加強社會組織建設及管理的思考

黃立俠

黃山市委黨校 安徽黃山 245041

加強社會組織建設及管理的思考

黃立俠

黃山市委黨校 安徽黃山 245041

推進國家治理體系和治理能力現代化，需要我們推進社會治理創新，促進社會組織發展，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理。隨著我國經濟的發展，社會組織的快速增長，其角色和作用更加凸顯。如何更好發揮社會組織在社會治理中的重要作用，是一個值得研討和探索的課題。

社會組織；社會治理；社會建設

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。全會部署的十五個方面的改革中，明確提出加快政府職能轉變和創新社會管理體制，這兩個方面改革的內容都與重視和發揮社會組織作用，承接政府職能轉變，創新社會治理體系直接相關。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將社會組織發展納入推進國家治理體系和治理能力現代化建設整體布局之中，以黨的文件形式明確了社會組織的工作方向、基本任務，對社會組織發展具有至關重要的作用。

一、社會組織的功能與作用

社會組織通常又被稱為非營利組織、非政府組織、民間組織。黨的十七大報告對社會組織作了明確的界定，社會組織泛指由各個不同社會階層的公民自發成立的，具有非營利性、非政府性和公益性、自主性特征的各種形式及網絡形態[1]。現代政治學和社會學都認為，社會組織與政府、企業共同構成了當代社會的三大支柱，是構成和諧社會的三大力量之一。根據我國社會組織管理的現行法規，可以將我國的社會組織分為三大類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位。

社會組織被稱為是社會管理的“第三只手”，可以彌補政府的管理漏洞，通過社會組織可以實現對政府的有效監督，能夠在政府與公民之間架起有效溝通的橋梁，進而有效地為社會成員提供公共物品，彌補市場和政府在公共服務供給上的不足。因此社會組織功能既包括提供公共服務，也包括利益表達和參與社會治理。社會組織在了解和反映民生需求、遞送公共服務、調節公共沖突等方面充當著重要角色，因而在社會治理中能起到獨特作用。社會組織功能的發揮既取決于社會組織是否有能力成為社會治理的主體，也取決于國家法律、政府對社會組織的規范、認知與理解[2]。

二、當前我國社會組織的發展現狀及困境

當前我國的社會組織發展迅速，在社會管理和公共服務上發揮了一定的重要作用，然而社會力量依然薄弱。截止2012年末，我國包括社會團體、民辦非企業和基金會在內的社會組織已達491961家，但同時依據我國人口總量相比，每萬人社會組織擁有量僅3.63個。而發達國家每萬人擁有社會組織一般超過50家，如法國為110家，日本為97家，美國為52家，發展中國家每萬人擁有社會組織也一般超過10家，如阿根廷為25家，巴西為13家[3]。整體而言，我國社會組織在數量、經濟貢獻、社會服務等方面與世界平均水平尚有差距，與發達國家相比還有不小的距離，與社會現實需求還有很大的差距，在建設和管理方面仍然存在以下突出問題：

（一）行政色彩濃厚，獨立性不夠

在我國現行的社會組織管理體制下，社會組織的登記注冊必須有一個黨政機關或其組織作為主管單位，對其進行政治領導、業務指導和監督管理。社會組織受到政府的嚴格管制，帶有極強的官民雙重身份，缺乏應有的獨立性和自主性。從我國現有的社會組織看，在社會上較有影響的社會組織絕大多數是官辦、官管，或者是官辦程度很高，開展較有影響的活動也多有政府支持和參與。

目前規模最大、影響最廣泛的民間公益事業——“希望工程”的發起者和組織者中國青少年發展基金會，就是由共青團中央創立并主管的，其主要領導成員必須由共青團機關任命或調配，重大的活動須經過共青團領導機關批準。一些可以由社會組織承擔的政府職能沒有轉移，有的雖已轉移卻仍然直接受制于政府部門，如一些行業協會的人員、機構和財務等都未能與政府職能部門脫鉤，與政府之間儼然形成了一種“父子關系”。社會組織最主要的資源大多來自各級政府部門。從政府手中獲得越多資源的社會組織，對政府的依賴性就越強，政府對其控制和干預也就越明顯，社會組織的自主性也就越弱。為迎合政府和市場，社會組織在服務領域的項目選擇上就明顯缺乏自主性，缺乏活力與效率。

（二）組織結構不合理，作用發揮不明顯

自主性是社會組織發揮功能的必要基礎。缺乏自主性導致社會組織結構不合理，發展不平衡。我國現階段社會組織的組成結構清晰地反映了社會組織結構存在不合理、不平衡的問題。互益性組織，尤其是互益性經濟類組織，如行業協會、商會發展較快，而公益性社會組織，如基金會、民辦非企業單位發展相對較慢。任何社會組織都有特定的服務對象，社會組織的組成結構清晰地反映了其功能的發揮狀況。而這種不合理、不平衡也必然會影響到社會組織整體作用的發揮。

（三）社會組織經費來源有限

所謂“巧婦難為無米之炊”，經費不足是導致社會組織面臨發展困境的直接原因。缺乏經費是社會組織發展中普遍存在的問題，經費不足的主要原因在于籌集經費渠道較為狹窄，政府支持力度不強。我國社會組織經費來源十分有限，除工會、共青團、婦聯等與政府關系密切的人民團體能從政府獲得經費資助外，絕大多數社會組織，尤其是民間組織的經費主要依靠會員費、捐助及境外民間組織來獲得，十分有限。有關調查顯示，目前我國每個民間組織每年的經費平均只有2萬元。籌資渠道單一、經費緊張等問題制約著社會組織自身發展，已經成為影響社會組織廣泛參與社會建設與管理的障礙之一。

（四）法律法規不健全

我國至今沒有一部高層次的《社會組織管理法》或《社會團體管理法》，有關法律、法規均為行政部門制定，以“條例”、“規定”、“意見”等形式發布，缺乏統一性和穩定性。現行的社會組織管理法規沒有賦予社會組織直接以組織名義提出立法議案的權利，表達利益和意見要通過人大代表或主管部門，而且目前我國社會組織相關法律、法規不配套容易導致許多管理活動由于缺少法律依據而難以實施，在實踐中難以操作，對社會組織的發展形成制度性障礙。

（五）社會組織管理缺位

2011年，一起“郭美美炫富”事件便是我國社會組織管理存在問題的突出表現。它對中國紅十字會造成了極大負面影響，也對我國的慈善事業發展產生了不良影響。通過這一事件折射出我國社會組織的管理存在諸多問題。登記部門不管理、業務掛靠單位不愿管的現象使得社會組織的管理出現了缺位、錯位。這種社會組織監督管理不到位也造成了社會組織在治理結構、財務管理及活動規則等方面出現問題。

三、加強社會組織建設及管理的思考

當前我國社會組織面臨的發展困境，構成了社會組織管理創新的時代挑戰。我們必須用歷史、發展的眼光來審視社會組織的重要地位和作用，充分認識加強社會組織建設和管理是保障經濟社會平穩較快健康發展的客觀要求，是加強和創新社會管理、促進社會和諧穩定的迫切需要。

(一)探索建設符合中國國情和特色的社會組織

當前我國處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理面臨新情況、新問題，要把探索建設符合中國國情和特色的社會組織作為創新社會治理、促進經濟發展、繁榮社會事業、提供公共服務的重要途徑。

一是充分發揮群團組織的樞紐型服務作用。群團組織具有明顯的政治性和群眾性，是黨聯系群眾的紐帶和橋梁，具有良好的社會公信力和動員組織、推動實施能力，在網絡、品牌等方面具有獨特優勢，更易于整合各類社會資源參與社會治理。加強樞紐型群團組織建設，在政治上發揮橋梁紐帶作用，將促進政府職能轉變，從直接管理社會組織的方式向社會組織由社會自主管理方式轉變；在業務上發揮龍頭帶頭作用，為社會組織提供學習培訓及交流合作平臺；在管理上承擔業務主管職能，整合同類社會組織的力量，獲取政府的服務性支持，反映訴求、促進政府與社會組織的合作。“樞紐型”社會組織建立后將過去沒有納入管理范圍內的社會組織納入監管范圍，運用政策引導、法律約束、民眾監督等多種方式促進社會組織健康成長[4]。發揮群團組織的橋梁紐帶作用，加強歸口管理，將政府對社會組織的主管職能向群團組織轉移；完善購買服務，進一步加大政府公共財政投入向群團組織傾斜，將一些社會服務管理職能授權或委托群團組織，如婦女兒童公共事務可委托給婦聯、青年公共事務可委托給共青團組織等；加強自身建設，健全志愿工作機制，開展群團組織干部、工作人員培訓交流，提高參與服務管理社會組織的意識和能力。二是推動社會組織成為基層治理的重要抓手。堅持系統治理和源頭治理，正確處理政府和社會關系，鼓勵和支持社會各方積極參與社會治理，整合社會治理資源，推動建立政府調控機制同社會協同機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調解力量互動的社會協同治理網絡。充分發揮社會組織作用，創造參與條件，拓寬參與渠道，健全參與機制，使社會組織成為黨和政府推進社會管理和建設的重要助手。作為基層社會治理的拓展延伸和有力抓手，要加強社會組織與黨政部門之間，群團組織之間各類資源的協調整合，建立機制，為社會組織開展服務管理活動提供資源支持；健全服務平臺，積極依托社會組織面向基層、貼近民生、服務大眾的資源和優勢，以網絡化治理、社會化服務為方向，推動社會組織承擔起了解社情民意、服務社區群眾、化解矛盾糾紛等職能，把社會治理關口前移，把社會治理觸角延伸到社會最底端，把服務工作做到群眾身邊；強化精細管理，引入競爭機制，開展社會項目評估，進一步促進社會組織提高公共資源利用效率、提升項目運作能力。三是提高社會組織的自主性和獨立性。加快推進社會組織的去行政化步伐，要理順政府與社會組織之間的關系。按照政社分工、管辦分離的要求，分類推進行業協會商會在機構設置、人員安排、財務管理等方面與行政機關脫鉤，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。

（二）加強對社會組織的培育和扶持

十八屆三中全會明確指出“激發社會組織活力”，“推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”，重點做好以下五方面：一是做好頂層設計。各級黨委、政府應把社會組織建設與管理作為創新社會治理機制的重要舉措，納入整體工作部署和議事日程。同時，各級黨委要發揮總攬全局、協調各方的作用，以加強和改進社會治理方式，要引導和發揮社會組織的作用。二是實施政策引導。加快政府職能轉移，由市場和社會組織承接政府轉移出來的職能，制定指導意見；進一步完善財稅支持政策，建立政府向社會組織購買公共服務制度，鼓勵金融機構為符合條件的社會組織提供信貸服務。三是加強分類管理，避免“一刀切”方式管理和指導。重點支持發展志愿公益服務組織，公平對待社會力量提供醫療衛生、文化教育、群眾健身、社區服務等公共服務。重點扶持發展惠及民生的公益類社會組織、符合市場經濟需要的行業協會，以及適應社區和新農村建設要求的城鄉基層社會組織，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、社區服務類社會組織，積極培育教育、文化、衛生、體育、環境保護等公益慈善類社會組織，發揮輔助弱勢群體、建設生態文明、維護公平正義、傳播公益理念等積極作用。四是提升服務功能。加快推進行業協會商會類社會組織改革，發揮服務企業、規范行業、發展產業、助推經濟發展的作用。推動學會、研究會等科技類社會組織改革，依靠廣大知識分子、推進理論創新、繁榮科學文化事業，提供人力智力支持。五是完善資金來源。我國社會組織資金來源渠道單一、自創收入比例過低直接影響到社會組織的發展。要借鑒國外經驗，大力倡導和鼓勵社會及個人捐贈，探索捐贈稅收優惠政策，擴大自創收入，為社會組織發展服務。

（三）加強社會組織自身黨的建設

黨的十七大提出“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程的戰略任務”，強調要“加強社會組織的基層黨組織建設”。黨的十八大對創新基層黨建工作提出了明確要求，并指出要“全面推進各領域基層黨建工作”，“加大非公有制經濟組織、社會組織黨建工作力度”，“加強基層服務型黨組織建設”。

加強和改進社會組織黨建工作，要按照中央《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》要求，堅持服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員，把社會組織黨建工作納入黨的基層組織建設總體規劃，做好以下幾方面的創新：一是工作理念創新。找準黨建工作與社會組織發展的結合點，將工作定位在溝通政企關系、協調勞資關系、密切黨群關系上；將工作重點放在為員工做好事、辦實事、解難事上；把工作重心放在為黨員提供教育、管理和服務上，使之成為黨員的力量源泉、活動之家、服務中心，切實發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。二是工作制度創新。通過探索社會組織的形成過程、運行規律以及社會功能，構建黨建工作的長效機制，提出適應基層黨建的規范化和科學化制度要求，為社會組織黨建工作營造良好的制度環境。三是管理模式創新。緊緊依托行業協會或在樞紐型社會組織中建立黨組織，結合社會組織特征，探索建立條塊結合、優勢互補的組織管理網絡。按照條塊結合、組織覆蓋與工作覆蓋結合的思路，強化單位管理、屬地管理、行業管理、社區管理等模式，進一步提高社會組織的黨組織覆蓋面、影響力和滲透力。四是工作方法創新。從基層黨組織實際出發，圍繞中心任務，采取靈活多樣的形式開展活動，激發黨員的積極性和創造性。尊重社會組織黨員主體地位，了解黨員實際需求，加強社會組織黨員活動陣地建設，切實增強社會組織中黨員對黨組織的認同感和歸屬感，擴大在社會組織成員中的影響力。

（四）依法管理監督社會組織

十八屆三中全會《決定》強調，“改進社會治理方式，要堅持系統治理、堅持依法治理、堅持綜合治理、堅持源頭治理。”“堅持依法治理，治理方式就是要從管控規制向法制保障轉變。目前我國社會組織法制建設明顯滯后于實際發展，法律體系不完善。因此，一是強化依法治理理念。依法治理是現代社會治理的基本方式，一切治理都要于法有據。善于運用法治思維和法治方式治理社會，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。二是加快完善法律體系。目前規范社會組織的主要為《社會團體管理條例》、《基金會管理條例》等行政法規、部門規章及規范性文件等，立法層次較低。建議盡快制定專門的《社會組織管理條例》，針對社會組織的登記成立、管理體制、監管方式、稅收優惠及財務收支等用法律法規形式進行規范明確，在條件成熟時，制定《社會組織法》以適應社會組織建設的新形勢。同時，進一步完善社會組織的各項規章制度，如監管制度、財務審計等制度規定，形成完整合理的社會組織法律體系，為其發展提供法律保障。三是嚴格監督管理。加強社會組織的管理，完善法人治理、負責人管理、資金管理、信息公開、年度檢查等制度，實行分類管理、區別對待、堵疏結合，嚴厲查處社會組織違法違規行為，嚴厲打擊和取締非法社會組織。

隨著經濟社會發展，我國社會組織已逐步成為經濟社會發展的重要推動力量和黨的基層組織建設的重要工作領域。事實上，“十二五規劃”就明確提出了改進社會組織管理，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，這已經為社會組織發揮作用提供了制度環境。就社會組織而言，因為全面深化改革目標的提出，因為社會階段與主要矛盾的變化，因為政府職能轉變與轉移及相關制度環境的不斷優化，正在迎來歷史上少有的發展契機，進入增速發展新階段，預示著社會組織將承擔更多社會責任和歷史使命。

[1]王名.走向公民社會—我國社會組織發展的歷史及趨勢[J].吉林大學社會科學學報，2009年第三期

[2]李建國.加強基層社會建設創新社會管理服務[J].求是，2011年第三期

[3]何萌.深入貫徹落實科學發展觀加強新社會組織建設[J].中共黑河市委黨校黑河學刊，2011年第三期

[4]許進.創新社會管理模式發揮樞紐型組織作用[N].湛江日報，2012年8月12日