中國非政府組織：以治理促發展

◎龍寧麗

中國非政府組織：以治理促發展

◎龍寧麗

一、中外之爭：中國存在一個市民社會嗎？

中外學者對鄧小平開啟的中國經濟改革是否產生了一個市民社會存有激烈的爭論。其中，中國學者對中國的市民社會多持肯定和樂觀態度，西方學者卻認為共產主義體制以及傳統儒家文化對權威的推崇不可能在中國催生出真正的市民社會，但市民社會的關鍵要素之一非政府組織，在數量和類型上的顯著增長已經成為當代中國的一個顯著社會現象。改革開放特別是20世紀80年代以來，大量的半官方和純民間的非政府組織不斷涌現，一改1978年以前完全由官方主導的社會發展格局。同時，一批更有效和更具影響力的非政府組織日益勃興，在政府向市場和社會分權的過程中獲得了廣闊的發展空間，甚至其中的某些非政府組織，一度被認為是尋找中國市場經濟改革作用下社會變遷萌芽的線索，解讀市民社會中民主發育狀況的隱喻，理解社團中政治因素影響的旁白，詮釋中國從國家主義走向國家法團主義的注腳，在中國“總體性社會”格局解體的轉型中極大吸引了公眾的目光。

如果用西方的標準來衡量中國乃至世界其他地區的市民社會，毫無疑問會產生大量沖突甚至文化認同上的災難。著名文學理論家與批評家薩義德指出，西方文化長期對亞洲和中東地區持有某種意識形態上的偏見，19世紀的西方國家常常在一種想象的浪漫中構建所謂的東方世界，在此種傲慢的價值評判下被創造出來的東方圖景其實缺乏真實的根據。因此，他格外強調“東方主義”，所著的《東方學》就是要使產生于近代西方的“東方主義”，在確認對方的過程中更清晰地辨認出自己的本來面目。在眾多的非西方傳統中，日本經濟發達但市民社會與其他發達國家相比卻顯得相對弱小，中國繼承了孔夫子模式下對權威高度尊崇的儒家傳統，印度有一個力量相對強大的市民社會，中東強調與伊斯

蘭文化相容的民主機制以及志愿社會，撒哈拉非洲則一直處于社會結構、民主與政治機制嚴重沖突的失調狀態。拉美的情況十分復雜，這些非西方的傳統幾乎普遍超出了西方理論框架的解釋半徑，甚至在西方的傳統下，各國也發展出了不同的亞傳統：美國走上了不受束縛的利益集團以及多元主義之路，盎格魯-撒克遜國家繼承了經典的社會契約主義，德國十分強調法律、行政和官僚機制，俄羅斯則毫不猶豫地將沙皇的絕對權威帶入了現代政治秩序。可以看到，這些西方的傳統之間也沒有形成一個絕對統一的標準。這些差異不斷地提醒我們，市民社會在不同的文化中有不同的表現形式，市民社會對不同的人來說也意味著不同的東西，我們尤其應當審慎地尋找想要的市民社會類型（Chambers&Kopstein，2001）。

知識鏈接

結社革命：20世紀80年代前后，非政府組織的數量無論是在發達國家還是在發展中國家都經歷了空前的增長，成為世界范圍內的一個普遍社會現象，非政府組織在解決社會問題、提供公共服務和社會福利等方面發揮了越來越重要的作用。美國約翰-霍普金斯大學第三部門研究的權威學者萊斯特-薩拉蒙，將這一以自我組織、民間性、志愿性、非營利性等為特征的非政府組織的結社行為，稱之為一場自下而上的全球性結社革命。

二、中國非政府組織：一個發展評估

承認不同傳統之間的文化環境差異，就等于承認全球的“結社革命”版圖并非是按照西方的結社標準統一構建的單一圖景，事實上，它由嫁接在獨特文化基因之上的、表現形式各異的市民社會拼接而成。中國的不同之處在于，非政府組織過去幾十年里一直在政府設定的空間內發展，但這并沒有妨礙中國朝向構建一個更積極的、富有活力的、有本土特色的市民社會努力。據官方統計（民政部官方網站上公布的《民政部2013年社會服務發展統計公報》），截止2013年底，全國登記注冊的非政府組織已經達到54.7萬個，比上年增長9.6%；吸納社會各類人員就業636.6萬人，比上年增加3.8%；形成固定資產1496.6億元；社會組織增加值為571.1億元，比上年增長8.7%，占第三產業增加值比重為0.22%；接收各類社會捐贈458.8億元。客觀地看，這些數據與中國作為全球第二大經濟體的身份及實力還有些不匹配，但這僅是對在官方登記注冊組織的統計，學者何建宇（2004）等人指出，如果考慮到豁免登記、不予登記、備案登記以及未經登記等復雜情況，中國目前的非政府組織數量恐怕已達800萬個，中國對二十世紀九十年代全球的“結社革命”做出了重要貢獻。從這個角度看，有關中國不存在市民社會的判斷，僅是一種以西方價值為中心的論調，事實上真正讓多數西方學者感到不安的，是中國非政府組織在21世紀的發展證實了市民社會與共產主義體制的相容性，而他們恰恰對后者抱有某種天然的敵意與不寬容。

盡管有了明顯進步，但中國非政府組織的總體發展程度仍偏低，數量少、資金匱乏、能力弱、類型及結構分布不均衡，除受行業自身發展水平階段限制外，一個重要原因就是制度環境的抑制：稅收優惠政策匱乏、利益表達機制不暢通、相關立法滯后及立法質量低下、尋求業務主管單位作為縱向聯系機構的雙重管理體制等，導致非政府組織志愿市場的低效甚至嚴峻的合法性生存危機，并讓公眾對國家是否真正有誠意促進市民社會發展感到疑慮。甚至有人指出，“非政府組織就好比是政府工作這道‘大菜’中的花椒茴香等大料，做菜的時候必須要放一點提提味，但在吃的時候卻又要揀出來”。

上述問題確實不同程度的存在，政府也已經意識到了并將之納入了公共政策改革議程。例如，國家“十二五”規劃明確提出要改進社會組織管理，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，中共十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》進一步明確，2017年要基本實現這一目標。在雙重登記管理制度上，正逐步試行對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度，一改過去沿襲已久的“歸口登記、雙重負責、分級管理”體制。在

政府支持非政府組織發展方面，2012年財政部、民政部印發了《中央財政支持社會組織參與社會服務項目資金使用管理辦法》，2013年國務院公布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，逐步加大了對非政府組織的資金扶持以及資金使用監管力度。但正如市場經濟體制在中國的建立要歷經思想上的從辯爭到統一，制度上的從無到有、從不完善到完善，行動上的從遲緩到迅速的漫長過程一樣，發展中的問題必然要在發展中解決，非政府組織發展制度環境的營造也必然經歷類似的曲折過程而逐步走向完善。

三、非政府組織：以治理促發展

隨著外部制度環境的不斷改善，對非政府組織發展的關注日益聚焦于組織自身的治理。討論非政府組織治理并非是要趕上一場國際時髦，事實上，治理的無效或低效已經成為非政府組織發展的絆腳石。一些有全球影響力的非政府組織因資金濫用及腐敗、籌資中的欺騙行為、對易受影響人群濫用權力、信息不公開、過度商業化等不當行為而受到嚴厲抨擊，中國的非政府組織在這場“神話的破滅”浪潮中也未能獨善其身。事實上，非政府組織的治理危機在中國本土已經相當嚴重，不斷爆發的公益界丑聞正在侵蝕一個高度依賴信任、對聲譽極其敏感的脆弱新生領域，人們日漸意識到，非政府組織并不必然比政府更有效率，也不必然免遭第三方利益的侵蝕影響，更并不必然不追求營利，有關“志愿失靈”、“誰來監管監管者”的呼聲加劇了非政府組織社會信任下滑的速度，并進一步強化了懷疑和不信任的論調。好在中國社會已經覺醒，開始要求對非政府組織進行更有效和更良善的治理，更突出的是，非政府組織自身也意識到了治理的必要性，開始積極尋求重構社會信任的發展基石。

從可持續發展的角度看，無論如何強調非政府組織治理的重要性都不為過分。就市民社會本身而言，非政府組織總是與代表性、合法性、權利、民主、公正等概念聯系在一起，作為一種自我任命、自我選定的志愿聯合形式，它們尤其需要透過一套有效的治理機制和良好的治理績效證明自己與市民社會價值理念的相容，為爭取到公眾的信任與資源支持付出持續努力。非政府組織是廣義的公共治理中集體行動的有效供給者。從更大的公共治理范疇看，非政府組織治理是當代分散化的公共治理的重要組成部分，在政府重新定位其角色以應對新技術革命挑戰的背景下，滿足社會不斷變化的需求，解決社會層出不窮的問題，更有賴于各個社會行為者的行動。

組織管理的一般理論認為，所有權與控制權的分離是理解一切組織治理問題的關鍵。所有權與控制權的分離產生委托—代理關系，要想解決委托—代理過程中產生的問題，必須建立一套確保權力分立與制衡、并在實踐中真正運轉的制度，防范各類不當行為對各利益相關人合法利益的侵蝕，有效降低代理成本和代理風險，而這正是治理的目標和出發點。事實上，對非政府組織而言，不僅存在所有權和控制權的分離，還存在所有權、控制權與受益權三者的分離——捐助人一旦完成捐助行為即喪失對捐助財產的所有權和經營控制權，受贈人作為財產受托人負有對資產的處分、經營、管理等權利，但這種使用權受到了嚴格的約束，而作為非特定對象的受益人又是一個虛擬的社會主體，缺乏一種保證受益權實現的有效機制。這就不難理解為什么不同類型的非政府組織會存在這樣或那樣的問題。例如，行業協會受制于出資方的控制，產生了會員主導的精英治理機制或由政府主導的行政化治理機制，民辦非企業單位存在借公益之名大肆斂財等違背非營利性剛性約束的行為，基金會的項目執行脫離受益人的真實需求而表現為出資方的傲慢與偏見，等等。從這點看，在三權分離所帶來的所有者缺位、受益者不明確、受托人存在自利傾向的情況下，如何保證將非政府組織肩負的社會責任轉化為對整個社會而言具有約束機制的具體責任，恰是非政府組織治理義不容辭的職責和義務。

（龍寧麗，中共中央編譯局世界發展戰略研究部副研究員/責編 劉玉霞）