智庫的性質、功能與本土發展

◎于 今

（于今，中國東中西部區域發展和改革研究院院長，上海大學智庫產業研究中心主任， 《國家智庫》 《中國智庫》總編輯/責編 張棟）

智庫即智囊機構，也稱 “思想庫” （Think Tank），是指由各領域專家組成的，為決策者出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機構。有西方學者認為，智庫就是一個 “思想工廠”，一個沒有學生的大學，一個有著明確的目標和堅定追求，卻又無拘無束、異想天開的 “頭腦風暴中心”，一個敢于超越現有智慧、敢于挑戰和否定現有權威的 “思想戰略中心”。

如果把智庫作最寬泛理解，僅將之作為決策智囊，那么智庫有著悠久的歷史。中國古代的 “軍師”、“師爺”、“謀士”、“門客”、“幕僚”等，西方國家諸如古希臘亞歷山大身邊的著名學者亞里士多德等謀士、咨詢人員，都可以說是最初形態的智庫。

智庫的定義，眾多學者從多種角度提出了豐富的論述，有的從智庫功能上進行定義，認為：“智庫就是從事公共政策研究的機構”，有的從機構屬性定義，認為：“智庫是有別于政府機構的，獨立的、中立的、非營利性的，以專業知識和思想觀點產出為基礎獲得資助并影響政策過程的研究機構”。顯然不同定義，智庫所包含的范圍有狹有廣。基于前者，我國的黨政機關的政策研究部門顯然是智庫，而基于后者則可能不是。概念所包含的屬性數量與其所涵蓋的客體數量是成反比的，但任何一個概念總有一些不可或缺的屬性。

對于智庫而言，首先它必須是組織化的，智庫具有相對固定的機構和人員，有確定的研究領域，這使得智庫區別于作為個人的古代智囊和臨時性的研究探討集會。其次，智庫是為政府出大主意的，要捍衛國家利益，研究對象是公共問題和公共事務，其目的是影響、輔助公共決策或影響公共輿論。這使得智庫區別于一般性的學術研究機構，以及服務于私域事務或商業事務的如婚姻家庭或會計、法律的咨詢機構。第三，智庫的研究方法是科學性，提供的是基于系統研究和科學方法的思想產品，這使得智庫區別于觀念和價值倡導團體。而智庫的規模可大可小，研究領域可狹可廣，籌資來源可政可商，都不應成為本質屬性。

現代智庫的產生和功能

現代智庫的產生可從兩個角度進行考察，必要性和可能性。簡而言之，針對公共事務的專門研究機構之所以是必要的，是因為近現代以來，分工程度的迅速提升帶來的社會高度復雜性。而智庫之所以可能，則是18、19世紀以來經濟學、政治學、社會學、心理學等社會科學學科的產生和發展。

而所謂 “近代智庫”，則是已轉變為與現代市場經濟和民主國家相伴而生的產物，成為發達國家政策咨詢中不可缺少的機構。最早可追溯到20世紀初，而其真正的發展始于二戰之后。尤其是近幾十年來，智庫在涉及國家和國際重大關系調整、戰爭、戰略等問題上，發揮著越來越大的作用，成為 “政府的外腦”、“影子政府”，被稱為政府的 “第四部門”或 “第五種權力”。

在金融危機之后，國際政治、經濟秩序正在重構，形成新興的全球經濟治理機制。不論是發達國家，還是新興經濟體都希望在這場角逐中獲得更多的話語權。這一愿望能否實現，各國智庫的作用至關重要。發達國家的智庫廣泛參與了關于全球經濟治理機制的討論和研究，在全球經濟治理機制的議程設置、規則構建、話語傳播、治理機構人才流動等方面發揮著重大作用。美國的布魯金斯學會、彼得森國際經濟研究所、加拿大的國際治理創新中心 （CIGI）、多倫多G20研究小組、以及英國皇家國際問題研究所、德國魯爾大學國際政策研究所等都開展了全球經濟治理轉型相關的研究項目，并相互合作，組成研究小組，影響全球經濟治理機制改革的進程。

智庫的功能主要體現為四個方面：一是生產思想。智庫的重點在于 “智”，是有益的思路、有效的方法、有價值的研究成果的積累，從事思想生產和決策咨詢是其核心活動。二是設計政策。智庫無論大小，皆以進行政策設計、提供方案為己任。三是引導社會思潮。智庫既研究社會思潮又引導社會輿論，在社會思潮的形成和發展過程中扮演核心角色。四是儲備和周轉人才。智庫的人才功能表現為人才培養功能、儲備功能和交流功能。 《中國智庫發展報告》指出智庫的主要職能有分析解構問題，作出科學預測；提供穩妥議案，輔助政府決策；提供政策輿論思想，引導社會思潮；儲備人才資源，政學界 “旋轉門”。

中國的智庫發展

新中國剛成立，毛澤東主席就指示上海市市長陳毅在上海建立了參事室，在周恩來總理的努力下，國務院參事室也很快成立。把很多名流、賢士聚集于參事室內，謀善舉、進良策，為新中國的發展和決策做出了寶貴貢獻。此后，在黨政軍乃至人大、政協成立的政策研究室，以及中央黨校、中央政策研究室、中國社會科學院、國務院發展研究中心、國防大學等，也都是重要的智庫機構，在國家的改革開放中起到了重要作用。

中國 “現代智庫”的真正開端于改革開放，當時鄧小平等領導人已經認識到了決策咨詢的戰略意義，不斷提出要實現 “決策科學化”的口號。在新的歷史階段，面對紛繁復雜的國際國內形勢，中央和政府更加重視中國智庫的發展。2004年1月，《中共中央關于進一步繁榮發展哲學社會科學的意見》在黨的歷史上第一次以中共中央的名義明確指出，“要使哲學社會科學界成為黨和政府工作的 ‘思想庫’和 ‘智囊團’”。

中共十八大以來，以習近平同志為總書記的中共中央從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，多次提及智庫建設。十八大報告明確提出 “堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用”的新要求。2013年4月，習近平、李克強就加強智庫建設作重要批示：智庫是國家軟實力的重要組成部分，隨著形勢的發展，智庫的作用會越來越大。目前，我國的智庫發展還相對滯后，要高度重視、積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理方式，采取有效措施，引導各類智庫加強自身建設，積極建言獻策，為中央科學決策提供高質量的智力支持。2013年11月召開的十八屆三中全會審議通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。這是在中共中央文件中首次提出 “智庫”概念。

2014年10月27日，中央全面深化改革領導小組第六次會議審議通過了 《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》， 《意見》指出，強調，要統籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科技和企業、社會智庫協調發展，形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點建設一批具有較大影響和國際影響力的高端智庫，重視專業化智庫建設。標志著中國智庫已步入戰略發展階段。

如何在國際舞臺中獲得更多的話語權和順利地融入國際政治、經濟環境，如何應對國內社會、經濟和生態環境問題的高發，促進決策的科學性、民主化，都離不開智力的支持。因此，在注重科技進步的同時，更要整合、統籌國內外的智力資源，加強國際問題的研究、國內政策與制度的研究、設計，將智庫及智庫產業的發展上升到國家戰略層面，促進科技創新和智庫產業的發展，為國家的安全、健康、持續發展提供智力支持，降低發展中的國際、國內風險。

中國智庫發展的歷史機遇

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了 《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，對加強中國特色新型智庫建設的重大意義、指導思想、基本原則、總體目標和基本任務作出詳細闡釋，并提出了一系列改革舉措和政策措施。這是新中國成立以來第一個關于推動發展智庫的綱領性文件，為推進新型智庫建設指明了方向、提供了廣闊空間。11月9日，中央全面深化改革領導小組第18次會議通過了 《國家高端智庫建設試點工作方案》，強調緊緊圍繞 “四個全面”戰略布局，以服務黨和政府決策為宗旨，以政策研究咨詢為主攻方向，以完善組織形式和管理方式為重點，以改革創新為動力，重點圍繞國家重大戰略需求，開展前瞻性、針對性、儲備性政策研究，是時代賦予智庫的重大使命。

1.智庫作為現代國家治理體系的重要組成部分。

十八大以來的重要文獻提出全面深化改革的總目標是 “完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。“治理體系”和 “治理能力”要求全面有效協調社會關系，涉及到如何進行更好的權力配置、提高政府自身的執政水平。強調多元共治的國家治理是一個系統工程，國家權力向社會回歸，公民社會逐漸完善，公民參與強化，形成平面化、網絡化的社會組織體系，利益主體之間相互平等、彼此依賴。這樣的治理格局為智庫發展提供了廣闊的空間。智庫是國家治理體系中不可或缺的一環，也是制度改革和構建過程中重要智力支撐。

2.社會主義民主政治制度建設，為智庫發展提供了制度保障。

“加強中國特色新型智庫建設”在十八大以來的重要文獻中被廣泛提及。首先，中國特色新型智庫不論在人民代表大會制度、還是多黨合作和政治協商制度的運行中，都是政治過程中的關鍵性智力支撐。其次，人民代表大會制度、協商民主制度和基層民主制度為智庫建設提供了空間與宏觀制度保障，體現出了民主政府的性質與色彩。智庫不僅輔助決策，還要對現有政策提出質疑和修正。最后，建立健全決策咨詢制度，為中國特色新型智庫建設提供了微觀智庫保障。通過什么樣的渠道影響公共決策，對智庫發展至關重要。當前智庫尤其是民間智庫的其研究成果和政策建議與決策部門和主流媒體之間的溝通渠道并不暢通，決策咨詢咨詢的制度化將是智庫影響力發揮的關鍵因素。

3.加強對外話語體系建設，為智庫發展拓展國際空間。

中共十八屆三中全會報告提出， “堅持政府主導、企業主體、市場運作、社會參與，擴大對外文化交流，加強國際傳播能力和對外話語體系建設，推動中華文化走向世界”。“加強中國特色新型智庫對外傳播能力和話語體系建設，提升我國智庫的國際競爭力和國際影響力”。《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》提出，“建立與國際知名智庫交流合作機制，開展國際合作項目研究，積極參與國際智庫平臺對話。”在國家的外交戰略中，智庫可以提供智力支持，也是合作的平臺。從國際經驗來看，智庫外交是強調國際傳播能力和對外話語體系建設的重要力量。智庫成員往往是高級知識分子和政商界知名人士，他們大多數人具有獨立性、有自主判斷能力，并且人脈廣泛，對外有較強的說服力和影響力。因此，智庫 “第二軌道外交”是一種高層次的人際傳播方式，是對外傳播的重要組成部分。

4.十八大以來的重要文件、文獻為中國特色新型智庫建設指明了方向。

十八大以來的一系列重要文獻詳細論述了全面深化改革的戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式和時間表、路線圖，形成了改革理論和政策的一系列新的論述。因此，中國特色新型智庫的發展要有強烈的問題意識，要以我國面臨的重大問題為導向，深入研究關鍵問題。

十八大以來的重要文獻闡明了當前亟待解決的重要問題。這些重大問題涉及到：如何使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，如何深化財稅體制改革，如何健全城鄉發展一體化體制機制，如何推進協商民主廣泛多層制度化發展，如何改革司法體制和運行機制，如何健全反腐敗領導體制和工作機制，如何加快完善互聯網管理領導體制，如何健全國家自然資源資產管理體制和完善自然資源監管體制，如何構建新形勢下的外交關系等等。解決中國的現實問題，既是中國特色新型智庫的研究目標，又是中國特色新型智庫的發展方向。

《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》提出 “建立政府購買決策咨詢服務制度”，為建設思想市場，發展智庫產業指明了方向。 “探索建立政府主導、社會力量參與的決策咨詢服務供給體系，穩步推進提供服務主體多元化和提供方式多樣化，滿足政府部門多層次、多方面的決策需求。” “研究制定政府向智庫購買決策咨詢服務的指導意見，明確購買方和服務方的責任和義務。凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄。”“建立按需購買、以事定費、公開擇優、合同管理的購買機制，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等多種方式購買。”，等等。政府購買服務的內容不僅包括實物性服務、執行性服務等，還包括發展規劃、服務咨詢、政策調研、草擬、論證等軟性服務。隨著經濟社會的發展，政府購買軟性服務的數量會逐漸增多。智庫提供的研究、咨詢、規劃等服務將成為購買服務的重點內容。智庫通過競爭獲得政府職能轉移和購買服務，以促進優勝劣汰，提高服務質量，吸引高端人才資源集聚。這就需要建立思想市場，健全競爭機制，發展智庫產業，促進智庫的公平競爭。

中國特色新型智庫建設不能也沒有必要完全照搬西方智庫進行，要基于中國國情，堅決克服一哄而上、盲目發展的傾向。總結中國智庫發展的經驗，可以避免 “唯西方論”，陷入西方智庫建設和研究的 “路徑依賴”，彰顯中國獨特的政治經濟模式和歷史文化傳統對智庫的影響，增強智庫建設和研究的自信。我國智庫發展只有突出本土特色才能被國際社會所認可， “只有民族的，才是世界的。”當然，注重中國智庫發展和研究的經驗并不是要固步自封、唯我獨尊，而是強調中國智庫發展和研究是有歷史基礎的，不是毫無根據的，不能自廢武功。正如習近平同志所說， “看到別的國家有而我們沒有就簡單認為有欠缺，要搬過來；或者，看到我們有而別的國家沒有就簡單認為是多余的，要去除掉。這兩種觀點都是簡單化的、片面的，因而都是不正確的。”中國特色新型智庫建設和研究要在總結概括我國已有經驗的基礎之上，借鑒西方智庫發展的有益成果，走出一條充分體現中國特色、中國風格、中國氣派的智庫發展之路。