推進特種設備監管改革

2015年8月26日—27日，國家質量監督檢驗檢疫總局（以下簡稱“質檢總局”）在北京召開特種設備職能轉變工作座談會，總結交流近年特種設備安全監管改革進展情況，進一步研究特種設備安全監管改革頂層設計方案，部署推進行政許可改革、檢驗工作改革、電梯安全監管改革的具體措施。質檢總局副局長陳鋼、特種設備局局長宋繼紅出席會議并講話。

“三大戰役”取得階段性成果

2015年，質檢總局在全系統內部署開展了電梯安全監管大會戰、油氣輸送管道隱患整治攻堅戰和燃煤鍋爐節能減排攻堅戰“三大戰役”。經過全系統的共同努力，目前已取得了階段性成果。

2015年上半年，特種設備事故總體處于較為平穩的態勢。全國共發生特種設備事故（含相關事故）96起，死亡94人，受傷106人，同比事故起數減少3起、下降3.03%，死亡人數增加1人、上升1.08%，較大事故22起，同比減少2起，下降8.33%，一般事故74起，同比減少1起，下降1.33%，沒有發生重、特大特種設備事故。

在電梯安全監管大會戰中，各地共排查15年以上老舊電梯8.2萬臺，督促使用和維護保養單位自查電梯236.9萬臺，發現存在隱患的電梯11.1萬臺。其中，隱患已整改的7.9萬臺，停用5 697臺。另外，全國已有6個省（自治區）開通了電梯應急專用呼叫號碼，平均救援時間可以控制在4.8 min以內，多個城市建成并運行電梯應急處置服務平臺。

通過油氣輸送管道隱患整治攻堅戰，成立了質檢總局壓力管道安全技術中心，用以提供技術支撐。各地質監部門也結合實際，制定本地工作方案，大力推進油氣輸送管道檢驗檢測和風險評估工作。

燃煤鍋爐節能減排攻堅戰，將在用燃煤工業鍋爐能效普查工作列為重點節能措施，納入省級人民政府節能目標責任評價考核指標。

陳鋼指出，近幾年，我國特種設備事故呈下降趨勢，當前基本處于平臺階段，在大安全生產領域也處于較好水平。但必須清醒地意識到潛在風險，進一步增強憂患意識，時刻保持高度警惕。

探索電梯安全監管改革

湖北荊州“7·26”自動扶梯事故發生以來，引起了媒體、公眾較大關注。陳鋼表示，此次事故的事故等級雖然不高，但是卻造成了非常大的社會影響，演變成了一起公共安全事件，在某種程度上引發了社會的危機感。

近年來，特種設備數量快速增長，特種設備的潛在風險越來越高。自2005年至今，全國電梯數量從60萬臺增長到360萬臺，壓力容器從150多萬臺增長到320多萬臺，并仍將繼續保持高速增長態勢。陳鋼指出，在未來的5～10年間，電梯、壓力容器等設備的老化問題將更加突出，安全壓力進一步增大，因此，需要用創新思維，進一步推進監管工作改革。

電梯安全是一個重點、難點問題，責任鏈條長，利益關系復雜。在電梯監管方面，各地以電梯安全監管大會戰為起點，建立了符合各地需求的方案，以解決“三無”和“老舊”電梯的維保問題。北京通過建立電梯維修基金“蓄水池”，有效緩解了維修基金提取過程長、速度慢的問題;重慶積極爭取政府支持，較好地完成了部分老舊電梯的改造;廣東推行責任保險，建立了賠償救濟機制。

另外，針對電梯安全責任鏈條長的情況，廣東省推行了制造、安裝、維保一體化機制。電梯安全監管涉及開發商、業主、制造單位、物業、維保等多責任主體，廣東在使用環節上，推進首負責任制，以此來解決制造與使用割裂的問題。針對部分使用單位認為一體化機制會提高維保成本問題，陳鋼表示，可以通過修改安全技術規范，建立按需維保制度。根據《特種設備安全監察條例》的要求，電梯應該每15天進行一次清潔、潤滑、調整和檢查。陳鋼認為，對于質量較好、維保狀態較好的電梯可以延長維保時間，以此達到降低成本的目的。

我國人口密度大，電梯使用頻率高、負荷大，很多電梯存在24 h運轉的情況。因此，要根據我國國情，對比國外標準，從設計、制造、安裝、改造、維保、使用等方面，進行系統分析，凝練出電梯安全技術基本要求，加快制訂我國電梯安全技術規范。目前，電梯應急救援處置平臺已在11個城市開通，電梯物聯網應用也已經在5個城市開展試點。質檢總局將利用電梯物聯網技術、互聯網+、云技術等信息化手段，開展電梯事故、故障的原因分析，并將其與電梯應急救援處置平臺結合起來，加強對電梯運行狀況的監控，提升電梯安全管理水平。

制定頂層設計方案

隨著經濟社會不斷發展，特種設備安全監管深層次的矛盾和突出問題日益凸顯，“三個不適應”問題仍然存在，即特種設備安全狀況和監管水平與廣大人民群眾日益增長的質量安全需求不適應、特種設備安全監管和檢驗力量與設備快速增長的客觀需要不適應、特種設備監管方式與市場經濟條件下安全節能工作的需要不適應，這些問題必須通過加快推進改革加以解決。因此，質檢總局制定完成了《特種設備安全監管改革頂層設計方案》，以進一步明確改革方向，有效有序推進改革。

頂層設計方案分別提出了2017年和2020年兩個階段的工作目標。到2017年，主要是要完成當前較為迫切且具備條件開展的具體工作，包括建立權力清單和責任清單、推進行政許可和檢驗改革、推動相關法律法規修訂等;到2020年，主要是提出了建立以多元共治為特征、以風險管理為主線的中國特色特種設備安全治理體系的戰略目標。分別從落實企業主體責任、改革創新監管模式、增強服務發展能力、深化檢驗工作改革、發揮社會力量作用方面，厘清了企業、監管部門、地方政府和行業部門、檢驗機構、社會力量的職責邊界，提出了行政許可和檢驗工作等改革創新的工作思路。

頂層設計方案將風險管理和分類監管的理念貫穿始終，根據特種設備的公共性，實施基于風險的分類監管。對于公共性較強的特種設備，在落實企業主體責任的前提下，發揮政府監管作用。對于其他特種設備，更好地運用市場機制，借鑒發達國家的成熟做法，由政府制定統一的市場規則和設備安全技術基本要求，技術機構或者社會組織是以市場準入為主導，政府對企業、產品和技術機構進行監督。

行政許可改革主要是根據特種設備的風險和公共性等因素，在借鑒發達國家先進經驗，充分考慮我國國情的基礎上，從生產環節和使用環節分類推進。對于生產環節，按照企業對產品質量負主責、政府作為多元共治一方，實施科學監管的原則，改變由政府主導的單一許可準入方式，逐步轉為由政府保留必要的行政許可、檢驗機構實施監督檢驗的產品市場準入以及行業自律三種準入方式。對使用環節，明確使用登記為使用許可，分類改革現有的使用登記制度，進一步強化屬地責任。

檢驗工作改革是按照檢驗性質、領域分類推進的，在頂層設計方案中改革了現有制造、安裝的監督檢驗制度，調整了監督檢驗的范疇和收費政策。對定期檢驗的項目、周期等，依據風險程度進行重新劃定。實施核準加授權的檢驗機構準入方式，即在經核準的檢驗機構中，由中央或屬地監管部門根據實際工作需要，綜合考慮檢驗機構能力、業績、誠信等多方面因素，授權部分檢驗機構在本地開展檢驗業務，實施動態調整。

但是，鑒于特種設備涉及公共安全，在當前我國社會誠信體系未完全建立、社會法制意識亟待提升的背景下，尚無法完全依靠企業自主落實安全主體責任，特種設備檢驗還不能實行完全的市場化，應該通過更好地發揮政府作用以及積極發揮市場在配置特種設備檢驗資源中的基礎性作用，逐步、有限、有序地放開檢驗市場。

特種設備安全監管工作具有很強的專業性與技術性，技術檢查機構是安全監察機構的技術支撐。因此，在優化監管體制方面，質檢總局提出要探索建立安全監察、技術檢查與行政執法相結合的安全監管制度，而這一制度的核心就是設立技術檢查機構。在頂層設計方案中，將技術檢查機構的職能定位為，主要從事使用許可（使用登記）相關的技術檢查，包括設備登記前的技術檢查和使用中的技術檢查。此外，還從事鑒定評審、檢驗質量抽查、安全技術研究、事故調查分析等。技術檢查機構的設立，可保持安全監察工作的完整性，切實落實屬地監管責任。

有效有序推進改革

陳鋼強調，要充分認識頂層設計的重要性和必要性。隨著經濟社會的快速發展，特種設備監管職能不斷擴大，設備數量快速增長，技術難度不斷加大，質量安全風險日益增加，改革是特種設備事業發展的必然選擇。質檢總局制定完成的綱領性文件《特種設備安全監管改革頂層設計方案》，可指導各地有效有序推進改革。

特種設備安全監察工作還有兩個核心問題尚未得到有效解決，陳鋼指出，一個是明確各方的責任邊界，一個是科學配置監管資源。頂層設計的實施就是要明晰各相關方責任邊界，建立權責一致的多元共治體系，落實生產、經營、使用單位的安全主體責任。在特種設備數量迅猛增長的情況下，政府的監管重點就要放在風險高、公共性強的特種設備上，并以此為依據，科學配置有限的監管資源，發揮最大的監管效能。

陳鋼要求各級特種設備安全監管部門通過集中培訓、專題研討、現場實習等方式不斷提升監管人員的專業技能和執法水平，以適應質監體制調整新形勢。

實習編輯 ? 畢文婷