邁向“真協商”必須解決的幾個問題
——兼評俞可平、陳家剛等主編的《協商民主研究叢書》

◎彭勃 申彬

邁向“真協商”必須解決的幾個問題
——兼評俞可平、陳家剛等主編的《協商民主研究叢書》

◎彭勃 申彬

當前，人人都說協商好，開展協商民主的緊迫性與重要性自不待言。中共中央編譯局俞可平副局長、陳家剛研究員等主編的《協商民主研究叢書》（共七卷），從協商民主理論、國家機關協商、人民政協協商、社會協商、基層協商、協商技術與方法，以及國外協商民主經驗等方面，全面闡述了我國協商民主建設過程中所面臨的重大理論和實踐問題。

筆者認為，在邁向真協商的路上，光靠提高認識，靠自上而下予以推行貫徹還是不夠的。中國改革的歷程也屢屢說明一點，缺失自下而上的動力，不能讓實踐者看到實實在在的價值和好處，其結果往往會大打折扣，甚至流于形式。改革開放以來，我們逐步形成了一個帶有中國特色的公共治理模式，其政策機制和政策風格已經深深刻入各級政府的治理行為當中。我們要搞真協商，應該不是一時一地的單起設計，而是將民主協商作為一種新政策機制，全面而有機地結合到既有的治理與政策模式之中。因此，在建設真協商的過程中需要認真思考一個問題：這種新的治理機制與當前我國公共治理機制和政策文化，如何避免產生對立和排斥，從而實現有機結合與相容發展的目標。

一、協商民主與政策共識機制

任何一種治理體制，其政策都需要得到各方支持與呼應，都需要通過某種機制形成不同程度的政策共識。改革開放以來，我國的政策共識機制大致可以歸納為以下三個方面：第一，靠政治覺悟形成政策共識；第二，對國家與政府的信任與支持形成政策共識；第三，靠有效治理所累積的公共聲譽形成政策共識。客觀地說，這種政策共識機制在歷史上相當有效，直到今天也仍在發揮作用。但是，隨著國家治理進入新階段，這種機制也面臨新的挑戰。

首先是低參與度和被動性的問題。政策

共識與合法性之達成，不是通過治理各方主動參與和積極建構的過程，而是將政策受眾作為客體，通過宣傳教育、價值引導形成共識。在信息開放、價值多元的時代，這一領域的工作難度日益加大。

其次，價值內容多于利益訴求。價值追求是重要的共識基礎。真正有力的價值追求不應當是脫離實際的空中樓閣。實際上，美好夢想與客觀現實之間需要找到一個相互契合與支撐的環節。

最后，也是最重要的，這種共識機制存在很深的內部裂痕。即價值層面上的共識強，落實到利益和理性考量上就不同；對整體治理的支持度高，但落實到具體政策上就不同；對上級的支持度越高，落實到地方和基層時就越不同。

可以說，社會主義協商民主建設的提出，也是針對當前治理與共識機制的不適應及其引發的治理難題。要用協商民主去改造和完善目前這種共識機制，主要還是要解決思想認識的問題。

第一，協商會不會導致政治討論庸俗化，破壞價值體系？協商民主的參與主體，其出發點在很大程度上是利益訴求與理性考量。但是它的運行機理并不是杯葛角逐，以力取勝，而是平等對話，換位思考，以理服人。其目標不是利益分贓或擺平，而是通過辯論、商討趨近共識。在此基礎上，協商民主不排斥價值體系，反而會促進價值體系更為合理地表達，引導各方去理解和認同價值體系。

第二，協商會不會離散人心？協商民主的過程是充分討論和個體充分參加，但協商的目標是達成更牢固的共識，其整體趨勢是“聚”，而非“分”。例如，面對公共治理中的“老大難”問題，政府不能總是把在手中，怪民眾不知情，不理解，“站著說話不腰疼”。不妨將這難題拋給大家來發表觀點，參與討論和尋找對策。這樣，這個問題就變成大家共同面對的難題。即使協商過后也無法解決問題，也可以找到更合理的彌補和替代，至少可以得到更一致的理解和支持。協商民主旨在將個體與整體，部分與全局有機聯結。在新時期下，協商應是凝聚人心之道，逐漸適應在眾說紛紜中形成共識的模式。

第三，協商會不會使各方唯利是圖，妨害公益？如前所述，協商的機制是在肯定權利地位平等的基礎上，參與各方充分討論和交換意見，更準確地了解對方的立場和訴求，甚至于更準確地認識自身所追求的利益目標。更重要的是，促進各方對整體利益的認識，并在此基礎上調節自己的立場觀點。協商民主以商討、辯論、傾聽等行為，將私人和局部利益與公共利益結合起來。當前我們常見的社會矛盾中私權擴張，公益艱難。缼乏限制和規范的私權，往往使處于中間地位的政府公權力束手無策。協商民主的機制是在私的基礎上形成公共的權威，以有效節制私權，維護公益。

二、協商民主與快速決策模式

我們以往有一條成功經驗，遇到重大問題、疑難雜癥，政府看準方向，迅速決策，迅速實施，迅速見效。這種快速決策模式以決策過程中的時間優勢換取政策運行的空間。很明顯，協商民主的引入對這種決策模式必然構成直接影響。例如，延緩決策過程，拉長實施時間，甚至會由于延后與各方互動而喪失黃金時機，導致政策設想化為泡影等。

任何事都不是無條件、無代價的。快速決策模式的要求也頗苛刻，其中，決策理性要高明，實施過程要順利，外部環境要恒定。如果決策失誤，快速模式的意義就一筆勾銷；如果實施遇阻，尤其是政策受眾反彈，快速也無從談起；如果外部環境發生變化，政策功效與設計會南轅北轍。因此，用協商民主調整快速決策模式勢在必行。

第一，協商民主讓決策過程快慢有致。治理現代化也體現為決策的精細化。不論輕重緩急，事無巨細都一味求快的做法越來越不可取。治理事務的性質是不同的，應該細分并分別處理。有的相對簡單而有把握，有的事務本身復雜且不確定，在協商中放慢節奏甚至暫時擱置也許是最佳選擇；有的事務涉及面廣，受眾復雜，如果在協商中吸取更廣泛的意見，也許會有利于政策的有效實施；有的事務影響巨大深遠，一旦決策實施，可逆性差，在協商中尋求更好的決策和實施方案，甚至中止也不失為明智之舉。

第二，合理設置協商時間點，實現前慢而后快。現在的很多決策過程，總希望力排眾議，一錘定音，早見成效。但政策過程是一個連續體，如果政策前端討論不充分，決策方向、內容、實施方式，救濟措施等方面出現不足和失誤，后面的政策實施階段必然遭遇反彈與阻滯，其快速功效將有可能化為烏有。在不少政策案例中可以看到，由于政策前端過于封閉，隨后政策負面效應已經顯現，民眾的負面印象已經定型，這樣不論采取什么補救措施都見效甚微。如果能合理設置協商介入的時間點，盡量靠前協商，保證全程協商，也許這在政策前期會放慢速度，但隨后程序會減少阻力，獲得更多支持，以達到前慢后快的目的。

第三，以有效協商改善治理，以小慢積大快。在當前我國的治理過程中，已經建立了不少協商制度和協商機制。現在同時面臨著三重問題，即如何開展真協商，如何做到有效協商，如何提增協商深度。好的協商機制，可以在以下幾個方面服務于政策績效。首先，協商機制有利于審慎決策和正確決策，提高決策質量。其次，協商機制能提升公眾的政策支持，提高政府與社會

之間的互信程度，治理生態的改善，對治理績效的意義尤為深遠。

盡量在某項政策中介入協商機制，雖然會明顯遲緩政策速度，但對治理全局的正面效應明顯；某個政策的一個環節中引入協商，對于整個政策流程具有意義。從局部上看，協商導致政策減速，但從全局視之仍然會提升效率，即以小慢累積大快。

三、協商民主與“集中”治理模式

建國以來我們形成了一個比較穩定和成熟的治理模式，可以歸納為“集中”模式。這一治理模式又大致表現在集中領導、集中決策、集中力量三個方面。當三個“集中”遭遇協商民主的新機制，必然會面臨許多挑戰和沖擊。

集中領導是我國治理模式的政治優勢，在治理實踐中具體表現在政黨組織的集中領導，自上而下的集中領導，以及整體對局部的集中領導。要建立中國特色的協商民主機制，需要將協商機制有效嵌入到集中領導之中。中共對國家和社會的統一領導，可以與協商民主的廣泛性和分散性相結合，發揚執政黨“從群眾中來、到群眾中去”的政治傳統，將黨的集中領導與政黨協商民主機制有機結合起來。在上級對下級，整體對局部的集中領導模式中，同樣需要協商民主機制有效統合起來。自上而下的領導機制，與協商民主的平等性和互動性之間，需要在具體的制度設計中加以統一。

集中決策是中國模式賴以成功的重要元素，體現在政府體系運用行政理性進行決策。但是，理性決策模式面臨著許多障礙，包括政策問題難以界定；公共問題日益復雜化；無法獲取充分的決策信息；以及各方在政策目標和價值觀上無法統一等等。這些困難隨著現代社會的不確定性和復雜性的提升又進一步加劇。協商民主機制的引入，在結構上運用協商所具有的分散性和互動性，豐富了單一行政集中決策的模式。它的好處體現在它能夠打開決策參與的通道，構建一個協商互動的“決策市場”。就像市場經濟提煉簡化經濟信息一樣，協商民主所構建的“決策市場”，讓更多主體參與到決策過程，通過信息交流、討論、協商、妥協等過程，帶入新的政策知識，匯集決策信息，形成更為精準的決策。

集中力量辦大事，一直被認為是社會主義體制的優勢所在。這種集中力量的模式曾經發揮了巨大作用，但是靠“項目制”、“典型帶動”的資源集中方式，日益面臨困境。行政資源和精力不成比例地投入部分領域，而其他大部分治理領域的事務則沒有得到足夠的重視。協商民主機制的引入，可以在一定程度上解決資源不足和資源分配不科學、不公平的問題。協商民主的開展，可以有效吸引社會各方的參與，協商民主的平臺，同時也是公共治理資源匯聚的池塘，不斷從市場和社會吸納治理資源，改變政府一家“單打獨斗”局面，是未來國家治理轉向的一種重要策略。同時，以協商民主機制為基礎，治理資源分配的科學性和公平性，可以較封閉式行政決策模式更有保障。在有效協商和科學決策后實現的資源配置，可以實現資源配置的集中性和分散性，實效性和公平性，可以使遠景和近期目標之間的矛盾得到動態平衡。

我國治理模式業已形成的三大特征，共識機制、快速決策模式以及集中治理模式是構成中國模式的基本元素。協商民主機制的有機嵌入，一方面要解決如何與三大特征有機共存和相互強化的問題，另一方面，協商民主機制也在一定程度上化解了三大特征本身所固有的弊端，達到中和調節的功效。要實現協商民主與中國治理模式的有機結合，真正地走向“真協商”，需要認真研究中國治理模式的長短利弊，在理念上、制度上和機制上，運用協商民主機制完善、改造和充實我國固有的治理模式。以協商民主為新機制，鍛造開放政治和開放的治理心態，全面推動中國國家治理的轉型和現代化進程。

（彭勃，上海交通大學公共政策與治理創新研究中心教授；申彬，上海交通大學公共政策與治理創新研究中心碩士研究生/責編 劉玉霞）