突出創新 內力驅動探索參與式草畜平衡管理新機制

文│衛草源

【編者按】草畜平衡是草原地區可持續發展的根本基礎。但一直以來，超載過牧的問題并未得到有效解決。分析其原因，關鍵在于簡單化、傳統式的管理思路與草原顯著的時空異質性和波動性不相匹配、以減少牲畜量為核心的政策措施與牧民對生活水平持續提高的希望不相匹配、載畜量的理論估計與放牧實際的不相匹配，整體上過于簡單處理人-草-畜之間的關系，導致牧民積極性不高、主動性不強，實現草畜平衡最必需的內生動力嚴重缺失。為了破解草畜失衡這一難題，農業部草原監理中心積極探索新思路，開展了可持續草畜平衡管理試點工作。

突出創新 內力驅動探索參與式草畜平衡管理新機制

文│衛草源

從2012年開始，農業部草原監理中心聯合甘肅省草原監督管理局和成都蜀光社區發展能力建設中心（國內非政府組織）在甘肅省碌曲縣則岔村開展可持續草畜平衡管理試點工作。試點主要應用參與式方法，從激發牧民內生動力著手，探索建立由牧民主導的“內力驅動”型草畜平衡管理新機制，著力促進牧區可持續發展。

試點堅持牧民主體地位，強調牧民參與

試點的主要思路是，以人作為解決草畜平衡問題的切入點，重建牧民在草場保護建設中的主體地位；以成立社區性農村資金互助組織為平臺，提高牧民自我管理和自我發展能力，提升社區凝聚力，推進集體行動；以建立可持續草場管理機制為目標，真正實現由牧民主導的草畜平衡。

試點全程堅持使用參與式方法（參與式方法是發展主體積極全面介入發展過程或發展項目中有關決策、實施、管理和利益分享等過程的一種方式方法）。試點充分尊重牧民的意愿和經營自主權，讓牧民在整個項目的設計、管理和實施中充分行使自己的權利，提高他們的主人翁意識和責任意識，充分發揮他們的主動性和創造性。在參與的過程中，重新構筑牧民集體保護草原的行動單位，由共同利益驅動共同行動，整村實現草畜平衡。

試點注重因地制宜，突出問題導向

則岔村是藏族村，草場退化嚴重，牧民生活貧困。我們引導牧民自己“認識問題—分析原因—解決問題”，牧民的智慧和力量貫穿始終。牧民由“執行者”變為“決策者”，外部人員由“決策者”變為“協助者”，這一角色轉變徹底激發了牧民的內生動力，牧民也由“要我干”轉變為“我要干”。具體做法如下：

從牧民需求入手，建立草原發展互助基金。則岔村牧民生產生活中面臨的首要問題是現金短缺，民間借貸普遍，試點工作從此入手。我們投入部分資金，牧民自愿交納少量的互助金，在村內建立了民有、民用、民管、民享、周轉使用的用于草原生態保護建設和草原畜牧業生產發展的草原發展互助基金。該基金屬于社區性農村資金互助組織，完全按照“社員制、封閉性、不對外吸儲放貸、不支付固定回報”的原則進行運轉。在則岔村，我們投入30000元，全村45戶牧民每戶交納了300元的互助金（標準由牧民自己討論確定），建立了總額為43500元的草原發展互助基金。隨著試點工作的推進，草原發展互助基金“種子”和“催化劑”的作用正在顯現，用牧民的話講，“草原發展互助基金是導火索，把我們的積極性點起來了。”

從草原保護落腳，實施參與式草場管理。積極參加村內草場保護建設活動是使用草原發展互助基金的前提。我們引導牧民開展參與式草場研究、定期監測、完善村規民約、制定集體行動方案等4項活動，把牧民對草場退化的焦慮變為實實在在的保護行動。

參與式草場研究方面：通過歷史回顧和野外調查，引導牧民重新系統認識草場，進一步加深牧民對草場退化的認識，激發集體控制牲畜量的共鳴。

定期監測方面：引導牧民建立了涉及村規民約執行情況、草原發展互助基金運行情況、草場建設保護活動、草場質量變化情況、牦牛變化情況等5個方面的14項監測指標。監測貼近實際、簡單實用，及時有效服務牧民開展草畜管理活動。

完善村規民約方面：引導牧民將村內制定的有關草場管理的口頭規定逐條梳理，并根據當前實際情況進行補充完善，逐條明確懲罰措施和監管責任人，增強可操作性。最后形成了16條村規民約，并經村民大會表決通過后開始實施。

制定集體行動方案方面：每年年底牧民討論制定下一年度的《草場保護建設行動方案》，提出優化調整放牧活動及開展草場建設的具體措施。在《則岔村2015年草場保護建設行動方案》中，共提出了維修圍欄、新修牧道、嚴重退化草場補播等8個方面的任務，都由牧民自己組織落實。

試點圍繞內力驅動，著重機制創新

與以往的草畜平衡管理相比，在認識上，試點將草畜平衡作為一個宏觀目標，而不是手段和途徑；在思路上，試點工作更注重從整體著眼、從系統著手，綜合施策，在推進可持續發展的過程中破解草畜矛盾；在實施上，充分利用社會組織在社區工作上的專業性，通過購買其服務，協助推進可持續草畜平衡管理；在規模上，草畜平衡的實現由牧戶尺度上升為村落尺度。

在試點過程中，重點在實現、投入、管理和監督等4個方面探索設計了一整套新的運作機制。

創新實現機制。試點中，改變了以往“靜態平衡”的實現方式，重點建立了因地制宜的“動態平衡”實現新機制。一是實施牲畜配額制。試點尊重牧民的選擇，按照穩定使用權、落實承包權、放活經營權的原則，實施草原合作放牧、牲畜配額到戶，兼顧牧民生計和草原生態保護需求。二是建立適應性放牧利用制度。試點優化季節性草場劃分，完善基礎設施建設，改善經營管理水平，逐步建立起一套綜合利用草原的適應性放牧利用制度，確保牧民獲得最佳收益。三是調整草畜平衡評估。試點將草原生態恢復作為草畜平衡實現的評判標準，牲畜數量回歸由自然條件、市場、畜牧業生產周期、生計需求進行調節，牧民綜合決策，及時調整。

創新投入機制。試點中，改變了以往的投入方式和資金使用理念，重點提高資金的投入效益。一是資金投入對象為村集體。資金所有權歸則岔村全體村民所有，并在村內有償周轉使用，有效避免了浪費和流失。二是資金使用多元化。草原發展互助基金充分滿足牧戶多樣化的需求，提高資金使用的精準性。三是資金管理權下放牧民。自己的資金自己管，提高牧民的管理能力。四是資金總量自我不斷擴大。使用草原發展互助基金需繳納一定的占用費，除村內公益事業和運行成本開支后的剩余部分轉入本金。截至目前，則岔村無拖帳賴賬、呆賬壞賬現象，本金增加了14%，實現了投入資金的增值增效。

創新管理機制。試點中，改變了以往的“自上而下”的指令性管理模式，重點建立了內部管理為主、外部服務為輔的新機制。一是成立牧民自己的管理小組。則岔村召開村民大會民主推選產生5人組成的管理小組，負責草原發展互助基金的運轉和帶領牧民實施參與式草場管理，讓牧民真正有了“我的草原我做主”的感覺。二是完善牧民內部管理規定。引導則岔村牧民自己建立草原發展互助基金和草場保護建設管理的相關規定，確保規定可操作性，提高牧民參與執行的積極性。三是健全牧民議事決策程序。所有試點工作在實施前都必須經村民大會討論通過，管理小組定期向村民公示草原發展互助基金運轉情況，向村民大會報告草原保護建設情況，確保集體決策、集體行動。

創新監督機制。試點中，改變了以往依靠外部監督的高成本、低效率方式，重點建立了快速、高效、持久的內部監督機制。一是村內設立監督員。則岔村管理小組設立了2名監督員，專門負責監督各項管理制度的執行情況，并向村民大會定期報告。二是強化牧民互相監督。一人違規全村受損，牧民都自發的監督別人，同時接受別人的監督，形成多對一的監督，切實減少“搭便車”的行為。通過利用農村熟人社會的特點，這一外部實現有心無力的難題，在內部實現省心省力，費省效宏，同時又避免了管理人員與牧民之間的矛盾，極大地彌補了草原管理部門監管的不足。

試點通過把合作金融與草原保護建設融匯結合，進一步調整管理部門與牧民在草原保護建設中的關系，確保牧民權責一致，外部努力切實轉化為內部動力，實現草畜平衡這一外部要求成為牧民的內部需求，真正建立起了由牧民主導的可持續草畜平衡管理新機制。