新公共服務視角下縣級政府公共服務問題研究

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新公共服務視角下縣級政府公共服務問題研究

卞凌云

中共響水縣委黨校

[摘要]隨著人民的生活質量不斷提高，人民的需求日益多樣化。在我國縣級政府是基層政府，如何提升我國縣級政府的公共服務，具有現實性意義。將新公共服務理論作為研究視角，對縣級政府公共服務問題進行研究，這給研究縣級政府公共服務提供了一個全新的視點。

[關鍵詞]縣級政府；公共服務；新公共服務理論

縣級在我國處于基層政府，連接城鄉，溝通條塊，承上啟下。縣級政府公共服務直接關系到人民的利益。如今人民的生活水平提高，但是人民公共需求的全面增長與公共服務短缺、不到位之間的矛盾依然存在。人們更多地對教育、醫療、社會保障等方面產生公共需求，然而我國現有的公共服務狀況難以滿足日趨變化的各種需求。

一、政府公共服務概念

關于政府公共服務的概念，學術界的解釋不同。湯敏軒概括指出：“社會服務職能即可以看作政府公共服務職能。政府公共服務顧名思義就是由政府安排并生產的服務，即政府同時扮演了安排者和生產者的角色。公共服務體系中的基本參與者是消費者、生產者和提供者。”①作為公共服務的安排者也叫提供者，他們指派生產者給消費者，或者反過來指派消費者給生產者，對公共服務的供應承擔著重要的責任，所以政府公共服務就是政府在公共服務體系中承擔生產和供給的職責②。

二、新公共服務理論

美國亞利桑那州立大學的羅伯特?B?登哈特和珍妮特?V?登哈特于21世紀初提出了新公共服務理論。指出：“所謂新公共服務，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。”基本理論內容如下：

（一）服務，而不是掌舵

在過去，政府曾是導航者，政府是機構和項目的主人，掌控著社會發展的方向，但是在如今社會是互動的復合體，各種群體利益和多元利益紛雜在一起。

（二）追求公共利益，公共利益是目標而非副產品

政府的首要目的和任務是提供公共利益和公共服務，但這不意味著就由政府壟斷公共服務或親自參與生產公共服務。政府必須致力于形成集體的、共享的公共利益價值理念，創造利益共享、責任共擔的機制。

（三）服務于公民，而不是服務于顧客

新公共服務理論認為，政府除了要對“顧客”的種種需求給予回應，精力還要投入在與公民建立信賴以及與公民之間建立合作關系上。

（四）戰略地思考，民主地行動

認為，為了實現集體意識，緊接下來的就要確定角色和責任，此外要為實現預期目標確立具體的行動步驟。在執行的過程中把各個群體聯合起來,共同向既定的方向前進。

（五）責任和義務并不單一

政府不僅關注市場，還應該關注公共利益以及憲法和法令。責任問題其實是相當復雜的。官員已經并且應該受到制度和標準等復雜因素的綜合影響。公務員在復雜的環境影響下也應該服務于公民和公共利益。

（六）重視人，而不僅是重視生產率

新公共服務理論認識到公務員工作復雜性和巨大的挑戰性。他們不僅僅重視薪水保障，而且要實現自身的價值。分享領導權注重組織和社區倡導的目標、價值和理想，具有相互尊重、彼此適應和互相支持的特點。

（七）超越企業家身份，重視公民權和公共服務。

新公共服務理論認為，公務員應知道自己不是機構和公共資源的所有者。公務員有責任通過擔當公共資源的管理員、公共組織的監督者、公民權利和民主對話的促進者、社區參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務。

三、縣級政府公共服務的問題與原因分析

（一）縣級政府公共服務的存在問題

通過對基礎設施、教育、醫療衛生和社會保障的深入調查，認為縣級政府公共服務存在的問題體現在以下幾方面:

1、政府對公共服務重視不夠

因為歷史和底子薄原因使得經濟落后，經濟發展，對于促進人民滿足公共需求的建設方面不夠重視。隨著社會進步，人民越來越注重生活質量。對此社會需求越來越大，公共服務的不到位，沒有營造一個良好的環境，這樣也不利于社會的發展。

2、公共服務主體單一

單一性就造成了政府壟斷著幾乎所有的公共資源，壟斷了公共服務的提供。使得政府原本就有限的精力還涉及到公共服務的各個領域。政府感覺不到競爭壓力，人民毫無選擇余地，政府要繼續壟斷公共服務領域的話勢必會讓政府顧及不全，社會公眾所需要的或者希望所得到的不能正常得到。

3、公共服務城鄉分配失衡

在農村教育、醫療等公共服務供給方面，農村的公共服務水平大大低于城市，農民不能享有與城市居民在公共服務上的同等待遇。不管是政府重視度，還是資金的投入均不能和縣城相提并論。農村的入學率、教育設施、教師質量方面，都遠不及縣城的水平。農村衛生資金投入不足，衛生人才匱乏，醫療衛生設施落后。

4、財政資金不足且使用不合理

分稅制財政體制改革后，財力集中于中央。縣級政府與省、市是兩級分稅的，對于縣級政府來說，大部分稅收收入都上繳上級政府，財力也集中在上級政府中。中央不斷向地方政府轉移支出責任，支出責任一直從中央經過省級和地市級，最后轉移到縣鄉級政府身上。這就導致縣鄉級支出責任最多，任務最重。財政負擔過重，縣級政府財政能力低下，財、權、責不對等，使得縣級政府對于公共服務提供缺少必要。

（二）縣級政府公共服務存在問題的原因分析

用新公共服務理論來分析上述存在的問題，，原因可有以下幾點。

1、政府公共服務意識和認識不足

從根本上和思想上來究其原因就是公共服務意識淡薄，認識不足。我國封建社會形態時間長，傳統“官本位”思想一直影響到現在，政府人員對于公共服務意識一直比較淡薄。

政府公共服務意識淡薄就會導致政府顧不到人民的需求。在這種思想主導下的決策是以政府為主體的，用行政計劃取代了公眾意愿，從部門利益和政府利益出發。造成了政府在公共服務方面的重視程度不夠，關系民生的公共服務提供方面資金投入不夠，滿足不了人民的需求。

2、政府的角色仍是掌舵

政府扮演了生產者、監督者、控制者的角色，縣級政府還沒從掌舵角色轉變為服務角色，這樣的政府是全能的政府。對縣域的一切工作都按政府制定的目標，按部就班地進行。在現實的操作層面，計劃性原則滲透到行政管理的方方面面。

政府領導習慣和傾向于用行政辦法代替市場，政府大量投資于一些競爭性產業和商業化基礎設施建設，并利用行政壟斷阻止了社會上其他資本進入。許多本應由社會自身來管理的事物均被納入縣級政府的管理范圍之中。

3、政府責任和義務單一

縣的發展一般落后于大城市,在這一現實下，政府的責任和義務是單一的。新公共理論認為政府的責任和義務并不是單一的，責任問題其實極為復雜。隨著近經濟發展，縣級政府注意了公共服務職能方面的問題，與以往相比在公共服務方面加大了投入，但是政府還是注重經濟的發展。基礎及教育、醫療衛生、社會保障這些社會事業，是政府參與供給的重要領域。在錯誤的政府績效觀下，這些公共服務領域卻沒有得到應有的關注。

4、缺乏公民的積極參與

百姓是政府公共服務的直接接受者和服務質量好壞的感受者，但是政府卻用自己的意愿來提供一切公共服務，很少會愿意去獲知公民的需求。政府的公共服務是為更好地滿足公共需求、增加公共利益。但是縣政府的做法無形中就背離了這個初衷。政府并非全知全能，公民參與是政府獲知公民公共需求的重要方式。在政府的公共服務提供中，百姓沒有參與到其中，因而沒有享受到應享有的權利。這與新公共服務倡導的重視公民權是相違背。

四、提升縣級政府公共服務的路徑選擇

在原因分析的基礎上，可以試著從以下幾點來提升縣級政府公共服務，讓縣級政府更大的發揮出貼近基層，貼近群眾的作用。

（一）強化公共服務意識

新公共服務理論強調尊重公民，重視與公民之間的關系。這與我國的“為人民服務”的思想是一致的。公共服務精神，關鍵在于重新擺正政府的位置，改變政府傳統的優勢感和自我中心意識。

首先必須強化公共服務意識，樹立為民服務的理念，這是提升縣級政府公共服務的前提環節。在政府工作人員的心中、意識中建立公共服務，為民服務的思想。有了這樣的思想和意識作為前提，政府的公共服務也不再是一種盲目和虛設。

政府公共服務意識的加強，為民服務理念的樹立能夠從本源上調整政府工作人員的心態與行為，從而從內心驅動著外在的變化，促使政府工作人員行政方式發生改變。

（二）明確政府公共服務定位

新公共服務理論認為政府不該掌握社會新的發展方向，而應基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求。據此，我們應該將政府的角色重新定位為“服務”而非掌舵。

明確政府公共服務職能定位是服務，為縣域社會提供優質的公共服務，使政府管理部門轉變為社會服務部門。優化公共資源配置，特別是各級政府都要以發展社會事業和解決民生問題為重點，把主要注意力轉移到加快解決就業、收分配、社會保障等方面的問題上來；要優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系③。

政府角色重新定位為服務，可以把競爭機制引入公共服務提供領域中來。某些公共服務的提供由市場的力量來完成，打破政府對一切的壟斷。社會上的各種組織進入其中，分擔了政府的繁重事務，政府可以有更多的精力去做本該做好的工作。

（三）建立以公民為導向的需求訴求機制

新公共服務理論要求追求公共利益，公共利益是目標而非副產品。新公共服務理論認為，政府應該關注和回應公民的聲音而不是顧客的需求。可行的辦法就是建立以公民為導向的需求訴求機制。公民為導向的需求訴求機制的建立不僅能夠讓政府了解公眾的意愿，提高了公共服務效率，而且還能為政府贏得很高的公眾認同度和支持度。

政府可以提供多層次平臺。對于不同群體的需求表達，縣政府應該為他們提供多層面的平臺。為不同群體提供表達利益的制度性平臺，使群眾有合理、合法的形式充分表達利益訴求，確保政府與公眾進行無拘無束、真誠的對話。

（四）重視公民權與完善公民參與

新公共服務理論設計的路徑是讓公民更好地參與到公共服務的供給過程,包括公共服務提供的決策過程和執行過程。政府人員不僅要分享權力，還要通過人民來工作，使人民參與到公共服務的供給中來。公民積極的參與到政府公共服務供給中,同樣也是提升政府公共服務的一個重要和不可缺少的舉措。

1、增強公民參與意識

首先要加強對公民的參與意識的培養。公民參與到公共事務中，是公民的權利，是公民意識覺醒后的必然行為選擇。政府要進一步加強公民素質教育，來增強公民意識。提高公民參與意識需要多方面的共同努力。此外，公民本身要認識到積極參與公共活動，是自己享有的權利。為公共事業積極努力作貢獻的同時其實也是在維護自身的利益，行使自己的權利。

2、政府對公民進行引導

政府要在公共服務提供的政策制定前廣泛征求人民的意見；在政策制定的過程中，政府優先、充分考慮公眾的意愿。這樣制定出來的政策才能夠滿足公眾的需求。

此外，公民參與還能夠防止統治者侵犯公民的利益，對政府形成監督效果。公民參與形成的監督力量，是保證廉潔的最有效手段，是保證公共服務質量的有力工具這樣才更有利于公民監督政府負責任的行政。

參考文獻

[1][美]珍妮特?V?登哈特，羅伯特?B?登哈特.新公共服務:服務,而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社,2004:6-10

[2]暴景升.當代中國縣政改革研究[M].天津:天津人民出版社,2007:185

[3]薄貴利.完善公共服務:地方政府職能轉變的核心和雙點[J].新視野,2004(5):44

注釋

①[美]E．S．薩瓦斯，周志忍等譯．民營化與公私部門的伙伴關系[M]．北京：中國人民大學出版社，2002：68-70

②湯敏軒，李習彬．政府公共服務職能的科學界定[J]．國家行政學院學報，2004（5）：23

③官靈芳，王鋒．淺析新公共服務理論對構建和諧社會的啟示[J]．湖北成人教育學院學報，2009（3）：60