用“四個全面”推進法院改革

◎湯維建

用“四個全面”推進法院改革

◎湯維建

馬克思說：“理論在一個國家實現的程度，總是決定于理論滿足于這個國家的需要的程度”。習近平總書記最近提出的“四個全面”理論，即“全面建成小康社會，全面深化改革，全面依法治國，全面從嚴治黨”，就是適應中國現階段發展需要的指導思想，是馬克思主義中國化的最新理論成果。為了使人民法院的工作不斷適應時代發展的需要，從上個世紀九十年代肇始，人民法院系統就邁開了改革的步伐。最高人民法院最近發布的《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡稱“四五綱要”），適應“四個全面”的戰略布局要求，按照十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“深化改革決定”）和十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“依法治國決定”）提出的各項要求，對人民法院的近期改革進行了謀篇布局和戰略定位。最高法院的“四五綱要”無論就其內容抑或從其精神說，都較為精準地反映了中共中央“深化改革決定”和“依法治國決定”對司法改革和法治建設所做出的頂層設計要求，既有全面推進，也有重點突破；既固化和弘揚了既往改革成果，又在此基礎上開辟了新的改革路徑。

一、人民法院的改革應當堅持三個基本點

按照“四個全面”的要求，人民法院全面深化改革應當始終堅持三個基本點：

（1）堅持黨對法院改革的領導。

法院改革涉及方方面面，政治性和方向性極強，只有堅持黨的領導，

才能保證法院改革不致偏離正確的政治方向和改革道路，才能既防止在法院改革過程中出現原地踏步甚至走回頭路的傾向，又防止出現脫離中國國情、盲目照搬照抄西方模式的傾向。

（2）要堅持按照司法規律進行改革。

司法規律是司法權在運行過程中客觀地產生出來的必然聯系和本質趨向。法院改革的過程，就是發現和探尋司法規律的過程，就是將所發現的客觀規律表述出來并經由制度化而付諸實踐的過程，司法規律是指引法院正確推進改革的理性指南。司法規律有一般規律和特殊規律之分。一般的司法規律是適用于任何國家、任何社會的司法規律，即任何國家的司法制度和司法程序都必須遵循這種規律，否則司法制度和司法程序就會偏離其本質軌道，這種偏離的部分遲早要成為改革的對象。一般的司法規律表現為司法的獨立性、司法的中立性、司法的親歷性、司法的程序性、司法的被動性、司法的終局性等等。這些司法權的內在屬性在制度構建過程中便外化為司法規律發揮指導性作用。

與一般的司法規律不同，特殊的司法規律是各國司法制度和程序在發展過程中所呈現出來的特殊的規定性，特殊的司法規律與一個國家的權力結構安排有關。目前在我國的法院改革中，既要遵循司法的一般規律，又要遵循司法的特殊規律。在司法的一般規律的支配下，法院改革應緊緊圍繞制約司法權獨立行使的地方性因素和行政性因素進行制度化剝離，實現司法改革的“兩去”目標，即去地方化和去行政化。在司法的特殊規律的支配下，法院改革應緊扣司法獨立的相對性這個主題，完善和強化司法監督制度和體系。司法的監督包括人大的權力監督、檢察院的法律監督以及各種形式的民主監督和社會監督，應使法院的審判權始終在嚴密的監督下運行。因此，在司法改革中，既要講司法的獨立性，又要講司法的制約性或可監督性，使二者并行協調推進。

（3）堅持司法的人民性。

現代司法和傳統司法的一大區別就是司法的人民性。現代司法要求司法的全部結果和全部過程都體現出司法的人民性，應當廣開司法之門，讓人民群眾更為便捷地參與司法，從而行使對于司法的知情權、表達權和監督權。應當按照“依法治國決定”的要求，發揮和強化人民陪審員制度在法院改革中的地位和作用，使司法的民主化和司法的職業化相向而行，相互促進，共同構成指導法院改革的兩大基軸。要更加廣泛和深入推進司法便民、惠民、利民工程，縮短司法和人民群眾之間的距離，使司法真正成為社會主義的人民司法，體現出人民的司法主人翁地位和特征，使人民群眾的根本利益成為司法的出發點和歸宿點，以人民群眾對司法是否滿意作為判斷司法改革成效的根本標準。

在法院改革中堅持了上述三個基本點，在黨的領導下，按照司法規律，堅持司法的人民性，進行全面而深入的司法改革，才能夠按照“依法治國決定”的要求，按照預期的路線圖和時間表，實現司法體系的現代化和司法能力的現代化，從而形成具有中國特色的、能夠充分實現公正高效權威價值目標的社會主義司法制度。

二、全面建成小康社會對法院改革提出的要求

全面建成小康社會的關鍵在于“全面”。“全面”不僅指人的全面，也就是小康社會覆蓋人群的全面，更為重要的還指其所覆蓋領域的全面。就后者而論，小康社會需要“五位一體”同時推進，包括經濟建設是根本，政治建設是保障，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態文明建設是基礎。這五個方面應當成為人民法院進行司法審判工作的重要指導，就其要者而言，在全面建成小康社

會的目標定位下，人民法院應當更加重視以下諸點：

（1）更加重視司法審判為經濟新常態服務，并在這種服務中，形成司法新常態。

“新常態”已經成為我國經濟發展的主題詞和基本現狀，作為社會治理的基本方式，司法工作應當適應“新常態”、引領“新常態”。因為，作為上層建筑的司法，理應適應經濟發展的需要而在司法政策和方向上與時俱進。分解開來說，新常態下的經濟首先是法治經濟，司法應當通過其職能的行使，準確認定事實，嚴格適用法律，正確解決糾紛，為經濟永續的發展提供切實的保障，這是司法的底線功能。新常態下的經濟是以市場為導向的經濟，市場在經濟發展格局中處在決定性地位，司法應當捍衛市場秩序，通過反壟斷、反不正當競爭等案件的處理，懲處破壞市場秩序的行為。新常態下的經濟是創新的經濟，追求經濟發展中的內涵而不是外延是經濟新常態的要義，司法應當通過保護知識產權來激勵創新，推動中國經濟由“中國制造”走向“中國創造”。新常態下的經濟是開放的經濟，要通過司法職能的作用，強化對涉外案件的處理能力，為中國經濟走出去而保駕護航。新常態下的經濟是平等者充分競爭的經濟，司法應當體現法律面前人人平等的原則，對公有經濟、非公經濟以及個體經濟等給予一體保護，使平等的市場主體能夠煥發出無窮活力，使人民群眾的智慧和創造力在經濟新常態下得到充分涌流。通過服務于經濟新常態，一個中國特色的社會主義的司法新常態將會加速形成。

（2）應當更加重視民生司法。

民生乃小康社會的核心要義，司法審判理應為保障民生而竭誠盡力。司法的民生保障主要體現在“五個安全”的建設上：即，食品藥品安全、城市公共安全、個人信息安全、生產安全、環境資源安全五個方面。人民法院應當發揮其包括刑事審判、民事審判和行政審判在內的司法職能作用，嚴懲破壞上述五個安全方面的違法犯罪活動，確保平安中國建設順利進行，確保小康社會目標的早日達成。

（3）應當更加重視農村司法。

人民法院司法審判職能的觸角應當向農村縱深延伸，通過司法審判職能的全面履行，通過便民司法的全覆蓋建設，解決好涉及農村、農民、農業的糾紛。通過對涉“三農”糾紛的妥善化解，確保土地流轉中農民的合法權益受到保障，確保在新農村建設中和城鄉一體化進程中農民利益不受侵損，平衡各方利益，減少和避免利益沖突和糾紛滋生。要在訴訟規則上著力加以完善和構筑，使城市里的司法和農村中的司法實現無縫對接，避免“城市里的規則”無法適用于農村糾紛的情況，創新多元化的訴訟體制和模式，使當事人主義和職權主義在具體類型的案件中得到優化配置，避免在訴訟方式上齊步走、一刀切。要特別注重在涉“三農”糾紛中推行普法責任制，廣泛開展對農村糾紛的巡回審判，切實做到送法下鄉，通過個案的生動審判有效進行法制宣傳教育，傳遞依法治國的正能量，培育公民的法治意識，提升其維護己身合法權益的法律能力和水平。經過這樣的過程，通過各種形式的法治宣傳和普法教育，營造農村法治氛圍，使農村司法充滿生機活力。應當將農村司法作為培植和育成司法公信力和司法權威性的新的增長點，通過切實有效的司法便民、利民、惠民舉措，使農村廣大人民群眾在普法中解決糾紛，在解決糾紛中接受普法，使他們切實感知社會主義司法的優越性，使他們產生出對于人民司法和全面依法治國的信念、信任和信賴。這就在司法權威的生成邏輯上，形成了一個先由城市向農村擴展，再由農村“包圍”城市，最終取得人民法院司法改革全面勝利的良性發展道路。

（4）應當更加重視環境資源公益訴訟制

度的完善和實施。

環境公益訴訟已為“依法治國決定”所明確提出和要求，修改后的民事訴訟法在第55條中已明文確立了公益訴訟制度，人民法院第四個五年規劃對此也有安排。人民法院應當因勢利導，乘此契機，千方百計積極主動開辟環境資源公益訴訟渠道，通過廣泛宣傳動員，有序引導公益訴訟入法院，使法院通過環境資源公益訴訟，不僅形成一個保障生態文明建設的制度性支點，同時啟發和引導其他類型的公益訴訟漸次形成，并經由各種形式公益訴訟的司法裁判，平衡司法與其他國家權力機關以及相關組織的內在關系，提升司法地位，強化司法權威。積極配合人民檢察院探索提起行政公益訴訟的試點，通過這一重要的制度切口，使國家行政權的運行逐步納入司法審判的監督軌道，確保行政權的規范化、程序化、高效化運行，克服和消除行政過程中的懶政、怠政、不作為、亂作為等各種弊端，推動法治政府的形成與塑造。

（5）應當更加重視社會紛紛多元化機制建設。

通過非訴訟糾紛化解體系的建設，推動社會治理體系現代化和治理能力現代化的提升。解決糾紛、預防糾紛、疏導糾紛、排解糾紛的能力之強與弱，是衡量小康社會是否形成以及是否臻于成熟、達于穩定的標志之一。這樣一個社會的出現，需要法院通過司法職能的有效發揮加以推動。法院的主要職能是行使審判權解決糾紛，但不能局限于此，法院還應當通過如下途徑為提升社會治理能力而做出貢獻：一是通過積極提出司法建議，延伸司法觸角，促使社會相關單位和部門改善制度規則和體系，改進社會治理的工作作風，提升社會治理的工作能力。二是突破司法藩籬，將司法與社會糾紛的多元化解決機制銜接起來。司法的地位在提升，司法的范圍在擴大，司法的效力在強化，但無論如何，司法對于社會糾紛和沖突的解決不可能全部包辦，而必須利用社會力量本身來提前消解各式紛爭。司法在這方面大有作為的空間。一方面通過司法形成多元化糾紛解決機制，解除或減輕審判的負擔，另一方面，通過延伸司法觸角，拓展司法職能，支持和輔助社會組織和機構完善其解決糾紛的制度體系、機構設置，提升其糾紛解決能力和規范化程度。同時通過人民調解協議等司法確認制度和程序將司法救濟和社會救濟結合起來，通過司法確認的過程，發現人民調解等制度和機構運作中所存在的問題和制約性因素，提出有針對性的司法建議，引導和幫助社會救濟制度體系和制度能力得以改善和提升。

（6）強化行政訴訟，克服“民告官”的體制和機制障礙。

法治政府是一個接受充分監督的政府，缺乏足夠有力監督的政府，便難以依法行政，也難以實現行政權力的法治化、規范化和程序化。行政訴訟是通過“民告官”的形式將將政府行為納入司法審查和司法監督的重要制度形態。新修改后的《行政訴訟法》克服了司法實踐中存在著的部分困難和障礙，在一定程度上改善了行政訴訟的體制和機制，人民法院應當在此基礎上深化推進行政訴訟制度的改革，切實解決行政訴訟中長期存在的“起訴難”、“原告勝訴難”、“執行難”等頑疾。“依法治國決定”提出要人民檢察院積極探索行政公益訴訟試點。這一點在人民法院第四個五年規劃中也有所體現。行政公益訴訟融行政訴訟與公益訴訟于一體，其所產生的保障作用是雙重的，既有利于通過司法職能的行使維護社會公共利益，也有利于通過司法這一重要渠道強化對行政機關的監督和制約。人民法院對于人民檢察院就行政公益訴訟制度的試點應予積極的配合和支持，促使人民檢察院提起公益訴訟盡快形成定型化制度，并將之及時上升到立法的高度，使之成為我國訴訟體系中的重要類型和實踐形態。

（湯維建，民革中央常委，中國人民大學法學院教授/責編 張棟）