“誰執法誰普法”的思考

◎吳曉靜

（吳曉靜，重慶市南岸區法院副院長，民革重慶市委會社法委主任、南岸區委會副主委/責編 張棟）

2014年 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要 “實行國家機關 ‘誰執法誰普法'的普法責任制”，其后各地紛紛出臺了 “誰執法誰普法”部署，展開了相關工作。民革重慶市委會就相關工作做了調研，并在重慶市政協依法治市協商會上就此作了發言，提出了建議。筆者有幸參與其中，就這一問題發現了一些情況，形成了一些思考。

問題

我們發現， “誰執法誰普法”部署實施后，不少執法司法單位有動作、有變化，普法熱度提升，勢頭良好。但是還存在三方面問題值得注意和改進。

1.執法司法人員的普法工作意識還有待轉換。此前30年的全民普法工作中，執法司法人員主要是被普法對象，偶爾作為主體參與普法。現在中央要求 “誰執法誰普法”了，但是習慣的力量是強大的，不少執法司法人員仍然認為普法是附加作業， “正事”、 “主業”做完了才顧得上。也有不少人認為，普法一向都是專人在負責， “誰執法誰普法”也應由專人去完成，跟自己關系不大。

2.“執法、普法兩張皮”現象還比較常見。一方面，不少辦案人員習慣于就案辦案，辦案不普法，越是公眾關注的案子，越希望能夠“悄悄地干活”，不希望公眾了解太多，因此浪費了不少普法良機。另一方面，普法只講法、不說案，案例沒得到充分使用，執法司法單位自己發布案例少，對社會媒體的案例使用也很少介入，造成公眾經常只能把案例當故事看。

3.普法方式方法還有待創新。目前司法機構常用的普法方式還是 “老三篇”：送法上門、定點接訪、發放資料。送法上門及定點接訪都受時空限制，普法容量有限，而且普法主體的知識儲備未必適合普法對象學法需求的問題不好解決，你準備好的他可能不想聽，他想聽的可能你說不好。普法資料中印制的內容也不可能太多，發放和取用面也不會太大。這些辦法已經用了多年，新鮮感、實用性都不夠了。

思考

以上的問題，根源在哪里，是不是再等一段時間，水到渠成自然就好了？

筆者看來， “誰執法誰普法”落實得好不好，需要從宏觀與微觀兩個層面去思考、去調整。

宏觀層面上， “誰執法誰普法”部署的精神實質是什么？其落腳點在哪里？想要達到一個什么樣的目標？這些問題沒搞清楚之前，怎樣才算改革對了、夠了、做好了，都不大好說。就這些問題，目前尚未見到權威說法，可以說頂層設計尚付闕如，至少是不明朗。在這種情況下，各地實際動作上慢一點，改觀不明顯，也可以解釋為一種慎重，從某種意義上講，這比那種 “上面一聲喊，下面跑老遠”的風起式改革還好些，少折騰。當然，相關的頂層設計還是應當盡早出臺為好。

就普法宏觀方面而言，筆者主張兩個有限論：一是普法職能有限論，不能把公眾法律意識的提高、法律知識的豐富都寄希望于普法。社會法律意識的高低主要并不取決于灌輸和教化，而是法律在真實的社會生活中究竟管不管用、管多大用，而這個并不是普法所能解決的，至少不是狹義的普法所能解決的。而法律知識的學習與法律技能的掌握，頗具專業性、系統性，普法對此只能起到很有限的作用；二是執法司法單位普法職能有限論，不可能因為執法司法單位參與普法甚至成為普法主力軍了，就能夠突破普法職能有限的基本格局，同時，執法者、司法者也不可能、不應該包攬甚至取代法學教育機構以及律師等法律服務工作者的作用。

盡管如此，提 “誰執法誰普法”甚至將其作為普法工作重要改革來推行，仍然值得贊賞，其積極意義在于使普法與用法之間的關系拉近，由執法者、司法者來普法， “說的一套”跟“用的一套”更具有一致性，使普法更具有生動性與影響力。正由于此， “誰執法誰普法”的頂層設計與落實舉措都應當以充分發揮執法司法者普法的特殊優勢為出發點。

在承認兩個有限論的基礎上充分發揮執法司法者普法優勢，這就是筆者目前對普法工作改革宏觀層面的基本建議。

在微觀操作層面，可以有比較大的探索空間。各地目前的實際動作，以及我們提出的建議，大體都集中在這個層面。

建議

針對調研中發現的問題，結合各地實踐中正反面經驗，筆者建議從以下四個方面來改進。

1.適當重組、整合普法工作體系，形成自上而下的國家機關全員普法整體格局。針對廣大執法司法人員從普法對象轉變為普法主體，普法主力部隊從宣傳部門、司法行政部門變為眾多執法司法單位的大變局，適當調整和完善普法牽頭單位與普法資源單位之間協同配合與督促落實的機制，在單位之間把普法責任制坐實。

2.抓好全員培訓，打造普法隊伍。通過培訓，使執法司法單位全體工作人員提高普法意識，明了普法的宗旨、途徑和要求，學會普法方法與技巧，熟悉普法操作，從而既能辦案，也會普法，而且要善于普法。要通過培訓，教育和促使廣大執法司法人員改進知識儲備，針對普法對象的需求來調整頭腦中的法律法規“數據庫”。建議各單位打造好兩支普法隊伍，既要有知識面寬、善于就一般法律問題應對各類普法需求的通用型普法人才隊伍，也要有對具體領域有所專長、善于闡述專業領域精細問題、深度問題、前沿問題的業務專家型普法隊伍，以便適用于不同的普法需求。

3.把辦案與普法緊密結合，發揮辦案單位普法的獨特優勢。要把辦案過程當做普法教材用好用活，盡可能允許和便利群眾旁聽辦案，在辦案過程中普及與辦案相關的法律法規，并以嚴謹規范的辦案操作來實踐和彰顯法治精神。要用好用活辦案結果，把案例作為社會公眾了解法律法規準確含義及適用條件的生動教材。辦案結論要充分論證、充分闡述，要用一般公眾讀得懂的語言來闡述。建議多采用較高級別的辦案單位名義發布典型性的生效案例，為社會公眾提供比較權威、實用的案例信息源，并對案例中值得注意的法律知識點予以提示和說明；有爭議的或者探索性的生效案例應當慎重發布，發布時也應當適當說明。對于社會媒體的案例報道工作，辦案單位應當盡可能提供幫助、給予指導，爭取讓社會媒體多發布已經辦案單位審核過的案例，從而把案例從故事層面提升到教材層面。

4.創新普法方式，提升普法實效。原有的行之有效的普法方式，要堅持和完善，另外要大力探索新的、更有效的普法方式。普法是作用于主觀的活動，必須適合普法對象的心理特點才會有效。現在我們的普法對象和普法工作有三個重要特點：首先是公眾自主尋法、求法的意愿強，被動接受普法的意愿弱，遇到特定問題需要法律解決的時候才對法律感興趣；其次是普法內容和普法準備與普法需求不夠匹配的問題比較常見；還有就是普法主體與普法對象一般都各有其他事務纏身，普法工作經常需要突破時空限制。鑒于以上情況，我們特別建議用好普法信息電子平臺，各單位利用互聯網門戶網站等形式搭建自己的普法信息電子平臺，發揮多方面的普法功能：一是主動發布法律法規、案例等普法信息，便于公眾通過關鍵詞“自學”；二是接受公眾咨詢，回答提問；三是提供有益鏈接，便于公眾延伸查詢；四是可以預約面談，或者網上直接開展真人普法對話。借助這種信息平臺，可實現和推行一種集 “自學”、 “函授”、 “面授”、訂單式教學之優點于一體的普法模式，大大提高普法實效。建議各執法司法單位努力提高此類平臺吸引、服務公眾能力，打造出新技術條件下我國全民普法工作主渠道，從而更好地落實 “誰執法誰普法”部署，實現普法工作歷史性轉換。