建立健全農業基礎設施管護機制，保障農業產業安全

◎謝德體

建立健全農業基礎設施管護機制，保障農業產業安全

◎謝德體

改革開放37年來，我國農業基礎設施建設取得了長足進展，農業生產條件不斷改善但其管護問題也成為日益突出的問題。

農業基礎設施損毀嚴重正成為當前的新問題。根據重慶煙區調查，已建成的基礎設施總體損毀率已達13%，其中，烤房損壞12.5%、蓄水池16.4%、灌溉渠系22%、農機26%、育苗大棚損毀閑置10.7%、田間機耕道路13%。骨干鄉村暢通路還未到維修期，如果管護維修機制不及時解決，隨著時間推移，近幾年集中建設的基礎設施進入維修期之后，整個煙區基礎設施安全營運隱患會越來越凸顯。主要原因：一是產權不夠明晰，管護責任難落實，已建成的農業基礎設施絕大部分雖明確交給了村委會，但村集體并未進行產權確認，即使產權落實到村集體，因村內社隊、農戶之間種植面積不同、受益程度差異較大，而“受益人”組織化程度滯后，相關制度及運行規范尚未建立起來，其產權實際上處于“人人所有，但人人無份”的虛置狀態，靠“誰受益，誰負責”的管護思路，很難有效落實管護責任，從而造成“農業行業管不到、村社集體管不好、農民又管不了”的困境。二是管護資金不足，管護機制難建立，除等級公路和大中型水庫納入專門部門管護外，其他的未納入區縣及鄉鎮管理范圍，也無經費預算。三是由于管理主體錯位及相關機制缺失，農業生產受益主體自籌資金或投工投勞的方式參與管護維修基本無法實現。

農業基礎設施不僅是農業現代化的重要保障，對改善農區生產生活條件、促進區域經濟發展、助推農民增收也具有重要作用，其管護機制必須大力加以完善。

1.以設施產權制度改革為重點，建立長效機制

產權問題是造成農業基礎設施無人管護的根源。只有推進農業基礎設施的產權制度改革，明晰所有權，搞活經營權，落實管理權，堅持“建設、管理”并重原則，才能實現基礎設施建、管、用和責、權、利的有機統一，才能建立起“平

時有人管、壞了有人修、更新有保障”的長效管護機制，從而最大限度地發揮基礎設施的使用效率，保障農民長期受益。一是要以土地股份合作為抓手，推進農區承包土地股份合作制。土地股份合作制打破了農民承包耕地的地塊界線，有利于統籌規劃、推進農區基礎設施建設，有利于推進農村人口的市民化，提高農業生產的專業化和規模種植水平。要按中央要求落實耕地承包期限永久不變，以農區土地資產為核心建立法人實體，農民以自己占有的股份對承包耕地進行管理，并從土地資產的運營中獲得相對穩定的收益。二是落實資產量化確權，要把基礎設施建設項目形成的固定資產和集體經濟組織的其它集體資產一并量化確權到每個農戶，讓農民成為“基礎設施的主人”，允許村民之間轉讓所擁有的承包土地和固定資產的股份，村民通過信息公開、程序公正的做法參與到土地股份合作社及集體所有固定資產的管理、決策中，形成一個利益共享、農民自我管理的資產經營管理平臺。三是試點資產作價入股，組建經營性股份合作社。試點由基礎設施的產權主體以設施資產作價折股，生產經營主體以現金出資入股，組建經營性股份合作社。

2.根據設施類型明確管護主體，落實管護經費

農業基礎設施可分為公益性、準公益性和經營性三種類型，應根據不同設施類型明確管護責任主體，多渠道落實管護經費。一是鄉村骨干暢通道路、防災減災設施屬于純公益性設施，管護責任應由政府相應部門承擔。二是灌溉及人飲蓄水池、人飲供水管網、灌溉渠系、田間機耕路等設施，考慮其具有公益性特征，應由農區集體資產的產權主體來承擔，由區縣主管部門通過專項管護基金給予資助。三是除了公益性和準公益性設施之外，包括烤房、育苗大棚、農用機械等設施大多具有通用性，這類經營性設施管護責任應由新型經營主體來承擔，對設施大修或自然災害造成的嚴重損毀，可通過專項管護基金給予資助。四是建立專項管護基金，從基礎設施建設資金中適當提取一定比例作為專項管護基金。五是完善管護基金使用機制，實行專款專用。專項管護基金由區縣的行政主管部門負責管理，主要用于準公益性項目及經營性設施的維護補貼，實行專款專用、滾動使用；補貼標準應考慮設施維護成本及項目性質，合理設置補貼比例。專項管護基金，應由主管部門按照簡化、公開、效益最大化的原則使用，可以先建后補、也可以實行項目招標。同時，要通過購買服務、專項補貼和稅收減免等政策，大力扶持生產性經營服務組織發展，只有生產經營主體既受益又出錢才會真正承擔起管護責任。

3.建立設施管理評價機制，推進管護到位

為持續穩定的推進基礎設施建設與管護，保障設施有效使用管護與農業生產持續穩定發展，根據農民收入水平和專業化服務水平、基礎設施配套及完好率、政府用于農業基礎設施的專項資金投入、基礎設施管護制度、基礎設施綜合利用效率等方面建立指標體系，一一進行量化，根據重要程度確定指標權重，并加大設施管理在考核評價中的權重。通過動態調整不斷優化資源配置，最終建立由市場主導的設施管護公平競爭機制。要加大宣傳，發動全社會，特別是農民增強保護意識，自覺看管好和維護好現有設施。要通過制度建設分清設施管理部門的責任和權限，做到日常維護有人管，破壞設施有人抓。要勇于創新，不斷探索農業基礎設施經營管理、維修養護的新機制。可以探索在政府監管和指導下的市場化管理模式，多種形式確保設施能夠有效運行、發揮效能。

4.制定設施管護指導意見，明確具體措施

管護機制不活制約了農業基礎設施的維護。由于農業基礎設施的管理涉及多個部門，很多政策都是部門單獨制定，導致職能交叉重疊、政出多門、責權不清。由于管理體制的不完善，導致農業基礎設施建設審批難，資金難，管理維護難，重建設輕管理的事情時有發生。國家應盡快制定出臺農業基礎設施管護的指導意見，從管護主體及責任界定、管護資金籌措、管護制度建立及機制創新等方面提出指導性意見。

（謝德體，民革重慶市委會副主委，西南大學資源環境學院院長/責編 張棟）