參與自助互助的開放模式，政府以資助者身份參與投資。

在戰后近70年的時間里，德國政府的住房政策雖然根據住房供求情況的變化有所調整，但德國住房投資模式的主要架構和任務目標從未改變：政府通過以貸款貼息為主要形式的直接政府補貼，或者采取稅收減免、土地優惠出讓等間接手段為出租性住房和自用住房的建設及修繕提供資助，而上述住房的所有權人或者居住權人通常是企業、非贏利性社會機構、住房互助協會、公民團體和個人。政府資助的受益者必須根據與政府簽訂的合同，按規定標準建造或修繕住房。其中的出租性住房，按照低于市場的價格分配給符合條件的家庭租住。房產所有人收取的租金分為限額租金和成本租金兩種。前者由政府制定，后者則根據經營成本變化經政府認可確定。能夠獲得租住權的家庭不僅僅限于德國公民，還包括在德國合法居住、納稅、繳納社會保險的歐盟及非歐盟家庭。在政府資助協議規定的年限（通常為20年）期滿之后，房產便可進入自由住房市場，租金定價不再受到限制。在此之前，住房所有權的轉讓必須經過政府許可，且承讓人須承諾維持住房的性質。住房投資人的資金通常來源于銀行貸款，原則上與政府無關。

較之投資住房物業賺取租金和實現資產保值的投資人以及以自住為目的的家庭投資者，住房互助協會更能體現獨特的德國特性。作為公法性質的非營利組織，住房互助協會可以在其所在地區發起組織不同的互助項目，它從地方政府申請土地及其他優惠政策和資助，邀請有需求的家庭共同參與住房開發，參與者支付規定數量的本金獲得所有權或者租住權，住戶租住期間租金從優，并對所居住的房產擁有優先購買權。未被住戶購買的房產產權歸互助組織所有，該組織同時負責房產物業的維護、管理和經營。這種方式不僅使大量家庭在短期內解決了居住問題，而且提高了住房和居住環境的質量。

總體上，德國住房建設投資是全民參與自助互助的開放模式，政府以資助者身份參與投資。國家通過一定量的財政投入引導、鼓勵社會資本進行住房建設，通過這種模式最大限度地動員社會資源參與，為民眾構建廣泛的住房福利，而不僅僅致力于實現弱勢人群的住房保障。而且，由于參與投入的政府資金和政策帶有明顯的資助性質，政府傾向于遴選小微企業、互助協會、公益團體和個人作為伙伴，使之在參與投資互助的同時也成為受益人，從而盡最大可能延伸了住房政策的受益范圍。根據1956年第二版《住房建設法》設定的標準，享受社會住房權利的覆蓋了聯邦德國3/4以上的人口。

德國住房建設投資模式的制度背景

籌措到住房建設資金是一個技術性目標，而如何籌措卻不是個單純的模式問題，它關系到制度目標。例如，同樣是用國家預算資金資助家庭自用住房建設，德國和美國的做法就截然不同。

美國模式是把向低收入家庭提供的貼息和擔保貸款交由諸如房地美和房利美之類有政府背景的企業上市融資，從而在事實上通過降低市場門檻，幫助弱勢群體進入市場。對于確無市場能力的家庭，美國政府為他們提供政府產權的保障住房，但通過嚴格的審核程序嚴控這部分家庭的數量。因此，美國的住房保障體系是純粹避免人道災難的社會收容體系，凡進入這個體系的人和房都與市場完全隔離，從而使該體系對市場的影響降至最低。

究其制度背景，在美國盎格魯-撒克遜式的新保守主義體制中，財富被視為在自由競爭的市場經濟條件下，公民自由行使其民主權利所必備的物質基礎，而住房自有則是最有效的財富積累方式之一，因此政府致力于協助公民實現這一目標。以此為前提，美國住房政策的目標首先是使公民能夠通過力所能及的方式購置住房，而政府的任務就是要使盡可能多的公民獲得這種能力。只有實在無力進入市場的人，才會被政府收容進救助性質的保障體系。

而在德國模式中，政府通過補貼鼓勵社會資金——尤其是受助人的自有資金進入福利體系，并將盡可能多的社會群體納入其中，從而充分體現社會團結。德國政府不但努力擴大住房福利的容量，而且無論在需求還是供給上都對市場施加了巨大影響，住房政策因此成為一項廣泛的社會政策。可以看出，雖然同為市場經濟國家，但德國體制下的住房政策是社會財富再分配的一種方式，它的目標是將盡可能多的人群納入社會福利體系。

在當代德國的政治實踐中，“社會福利”是指政府有義務保證公民能夠充分享有自由和公正以及安全和尊嚴，政府既有權利也有義務保證社會福利的實現。具體說來，社會福利政策所要實現的目標是：避免社會危機和問題的產生，為公民獲得克服社會問題的能力創造條件，消除社會問題所造成的影響，以及提供和改善公民個人與群體的生活狀態。可見，在德國，社會福利包含了社會保障和社會公平兩方面的含義，而且為了實現社會福利，國家在調控經濟和社會進程中扮演著積極的角色。

在社會福利的框架概念內，政府承認市場的作用，認為公民只有在獲得充分公平、公正和安全，即社會福利的前提下，才有可能參與市場的自由競爭，因此，政府有義務保證公民獲得社會福利，保證他們在相對均等的條件和環境下參與競爭，政府當然不保證他們獲得相同的利益結果，但是會通過建立秩序和實施規制，將結果限定在公平與安全的范圍之內，以避免危及社會公平、公正和安全的結果出現。所以，包括福利住房在內的社會福利，并不屬于市場交換范疇，它們是保證公民參與市場競爭的安全保障，是社會穩定的基礎，也是社會公平的前提。事實上，在德國住房政策中，住房的市場化是不完全、不徹底的，它實施的結果是：低住房市場價格，低住房自有率以及溫和的市場活力。

正如約翰·艾克豪夫在《德國住房政策》一書中指出的，盡管德國政府和學術主流都明確表示，不能否認市場對住房產品的調節作用，但就連最為醉心于市場功能的德國學者也承認，同其他產品相比，市場對住房這種特殊商品的調節滯后性較強，尤其在出現周期性短缺時市場往往需要較長的時間才能作出有效反應。他們認為，“這種情況是由于住房本身不僅帶有市場特征，同時還帶有社會保障功能，雖然其市場特征可以通過價格機制得到體現，但社會保障功能卻無法在自由市場中得到體現，到目前為止，沒有哪一個經濟體的住房市場能夠在不依靠政策調控的前提下實現無障礙運行。”

德國政府在住房投資領域給自己設置的操作規則是：規避一切經濟利益。因此，德國政府始終審慎地保持與住房資產所有權的距離，完全回避利益的獲取，避免政府作為利益方憑優勢政治地位介入競爭，從而確保所有參與人都能夠按照自由意志享有同等權利，即確保政策執行過程中的程序公正和無歧視原則。這不僅是為了防止對市場的直接干預，也為了保證政府行為的公正性和正當性，從而維護政府的公信力。在具體操作中，直接補貼救助人和受益人為政策實施的基本原則，避免補貼地產和建筑等中間過程中的類似企業，以此回避對政策實施過程的干預，最大限度地發揮市場的選擇和社會體系的保障作用，從而保證政策的實施結果是市場機制的選擇。

隨著整體社會體系的成熟和經驗的逐步積累，這種投資模式還與政府的其他福利和保障政策、措施——如就業、家庭、殘疾人、孤老和單親家庭等政策——組成了相互匹配支持的體系，不但構成了完整的網絡構架，也提高了資金使用效率和效果，從而在宏觀層面節約了社會福利和保障資金的投入。近年來出現的投資模式更是與政府的環保、節能、新技術等扶持政策結合，構成了跨領域的互動構架，從而通過進一步提高使用效率，解決資金數量的限制。

此外，還有一點值得注意：德國始終強調幣值穩定，將之視為維護社會公平的重要保障。長期穩定的幣值限制了金融杠桿的使用范圍和功能效果，為德國政府控制市場價格提供了有利的金融支柱，使之有可能對住房市場趨勢、利息和資金成本等與投資密切相關的因素進行相對準確的估計，從而根據目標的實現可能性和實施效果進行高質量的政策設計，也使投資者能夠在理性的投資環境中摒棄投機沖動，從而構筑了投資模式平穩運行的基礎。

住房政策必須符合制度框架

可以看出，德國和美國這樣的歐美發達經濟體在住房政策和福利制度方面存在巨大差異。美國是在市場機制中實現社會福利目標，將政府資金投入市場，扶助公民以市場規則購置社會產品和服務，從而用盡可能少的資金促成公民個人財富的獲得；而德國是在社會福利領域引入市場機制，引導社會資金進入其中，以盡可能充足的投入實現社會財富的積累。

事實上，多年來也一直存在有關德國住房政策過度社會化的批評，尤其是在次貸危機之前，德國住房市場化改革進程卻始終步履蹣跚。與之相對應，即便遭受了次貸危機的沉重打擊，美國的住房投資政策也仍然沒有發生本質性的改變。這其中當然有既得利益和政策慣性的因素，但更具決定性的因素是：經過精心設計與長期磨合，政策與制度之間建立起高度的契合性。由于這種契合性，沒有制度層面的變化，政策層面很難發生根本性的變化。

住房投資模式作為一個政策工具，它的設計及構建必須符合制度框架。不能說歐美各國在選擇住房投資模式過程中沒有相互參照，但它們的投資模式最終都是依據各自的制度環境構建的。必須根據現有的制度構建與之契合的政策體系，這才是真正值得我們參考與借鑒之處。缺乏整體性頂層設計的、不求甚解的拿來主義很可能是盲目而有害的。