公共政策視閾下的鄰避事件探析

李昕如

中國石油大學（華東）經濟管理學院 266555

公共政策視閾下的鄰避事件探析

李昕如

中國石油大學（華東）經濟管理學院 266555

鄰避事件是隨著我國工業化、城市化的發展和公民環境意識、權利意識的提升而日益增生出來的問題，引發鄰避事件的原因是多種多樣的，其中，主要的原因是公共政策的缺失。在鄰避事件中，存在政策價值公共性的偏離、政策制定程序的不完善和政策方案可行性不高的問題。針對這些問題，本文從回歸政策價值的公共性、完善相關政策程序和提高政策方案的可行性方面提出了政策改進，以緩解和消除鄰避事件。

鄰避事件；公共政策；公共性

一、鄰避事件與公共政策的辯證邏輯

（一）鄰避事件的內涵與特征

在城市的工業化和現代化進程中，許多有利于經濟發展的生產設施和有利于公眾的必要公共設施也逐漸增多，它們均會產生外部性，從而引發設施周邊的民眾對該設施的警覺與反對的現象，該現象就稱為“鄰避”。“鄰避”是一種認知的態度、一種社會的運動、一種社會的病態、一種法律的失效、一種爭論的范例和一種政策的失誤。鄰避事件是由于公眾對鄰避設施的反對和抗議而產生。公眾對于鄰避設施之所以會產生不滿的情緒，主要是因為他們認為這些設施會對他們的生活環境和身體健康造成直接的或潛在的不良影響。由此可見，一種設施的修建如果有利于整個社會的利益，卻損失了周圍一小部分居民的利益，那么就容易引發附近居民的抗議活動。這種活動就是典型的鄰避事件。

鄰避沖突具有以下特點：

第一，鄰避事件的成本或收益分配不對等。鄰避設施的建設可以使大多數人受益，卻要附近居民承受設施所帶來的負外部性，即使一項鄰避設施對附近居民是無害的，大量調查顯示，居民的心理負擔依然存在，對居民的心理健康也產生一定的影響。也就是說成本是由周圍居民這一小部分人來承擔的，這樣一來他們的相對剝奪感就較高，容易自發形成反對鄰避設施的組織。

第二，鄰避事件具有較高的群眾動員性。由于鄰避設施的負外部性承擔者往往共同處在一個較為狹小的區域，他們容易出于相同的目的，即反對鄰避設施修建在我的附近，維護自身的權益，具有很強的參與動機，達成共識進行反對運動。根據奧爾森集體行動的邏輯，在許多情況下，小團體更具效率，更富生命力。而不參與抗議活動的民眾，即所謂的搭便車者，也會承受一定的社會壓力，在這樣的壓力下，抗議活動更易將議題激化，導致沖突的升級。[1]

第三，鄰避事件具有相對高的不確定性。主要指的是諸如煉油廠、垃圾處理廠等對環境和身體產生影響的鄰避設施，由于信息的不公開和不對稱，周圍居民往往聽信謠言或者根據自己的主觀臆斷，高估了該設施的不良影響，增加了鄰避設施周圍的居民對情況判斷的不確定性，易產生抵觸。

（二）鄰避事件與公共政策的辯證邏輯分析

近年來，隨著我國鄰避設施的不斷增多，公民對環境質量的要求越來越高，對自身權益的維護意識也有所增強，全國各地對于鄰避設施都發生過不同程度的抗議運動。公眾對鄰避設施了解甚少，甚至聽信謠言夸大鄰避設施的危害，因此對鄰避設施產生抵觸，這是鄰避事件發生的直接原因。如何讓公眾更深入地了解所建設的鄰避設施并清楚地知道該設施會對自己產生何種程度的影響，理性地看待鄰避設施，這就是鄰避事件產生的深層次也是最根本的公共政策方面的原因。一個地區發生了鄰避事件，政府不應該一味地阻止和疏導參加抗議的民眾，因為一旦民眾反對強烈，就意味著該鄰避設施的建設面臨停產，政府的計劃流產，對該項目投資的資金也付之東流，同時，公眾對政府的信任度降低，政府的公信力也會面臨危機。政府應該思考自己本身的政策問題，如何制定政策、制定怎樣的政策才能使鄰避設施順利建成，并得到民眾的支持。

政府在鄰避項目的建設中，需要對相關的一系列問題進行決策，例如鄰避設施是否有必要修建，選址選在哪里，如何建設等等。顯然，政府的決策已經成為引起鄰避事件的最關鍵的因素。鄰避設施具有公益性的特征，政府承擔決策的職能，是一個推動者的角色。政府制定的政策是否公平公正，是否科學合理，直接影響公眾對于鄰避設施的態度。一個考慮到各方面因素的公平合理的政策，不會遭到鄰避設施周邊民眾的抵觸，也就不會引發鄰避事件。政府所制定的公共政策在很大程度上決定著鄰避事件是否會發生。

二、誘發鄰避事件的公共政策缺陷

（一）政策價值公共性的偏離

公共政策的價值取向是特定的，它的目的是為了實現特定的目標。以“公共性”為價值取向是由政府的公共性所決定的，“公共性”是為全體公民謀幸福的一種使命。[2]在政府制定有關鄰避設施的公共政策時，如果“公共性”出現偏離，就會引發鄰避設施周圍居民的反對和抗議。

公共選擇理論中是以經濟人為基本假定和前提的，政府的目標雖然是公共利益的最大化，但政府不是一個抽象的集合體，它是由一個一個具體的人所組成，而這些人也都符合經濟人的假設。在經濟人的假設下，每個人都是追求個人利益的最大化。這就致使政府在決策的過程中偏離“公共性”而趨向于“自利性”。對于地方政府政績的評判標準通常是“唯GDP論英雄”，這就造成了一些項目的盲目上馬，不顧環境的污染和對居民產生的危害。政府在決策過程中也可能會受到利益集團的影響，對鄰避設施的建設降低準入門檻，公共政策的公共性失之偏頗。

另外，政府在鄰避設施的政策制定中，如果只考慮大多數人的利益，認為該項目可以給大多數公民帶來利益或提供便利，它仍然是一個好的政策，而不去顧忌小部分人利益的損失，認為小部分人對鄰避設施的不滿是一種自私的行為，沒有顧全大局，就出現了功利主義的傾向。它驅使政府關注福利總量的增加，忽視福利個量的減少，造成鄰避設施的成本和收益不均衡，成本的承擔主體與利益的享有主體不一致。以“多數人總是對的”這種道德權威去讓少數人屈從，則會出現“多數人的暴政”。此外，鄰避設施若修建在較為偏遠貧窮的地區，文化相對落后的公民不知道這些設施會給自己帶來怎樣的威脅，也缺乏維權的意識，則不能充分體現民意，這樣也不是政府制定公共政策的公共性的體現，它同樣違反了公益性的原則。

（二）政策制定程序不完善

一個好的政策的制定程序應該包括公共的參與、風險的評估、專家的論證、集體的討論以及合法性的審查。鄰避事件的參與者通常會尋找出政策制定程序的漏洞，對漏洞進行批判，從而激發公眾參與鄰避運動。

在鄰避設施政策的制定中，缺乏公眾的參與和集體的討論，也就是所謂的民主原則。民主原則是決策的最基本的原則，它要求政府在政策制定的過程中充分聽取民意。首先，在我國，政府習慣于采用權威的方法對社會事務進行大包大攬，公眾的主題地位受到漠視，政策往往不能通過代表大會充分、認真的討論，最終還是由個別人說了算，在鄰避設施建設時，就會出現民眾的反對現象。其次，對于鄰避項目建設的具有特殊性的設施，政府決策時認為既然能給大多數人帶來生產和生活的便利，那么它就具備了合法性。在建設鄰避設施時，政府預料到可能會有周圍小部分民眾會對鄰避設施產生不滿甚至抗議，致使項目無法順利推進下去，因此會盡量避免利益相關者參與到鄰避項目的決策中來。政府決策的不透明使得公眾無法了解到相關的政策信息，很難參與決策。當公眾突然被告知要在附近修建鄰避設施時，便會認為自己的知情權沒有得到保障，并會對項目產生懷疑。

除了缺乏公眾的參與，政府在鄰避項目政策制定中還存在著缺乏風險評估的問題。上文中也提到了，地方政府盲目追求GDP，只考慮到該項目是否可以促進經濟的發展，并不會對其進行風險估測，更不會對風險的成因、潛在的風險等進行風險規避。有的政府在群眾的反對聲下對鄰避設施進行了風險評估，但評估形式只是走過場，評估的結果往往不能得到民眾的信任。鑒于鄰避設施的特殊性，不去衡量風險程度，則無法知道該風險是否需要處理和如何處理。不符合周邊地區居民的利益要求，得不到支持，就可能引發鄰避沖突。

（三）政策方案可行性不高

最常見的政策方案的可行性包括技術可行性、經濟可行性、政治可行性和行政（管理）可行性四種。[3]一項政策方案在出臺之前，若沒有依據預測的結果對方案進行可行性的比較，那么這項政策就不會是科學合理的。

美國學者帕頓和沙維奇認為，技術可行性的標準用來衡量的問題是：政策或者計劃的產出能否達到預期目的，這些標準從技術角度直接針對方案能否正常運行。[4]也就是說，政策的技術可行性關注的是所用的技術是否可以實現目標以及能在多大程度上實現目標。環境污染型的鄰避設施對于技術的要求較高，落后的技術無疑會增大環境污染的風險和對周圍公眾身體健康的危害，公眾對于這類鄰避設施的反對程度最為激烈。使用先進技術的成本較高，為了降低成本，鄰避設施的修建往往采用的是較為落后的技術，達不到國際的規定標準，公眾對鄰避項目的污染性和危害性表示擔憂。發生了鄰避事件，項目推行受阻，鄰避設施的修建就不算是實現了政策的目標。

帕頓和沙維奇將政治可行性分為可接受性、適當性、回應性、合法性和公正性。鄰避項目的政治可行性體現在鄰避設施的選址是否合理、安全性是否高、以及在安全性不高的情況下政府如何進行補償等問題。另外，鄰避設施在安全性不高的情況下，政府缺少相應的補償方案。“大政府”的觀念使政府長期忽視鄰避設施周圍的居民的利益訴求，在居民的身體、心理受到鄰避設施的影響時，他們得不到相應的物質或精神上的補償，對鄰避項目就會更加抵觸。

三、治理鄰避事件的公共政策改進

（一）回歸政策價值的公共性

政府在制定鄰避項目的公共政策時，應該以“公共性”為價值取向，堅持以實現公共的利益為最終目標，避免因個人的偏好或目標進行決策而出現的“自利性”的趨向。政府應該秉持以人為本和可持續發展的觀念，制定政策不能僅注重經濟效益，更要關注社會效益。GDP固然重要，但是也不應忽視環境的保護。對于政策信息，更要做到公開透明，接受公眾的建議和監督，防止政府被強勢的利益集團所左右，使鄰避項目低要求低標準開工。政府決策之所以會出現公共性的偏離，還與制度不健全有關。將績效評估標準加入公眾滿意度評價、環境保護等指標，促使政府在制定政策時不得不考慮這些公共性的因素。

以“公共性”為價值取向，除了避免“自利性”，還要消除“功利性”趨向。為實現多數人的利益而犧牲少數人的利益并不是公共性的體現。人人生而平等，每個人都享有同等的權利，犧牲少部分人的利益就是侵犯他們的權利的行為。在關注利益享有者所得的同時，更應該關注成本承擔者的損失，不應使他們白白損害自己的利益而承擔鄰避設施所帶來的負外部性。如果可以承受，則需要考慮針對他們的損失應該如何做出相應的賠償，并給予他們高于所受損失的經濟補償。損失如果非常大，比如嚴重威脅到附近居民的身體健康或者產生非常嚴重的環境污染，政府則應放棄該鄰避項目的建設。

（二）完善相關政策程序

學者昆魯斯通過分析成功設廠的案例，得出了促使社區居民同意接受鄰避設施的最重要的兩個因素：公眾的廣泛參與和社區居民對設施的充分信任。[5]治理鄰避事件，應當打破傳統的政府主導的強制選址修建和治理沖突的方式，由政府包攬社會服務的劃槳型政府向以公共服務為主的服務型政府進行轉變，傾聽各利益相關方的意見。隨著民主社會的不斷發展，公民的參與意識也有所提高，大多數公民可以對涉及自身利益的政策進行理性的思考，公民的意見和建議可以促使公共政策更加合理。政府必須做到信息的公開透明，并給公民的參與提供渠道，例如召開聽證會，發放民意調查問卷，開通項目專線等等。在鄰避設施建設過程中，公民也可以對項目進行監督，真正讓公民參與到鄰避項目的決策中來。這樣有利于民眾對鄰避項目有深入的了解，對鄰避設施的修建也就由不滿和反對轉向理解和支持，減少鄰避事件的發生。

對于鄰避設施的修建，風險評估是必要的。通過專家和第三方評估的形式控制風險，找出潛在風險并對其進行預防。評估應該安排在事前，不要等出現了問題再去評估。評估不能只是走過場、裝樣子，應該本著對人民負責的態度，加強評估過程的專業性和權威性，保障評估結果的有效客觀。只有這樣，才能消除群眾懷疑，信任評估結果。此外，鑒于鄰避設施的特殊性，還需對其是否可能引起不穩定的事件進行評估，以便做好相應的應急處理預案。風險的評估為政策的科學化提供了客觀依據。

（三）提高政策方案的可行性

在技術可行性方面，地方政府不愿引進新技術的原因是因為經濟成本較高。因此，中央政府應該加大對鄰避項目的財政投入，大力推廣新技術，為鄰避設施提供技術資金上的支持。還需要對鄰避設施的技術是否達標進行嚴格的管控，對于技術不達標的項目堅決不許建設。擅自使用不達標技術進行鄰避設施建設的，一經查實，應進行嚴厲的處罰。對于使用落后技術但是已經建設完成的鄰避項目，應該主動淘汰落后技術，進行技術上的更新升級。尤其是像煉油廠、化工廠等造成環境污染的鄰避項目，更應該促使其到達國際規定的標準，把對周圍居民的危害降到最低。

人們對于鄰避設施普遍有需要建設但是不要建在我家后院的想法，因此在它的政治可行性方面，鄰避項目的選址應盡量選在無人居住或人煙稀少的地區，減少城市建設用地的矛盾，并設置精確的距離標準，也就是規定在距離居民區多少米的地方才可以修建鄰避設施。此外，將鄰避設施的選址方案和過程對公眾公開，讓利益相關者可以參與到選址的過程中來，盡量使成本和收益均衡，提高公眾的可接受性。對于受到鄰避設施影響的居民，政府應當給予他們適當的補償，包括現金補償和非現金補償。若由于鄰避項目的負外部太高致，通過補償也無法使周圍民眾同意鄰避設施的建設，這時就可以考慮對當地的居民進行轉移。

[1]何艷玲.“鄰避沖突”及其解決:基于一次城市集體抗爭的分析[J].公共管理研究,2006,00:93-103.

版),2014,03:60-67.

[2]哈貝馬斯.公共領域的結構轉型[M].曹衛東，譯.北京：學林出版社，1999:267.

[3]陳振明.公共政策學——分析的理論、方法和技術[M].北京:中國人民大學,2003.206.

[4][美]卡爾·帕頓、大衛·沙維奇.政策分析和規劃的初步方法.北京：華夏出版社,2001.205.

[5]Kunreuther H, Fitzgerald K, and Aarts T D. Siting noxious facilities: a test of the facility siting credo[J].Risk Analysis, 1993(3): 301 -318.作者簡介

李昕如（1992—），女，漢族，中國石油大學（華東）經濟管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策理論與實踐.