協商民主納入行政過程的三種路徑

◎劉兆鑫

協商民主納入行政過程的三種路徑

◎劉兆鑫

中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出扎實推進政府協商，體現了加強行政過程中協商民主建設的要求。從理論和實踐兩個層面來看，協商民主納入行政過程存在多種建構路徑，蘊含著行政過程中公共協商的不同形態。那么，建立健全政府協商體制機制首先就應該從厘清這些建構路徑的內涵邏輯出發。本文認為，協商民主納入行政過程可以歸納為三種基本路徑，分別是審議式路徑、參與式路徑和輔助式路徑。

一、審議式路徑

審議式路徑是傳統政治架構下，通過加強對政府決策的公開審議而將協商民主的原則引入行政過程的一種實現方式。眾所周知，現代民主模式下的政府是代議制政府，政府功能主要集中于兩個方面，一是受人民及其代表機關委托制定促進經濟社會發展的政策，二是執行國家權力機關制定的相關法律政策。無論何種功能，政府的公共政策制定和執行都要向人民和授權委托機關負責，其實現形式就是政府制定的公共政策要接受有組織的審查并獲得同意，也就是政策合法化。在協商民主的語境下，這種政策合法化的過程是通過復興或創設公民協商、立法機關協商等形式對政府政策議案進行集體審議。

應該說，審議式路徑并非什么新生事物，只不過更加強調運用協商對話的形式檢討政府政策的合理性和合法性。但是，在當今時代，加強對行政決策的協商審議又是非常重要的。在西方國家，隨著凱恩斯主義的興起，公共事務開始大量由行政機關包攬，行政權力得不到有效制約以致于走向“行政國家”，一系列大的政策失敗都被證明與政府決策缺乏審慎思辨的過程有關。我國實行“議行合一”的政治行政架構，事實上為公開審議政府決策提供了正式的制度渠道。但我們也注意到，隨著經濟社會快速發展，許多立法決策開始由政府代為制定，人大的政策合法化功能趨于虛化，一些地方甚至存在政府越權立法決策的現象，比如地方政府為招商引資而濫用稅收減免權

的現象。因此，發揮公共協商的理性審議功能是提高行政決策科學化民主化的重要途徑。

按照審議式路徑的建構邏輯，加強對政府決策審議包含兩種功能的統一，一是運用公共理性提升政府決策的質量，二是“以協商規制行政”，防止行政自由裁量過度膨脹。要實現以協商的方式審議政策制定的政策議案，公共協商形式要包含兩個基本要件，一是對政府議案的公開討論，二是審議要能夠控制政府決策轉化為實際政策的進程。因此，加強行政過程中的協商民主建設首先就要明確政府行政的職責邊界，清理政府委托立法和決策事項，不該由政府承擔的立法決策事務要回歸人大立法并加強對政府重大決策的審議力度。其次，審議式協商的主體雖然是公民及其代表機關，但政府仍然作為政策主體提供政策議題、政策方案和執行計劃，從而實現政府與社會的間接協商。再次，審議式協商的形式不僅僅局限于人大審議，黨委審議、政協審議和公民團體審議等都是可茲利用的形式，不過都要通過正式的制度安排使這些協商形式發揮賦予政府決策合法效力的功能。

二、參與式路徑

在現代社會，所有公共事務都通過立法機關審議決策是不可能的，還有相當部分公共事務需要政府制定政策來直接調節。那么，這些確實應由政府承擔的公共事務應該如何決定？在傳統體制下，這部分決策主要是由政府根據自身判斷作出的。由于選舉民主只解決了選誰來行使權力的問題，沒有解決如何規范行使權力的問題，所以政府“唱獨角戲”的決策模式缺乏獲取民意的渠道，存在偏離社會需求和政府自我逐利現象。協商民主理論的興起有相當一部分原因正是為了克服這種政府代表而不代議的自我裁決模式的弊病，參與式的協商民主應運而生，也就是在處理那些應該由政府承擔的公共事務時通過吸納公民參與、開展協商討論作出決策。

協商民主納入行政過程的參與式路徑本意是通過公眾參與打破行政系統的封閉性，建立開放決策的行政過程。與審議式路徑相比，參與式路徑下的公共協商是政府與社會直接協商互動的典型形式。如果說審議式協商帶有以協商規制行政的色彩，那么參與式協商就是政府與公民圍繞公共事務進行的平等對話，這種協商的結果就是直接形成公共決議。在這種路徑下，政府在公共決策中的角色從最終裁決者變為說服指導者，行政權力的行使從控制性自由裁量變為指導性自由裁量，實現的是政府與社會之間的合作治理。我國一些地方探索的協商決策制度就是參與式邏輯下生成的政府協商形式，如溫嶺的民主懇談會等。

公共事務的復雜性和廣泛性決定了扎實推進政府協商應該發展靈活多樣的參與式協商。參與式政府協商既可以是正式的決策制度，也包括臨時性的公共協商，如特設論壇等。除重大民生政策必須強化公民參與協商以外，其他層次的公共事務也存在政府與公民協商決策的空間。在公共行政的范疇下，除危機管理等時間依賴型公共事務外，政府承擔的職能多數都集中于民生問題，比如社會治理、公共服務等等，這些都要求廣泛建設公民參與協商的決策體制。在協商議程的創立方面，參與式協商既可以是政府內部動議式的，也可以是外部發起的。協商主體根據公共事務的不同性質可以包括政策相關者、公民個體和代表、社會組織，甚至是無直接利益主體。同時，需要引起注意的是，政府的政策執行過程也是公民參與協商的重要領域。現代公共政策理論早已證明政府執行政策的過程也無時無刻不包含著決策機會，如政府制定的某項政策的實施細則，再如行政執法過程中對執法標準的不同判定。實施細則是否符合政策本意，執法行為是否公平合理，這些都需要發展政策執行中的協商民主，如行政復議中行政相對人與執法機關的協商對話。總之，參與式協商作為政府與社會直接對話的協商形式在我國還存在較大的拓展空間，需要通過持續創新積累實踐經驗和運作形態，從而不斷增進行政過程中的協商元素。

三、輔助式路徑

輔助式路徑就是通過創立各種公共協商形式以輔助政府決策的協商民主實現方式，其最主要特征就是協商結果并不直接形成公共政策，而是為政府

制定公共政策提供問題面板和決策信息。審議式和參與式路徑下的公共協商都與形成決策緊密關聯，但輔助式路徑下政府仍然是作出決策的主體，即在政府決策前植入社會協商討論來增長政策制定依據。這種行政協商民主的建構路徑在許多協商民主研究中都有體現，典型的如費希金發起的協商民意調查，他通過在傳統民意調查模式中加入協商討論的成份改變了原有模式只聚集民意而缺少偏好轉換的缺陷，有利于形成理性共識的民意基礎。1996年我國《行政處罰法》規定的行政聽證制度也是這種形式的典型代表。聽證制度要求政府在制定涉及公眾利益的決策時聽取社會各方面意見，聽證過程中各方代表圍繞某個議題展開協商討論，從而避免政府決策偏離社會真實需求。

輔助式路徑下的公共協商具有政策問題建構的功能。一是篩選社會問題。社會問題復雜多變，有些是政府應該承擔的，而有些則不應通過政府手段來解決。良好的政府治理應有所為有所不為。社會協商討論可以在政府啟動決策議程之前對某些不適合政府承擔的社會問題進行過濾。學者巴伯斯的福利政策論壇試驗提供了很好的例證。在由社區居民組成的論壇上，居民普遍改變了原有秉持的政府應該提高福利水平的觀念，轉而支持高水平福利并不恰當的觀點，從而促使政府放棄了制定新福利標準的政策計劃。二是發現問題實質。解決對的問題是制定對的政策的前提，而發現政策問題的癥結所在是有效政策規劃的保障。當今社會，公私領域走向模糊，許多公共問題交錯關聯，公眾訴求分散多元，要發現整合真實的社會需求離不開公共協商的支持，這一點協商民主理論已經給出充分解釋，在此就不再贅述。總之，協商民主納入行政過程的輔助式路徑強調在政府決策前對相關議題進行理性甄別，這對于厘清政府權責范圍、推進政府職能轉變也具有重要意義。

輔助式路徑下的公共協商包括官方發起的咨詢性協商，也包括社會廣泛開展的意見性協商。從理論層面來講，前者是政治公共領域中的協商，而后者是市民公共領域中無主體交往的對話。《意見》提出“專業事項堅持專家咨詢論證。涉及經濟社會發展重大問題、重大公共利益或重大民生的，重視聽取社會各方面的意見和建議，吸納社會公眾特別是利益相關方參與協商”。應該說，這一提法將傳統決策優化方案中的專家咨詢也納入協商民主建設中，是堅持協商民主廣泛多層制度化發展的統籌考慮。同時，完善意見征集和反饋機制、規范聽證機制、建立健全決策咨詢機制等表述也體現了加強咨詢、獲取社會意見的意圖。其中，建立規范的、制度化的公共輿論形成渠道是關鍵。當然，由于輔助式路徑并不直接指向決策，協商的發起往往帶有不確定性。比如，雖然法律規定政府要就涉及公眾利益的事項進行廣泛聽證，但實踐中，是否應該聽證、何時進行聽證、聽證后公眾意見應如何處理都由政府獨立決定。因此，如何保證咨詢性協商和意見性協商能夠適時發起并對決策產生影響仍然是需要重點加強的工作。

結語

通過對協商民主納入行政過程的三種路徑進行歸納分析，我們可以發現，政府協商不僅僅是增加協商對話的機會，還涉及政治與行政、政府與社會關系的進一步理順和調整。本文的目的即在于梳理不同建構路徑背后的理論邏輯從而為搭建政府協商的制度框架提供借鑒。在實踐中，不同路徑下的協商形式還有較大的創新拓展空間。但需要明確的是，政府協商雖在一般意義上代表政府與社會之間的協商對話，但這種互動并非必須通過政府與社會直接協商的形式來實現，推進政府協商要有更大視野。不同路徑下的公共協商在功能、形態、對話原則等方面都存在差異但又相輔相成，共同支撐起政府協商體系。因此，要將政府協商建設作為系統工程對待，在國家制度、決策體制和社會建構機制三個層面建立健全政府協商體制機制。

（劉兆鑫，中共中央編譯局博士后，鄭州大學公共管理學院副教授。本文為國家社科基金重大項目“健全社會主義協商民主制度研究〈項目代碼：13&ZD033〉”階段研究成果之一/責編 劉玉霞）