推動應急預案科學好用

趙原

為深入貫徹落實習近平總書記關于安全生產重要講話精神，全面貫徹落實新修訂的《安全生產法》，進一步落實應急預案管理責任，全面推動應急預案修訂優化工作，2015年7月23日，國務院安委會辦公室發布了《關于進一步加強安全生產應急預案管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》堅持問題導向，以實現應急預案科學好用為主線，從落實應急預案管理責任、強化應急預案效能與簡化、注重應急預案實施、加強應急預案監督管理等4個方面，對今后一個時期的應急預案管理工作提出了明確要求。為深入了解《通知》發布的背景、意義、要求重點，以及具體落實方法，本刊記者采訪了國家安全生產應急指揮中心信息管理部主任高雙喜，請他對《通知》進行了解讀。

記者（以下簡稱“記”）：高主任您好，2015年7月23日，國務院安委會辦公室發布了《關于進一步加強安全生產應急預案管理工作的通知》，請問這一通知的發布具有怎樣的意義？我國目前應急預案管理工作的現狀是怎樣的？企業和屬地政府的應急預案普遍存在哪些問題？

高雙喜（以下簡稱“高”）：黨的十八大報告提出，要加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。安全生產應急預案作為應急管理工作的重要內容之一，是落實企業和地方政府應急管理責任的重要抓手，對科學有效處置生產安全事故事件、加強安全生產應急管理工作有著重要意義。新修訂的《安全生產法》《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》（國發〔2010〕23號）和《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》（國發〔2011〕40號）都對安全生產應急預案工作提出了明確的要求。

近年來，通過各地區、各有關部門和單位的共同努力，應急預案工作取得了新的進展和成效。國家安全監管總局先后頒布了《生產安全事故應急預案管理辦法》（總局令第17號），推動31個省級單位印發了實施細則;頒布了國家標準GB/T 29639—2013《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》，印發了《安全監管部門應急預案框架指南》等規范性文件，推動生產經營單位應急預案的從無到有，初步建立起了橫向到邊、縱向到底的應急預案體系。截至2014年底，全國各級各類企業共編制應急預案595.4萬個，重點行業企業、中等規模以上企業做到了應急預案全覆蓋。

但是，當前應急預案工作還存在一些問題，尤其是生產經營單位的應急預案的針對性、實用性和可操作性較差，應急預案的培訓、演練等工作不到位。主要表現在：對應急預案的重要性認識不足，未能樹立“應急預案、演練和培訓不到位就是隱患”的理念，只重視“有”不注重“用”，重預案編制、輕預案實施;企業主體責任不落實，導致應急預案編制前的危險因素辨識、風險評估工作不到位，特別是對可能造成的次生、衍生事故分析不到位，不同層級、不同種類應急預案內容存在重復;日常監督指導不到位，對應急預案銜接要求不明確，導致政企之間在信息報告、響應分級、指揮權移交、警戒疏散等環節的處置工作存在脫節;應急預案的培訓演練不到位，應急處置不當事故時有發生;執法檢查不夠，各類安全生產大檢查、督查沒有把預案工作作為重要內容，專項督導、檢查少，對應急預案、演練、培訓工作督促推動、處罰力度不夠，未能形成震懾力。

正是在這樣的背景下，為深入落實新修訂《安全生產法》對應急預案的相關規定，使生產經營單位應急預案真正發揮應有的作用，實現政府預案與企業預案的有機銜接，我們在廣泛調研的基礎上，從落實責任、優化預案、加強預案實施、強化執法等環節著手，起草了《通知》。

記：《通知》中對于應急預案管理提出了哪些新的要求？為什么要提出這些要求？有哪些需要重點注意的地方？

高：《通知》是第一次以國務院安委會辦公室文件的形式發布的關于應急預案的規范性文件，進一步明確了應急預案工作的總體要求，細化和完善了應急預案管理責任體系，突出了應急預案優化修訂的程序和方法，注重了應急預案的實施，強化了應急預案責任追究。

關于總體目標，《通知》明確提出了“預案不完善就是隱患”的理念，有利于解決應急預案編制、實施和管理等各個環節中存在的不重視、不投入、不落實等問題，并提出了應急預案“專業化、簡明化、卡片化”的制修訂目標。

關于應急預案管理責任體系，《通知》進一步強調了企業及其主要負責人和分管負責人、各級政府安委會、各級負有安全監管職責的部門在應急預案工作方面的責任。這些要求的提出，是貫徹落實習近平總書記“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”要求，貫徹落實新修訂《安全生產法》的有力舉措，是解決企業當前應急預案工作相對弱化、預案質量較差、預案實施不到位的有效途徑。

關于應急預案的優化修訂，《通知》明確提出了應急預案制修訂必須基于風險評估和應急資源調查，必須科學確定應急響應分級標準并確保相互銜接，實現應急預案的專業化。同時，為推動應急預案的簡明化和卡片化，《通知》還要求企業可根據本單位的風險特點科學建立應急預案體系，簡化內容，并編制重點崗位應急處置卡。這些要求是貫徹落實《突發事件應急預案管理辦法》要求，可以有效解決當前應急預案普遍存在的“厚、虛”等問題。

關于預案實施，《通知》明確了應急預案宣傳教育和培訓的具體方法、途徑，提出了宣傳教育要“五進”（進機關、進基層、進社區、進工廠、進學校），培訓要納入“三級安全教育”和全員安全培訓;細化了應急預案演練的頻次，強化了政府專項和部門應急預案的演練。這些要求是針對當前應急預案“束之高閣”、不學、不練、不用而提出的，是確保應急預案內容內化于心、外化于行的重要舉措。

關于應急預案監督檢查，《通知》進一步明確了應急預案備案的“分級屬地”原則，強化了執法檢查和責任追究，特別是強調了要在應急處置評估中加強對應急預案執行情況的檢查和評估。

記：企業和屬地管理部門在現有的應急預案基礎上應如何改進，以實現應急預案的簡明化和實用化？

高：《通知》從5個方面對應急預案的簡明化和實用化進行了要求。

一是簡化預案文本。考慮到目前應急預案中存在大量重復性和指導性內容，《通知》明確了應急預案要以應急處置流程為主線，對應急組織機構和職責、通用措施等指導性內容盡量整合簡化。為此，企業可根據本單位風險特點，確定是否編制專項預案，小微型企業可以僅編制現場處置方案，大大簡化了預案文本。

二是科學建立應急預案體系。《通知》明確企業發生任何突發事件，應急處置的責任人必須是企業的主要負責人和所屬的應急組織機構。

三是明確預案編制程序。針對當前部分企業應急預案簡單照搬照抄等問題，《通知》明確要求預案編制必須建立在風險評估和應急資源調查的基礎上，必須結合本單位、本企業安全生產風險種類和特點，切實提高應急預案的針對性。

四是強化應急預案的銜接。新修訂《安全生產法》明確了地方政府和企業應急預案應當相互銜接，為此，《通知》明確要求地方政府和企業應急預案增加預案銜接的內容，強化了企業與地方政府應急預案的銜接。

五是優化應急響應標準。改變過去按照事故死亡人數與損失程度而確定的預案分級響應標準，實施按照事故危害程度是否超出企業廠區范圍、企業應急能力能否滿足應急處置需要這兩個條件來確定響應級別，切實提高應急預案的實用性。

記：企業和政府有關部門應如何強化應急預案的培訓與演練？

高：應急預案的宣教、培訓和演練，關系到企業和政府相關人員對應急預案的掌握、應用程度。為此，《通知》要求企業和有關部門，要制作通俗易懂、好記管用的宣傳資料，要借助微博、微信等媒體廣泛宣傳。同時，要充分利用安全生產月等重大活動開展應急預案宣傳。

屬地管理部門應當將應急預案的培訓納入安全生產培訓工作計劃，并組織實施本行政區域內重點生產經營單位的應急預案培訓工作。各類生產經營單位要把培訓納入“三級安全教育”和全員安全培訓，確保預案涉及的人員熟知預案核心內容。

要建立應急預案演練相關制度，制定應急演練規劃或計劃，建立資金保障，確保政府及其部門應急預案至少每3年進行1次應急演練，企業應急預案每年至少進行1次應急演練，各類現場處置方案每半年至少組織1次應急演練。同時，要強化對應急演練效果的評估，撰寫應急預案演練評估報告，分析存在的問題，并對應急預案提出修訂意見。

記：加強應急預案的備案、監管與執法，將采取哪些新措施？

高：應急預案工作涉及多個行業，需要相關職能部門協同努力，落實責任，加強管理。《通知》要求建立應急預案屬地監管機制。督促各級政府將應急預案工作納入本級安委會工作內容，定期要求，不斷督促，形成齊抓共管的格局。

理順應急預案備案工作機制。在正在修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》中，將進一步細化關于企業應急預案備案的要求，確立應急預案的分級屬地備案原則，明確各類企業應急預案的備案受理主體，并將應急預案備案作為明年工作重點進一步推動。

完善預案監管制度。在正在修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》中，將進一步明確應急預案工作的處罰條件、金額等內容，使應急預案執法有法可依。同時，推動地方安監部門將應急預案執法檢查納入執法計劃，擴大處罰范圍，加大處罰力度，督促企業從重預案編制到重預案實施。

建立應急預案評估制度。加快研究應急預案評估方面的標準，開展應急預案定期評估試點工作，推動企業全面落實應急預案評估制度;完善事故后應急預案執行情況的總結評估機制，明確對因預案工作不到位導致應急處置不當的要嚴肅處理，并有針對性地對典型事故開展應急預案執行情況評估工作，形成震懾力。

記：下一步，國家安全生產應急指揮中心將開展哪些工作，落實《通知》中的要求？

高：首先，抓好宣貫落實。通過互聯網、報刊等多種媒體，采取多種形式，將《通知》迅速傳達貫徹到各地區、各有關部門和所有企業及職工，使“應急預案不到位是重大安全隱患”的意識進一步深入人心。

其次，做好示范引導。繼續推廣神華神東公司、中石化天津分公司應急預案優化試點經驗，在煤礦、危險化學品等行業領域全面推廣。繼續開展好油氣管網領域應急預案優化工作試點，并適時在非煤礦山、冶金等行業試點，全面帶動地方應急預案優化工作。加快修訂《安全生產事故災難應急預案》和9個安全監管總局部門預案，為地方政府應急預案編制提供指導。

再次，健全應急預案制度。加快修訂《生產安全事故應急預案管理辦法》，制定行業標準《生產安全事故應急預案評審指南》，研究風險評估等相關行業標準，推動應急預案編制、管理規范化。

最后，加大執法檢查力度。充分利用安全生產大檢查等活動，督促各級政府及有關主管部門、各企業要按照《通知》的要求，進一步提高應急預案工作重要性的認識，落實責任，抓好預案管理各項工作。

編輯 ? 趙 原