瀕危物種不能倒在貿(mào)易路上

夏堃堡

瀕危物種不能倒在貿(mào)易路上

夏堃堡

適逢《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》生效40周年之際，回顧40年履約情形，深感野生物種國際貿(mào)易管控之路任重道遠。

國際貿(mào)易造成對野生動植物物種的過度開發(fā)和利用，是世界范圍內(nèi)許多物種迅速滅絕的重要原因之一。

為應對這種狀況，20世紀60年代初期，由國際自然與自然資源保護聯(lián)盟(IUCN)牽頭，開始了關于締結一項保護瀕危野生物種國際貿(mào)易法律文書的談判。經(jīng)過10年的努力，《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna,以下簡稱CITES)于1973年3月通過并開放簽署,并于1975年7月1日生效，目前共有178個締約國。

適逢公約生效40周年之際，回顧40年履約情形，深感野生物種國際貿(mào)易管控之路任重道遠，防止野生瀕危物種倒在國際貿(mào)易的路上，我們?nèi)孕韪嗯Α?/p>

分層級保護的制度設計

2014年4月，特大購銷瀕危珍稀野生動物案在南京開審。這起公安部掛牌督辦、建國以來江蘇省內(nèi)罕見的特大非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物案成功破獲,抓獲犯罪嫌疑人十余人,共計收繳熊掌、穿山甲等珍貴、瀕危野生動物及其制品4460余只(條)。圖為法官（左）和辦案民警現(xiàn)場察看冷藏贓物。CFP/供圖

CITES的秘書處現(xiàn)在設在日內(nèi)瓦，由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署管理。其目的是為了保證野生動植物物種的國際貿(mào)易不構成對這些物種生存的威脅。CITES有三個附錄，其管理對象就是這三個附錄中的物種。

附錄一納入了所有受到和可能受到貿(mào)易影響而有滅絕危險的物種，目前共有890多個，包括老虎、大象、犀牛、熊、海龜?shù)取@些物種必須加以特別嚴格的管理，以防止它們進一步受到滅絕的威脅，其標本的貿(mào)易一般是禁止的。

附錄二納入了目前雖未瀕臨滅絕但對其貿(mào)易如不嚴加管理以防止不利其生存的利用就可能變成有滅絕危險的物種，以及為了使上述某些物種的貿(mào)易能得到有效的控制而必須加以管理的其他物種，目前共有32000多個物種，包括陸龜、穿山甲、河馬、高鼻羚羊、蟒蛇、海馬、硨磲等，其國際貿(mào)易受到嚴格限制。

附錄三納入了任一締約國認為

屬其管轄范圍內(nèi)應進行國內(nèi)管理以防止或限制其開發(fā)利用而需要其他締約國合作控制貿(mào)易的物種，目前共有160多種，包括部分國家的龜鱉類，其出口受到一定限制。CITES對上述物種的國際貿(mào)易管理，特別是允許進出口許可證的核發(fā)，規(guī)定了共同標準和程序，允許各締約國采取比CITES更為嚴厲的國內(nèi)措施。

每次締約國大會的一項重要議程就是討論CITES附錄的修改，迄今已經(jīng)修改了很多次。

締約國大會是CITES的決策機構，每2-3年召開一次會議。

締約國大會審議保護列在附錄中的動植物物種的進展狀況，研究修改附錄中物種的動議，研究締約國、附屬委員會、秘書處和其他方面遞交的文件和報告，提出提高公約效率的措施，并通過預算、決議和決定。

近10年來，我國已有數(shù)十人因走私獵隼、象牙、穿山甲、虎豹皮被判處無期徒刑。在國內(nèi)，每年都會查獲大量我國公民走私瀕危物種及其制品案件。

進出口證明書管理貿(mào)易

CITES規(guī)定締約國要制訂相關的國家法律，并建立一個管理機構和一個科學機構。

管理機構主要負責依照CITES和本國相關法律法規(guī)規(guī)定的標準和程序，為進出口CITES附錄物種及其制品核發(fā)允許進出口證明書；科學機構主要負責就具體進出口活動向管理機構提供科學咨詢。

這兩個國家機構通過與海關、公安和其他相關部門合作負責CITES履約。締約國要保留CITES物種貿(mào)易的記錄，并每年一次遞交給CITES秘書處。秘書處將全球附錄所列物種貿(mào)易的數(shù)據(jù)匯編成冊。

締約國可以向締約國大會提出在附錄中增加保護物種的建議。建議書應包括關于這種物種種群和貿(mào)易趨勢方面的科學和生物學數(shù)據(jù)。由締約國大會表決，三分之二以上贊成即可列入。對已經(jīng)列入附錄的物種，根據(jù)國際貿(mào)易對一種物種數(shù)量影響的情況，締約國大會可以決定是否將它轉移到另一附錄，或從附錄中刪除。

締約國通過進出口證明書的制度管理頻危物種的國際貿(mào)易。進出口附錄一物種或其制品，必須事先取得進口國CITES管理機構核發(fā)的允許進口證明書和出口國管理機構核發(fā)的允許出口證明書后才能辦理。進出口附錄二和附錄三物種或其制品出入境的，必須事先取得出口國CITES管理機構核發(fā)的允許出口證明書，憑允許出口證明書接受進出口國海關查驗。包括我國和歐盟在內(nèi)的一些國家，還采取了更為嚴格的國內(nèi)措施，要求憑出口國的允許出口證明書來辦理允許進口證明書，憑允許出口證明書以及允許進口證明書接受進口國海關查驗。

未取得允許進出口證明書而實施進出口的，有關瀕危物種或其制品將予以沒收，涉案單位或者個人依照案發(fā)地所在國的法律予以追究行政或者刑事責任。

中國履約行動

由于國際社會的共同努力，CITES的履約工作取得了明顯的成績。

首先，各締約國根據(jù)要求，先后建立了履約管理機構和科學機構。例如，中國建立了瀕危物種進出口管理辦公室，設在國家林業(yè)局，作為我國的履約管理機構，還建立了瀕危物種科學委員會，設在中國科學院北京動物研究所，為我國的履約工作提供科學咨詢。這種機構保證了CITES履約工作順利進行。

按照規(guī)定，為履行CITES規(guī)定的義務，各締約國應制訂相應的國家法律。

我國已經(jīng)建立了完善的履約法律體系，先后頒布了《野生動物保護法》、《野生植物保護法》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等保護頻危野生動植物的專項法律法規(guī)。在我國的《刑法》、《森林法》、《漁業(yè)法》和《海關法》中，也有相應的履行CITES、保護頻危野生動植物的條款。

例如，我國《刑法》151條規(guī)定，未取得允許進出口證明書，攜帶、郵寄和運輸CITES附錄一和附錄二物種或其制品出入我國國境的行為，最高可處以無期徒刑，并處罰款或者沒收個人財產(chǎn)。

近10年來，我國已有數(shù)十人因走私獵隼、象牙、穿山甲、虎豹皮被判處無期徒刑。在國內(nèi)，每年都會查獲大量我國公民走私瀕危物種及其制品案件。

與其他多邊環(huán)境協(xié)議合作取得進展

迄今已有5000種動物物種和

28000種植物物種被列入了附錄。如何平衡物種保護與國際貿(mào)易以及保護與生計之間的關系是CITES面臨的重大挑戰(zhàn)。

40年來，高經(jīng)濟價值物種一直是CITES工作的重心。在關于象牙、紅木和鱘魚等物種的談判中往往有激烈的辯論，但最后都達成了協(xié)議,將它們列入附錄而得到了保護，說明CITES 有能力作出有重大經(jīng)濟影響的決定。

最近幾年召開的締約國大會反映出締約國關于CITES職責的觀點發(fā)生了變化。

在早些時候的大會上，關于木材問題總有非常激烈的爭論，但在16次締約國大會上，許多高經(jīng)濟價值的木材品種被列入了附錄，說明締約方一致認為CITES有責任管制木材的貿(mào)易。將具有高經(jīng)濟價值的海洋物種，包括遠洋白鰭鯊、錘頭鯊、鼠鯊和蝠鲼列入，也反映了這一趨勢。

有人認為，16次大會通過這些決議的最后一次全體會議是“CITES 40年歷史上對海洋生物最有意義的一天”。

高經(jīng)濟價值物種保護是CITES重心

CITES與其他有關國際組織和多邊環(huán)境協(xié)議的合作和協(xié)調(diào)也取得了進展。

在16次大會討論鯊魚類海洋物種是否列入附錄時，有代表認為，它們應該由地區(qū)漁業(yè)組織（RFMOs）來管理，但遭到另一些代表的反對。他們認為RFMOs在這方面工作做得很少，而CITES才有能力對它們加以管理。最后大家同意列入，并同意加強與RFMOs的合作和協(xié)調(diào)。

在具有高經(jīng)濟價值熱帶木材方面的行動，CITES與國際熱帶木材組織(ITTO)開展了密切的合作；與聯(lián)合國糧農(nóng)組織的交流也日益加強；16次締約國大會還通過了多個關于加強與其他多邊環(huán)境協(xié)議，特別是與生物多樣性有關協(xié)議之間協(xié)調(diào)的決定，譬如加強CITES植物委員會與《生物多樣性公約》及其《全球植物保護戰(zhàn)略》之間合作的決定。

CITES與《保護遷徙野生動物物種公約》（CMS）都有將動物物種列入附錄的做法，要保證兩公約的行動不發(fā)生沖突，它們間的合作和協(xié)調(diào)就十分重要。為此，兩公約制定了《2015-2020 CMSCITES聯(lián)合工作方案》。這些與其他多邊環(huán)境協(xié)議之間的合作和協(xié)調(diào)，有利于避免矛盾和沖突，減輕各公約的負擔，提高效率，推動全球野生動植物物種的保護。

履約中的分歧和問題

多邊環(huán)境協(xié)議的談判一般采用協(xié)商一致的原則，但根據(jù)CITES締約國大會議事規(guī)則，它可采用表決的方式作出決定。

在歷次締約國大會上，爭論比較多的是關于在附錄中增加物種或將一種物種從一個附錄轉移到另一個附錄的問題。在各締約國對提出的動議通過協(xié)商不能達成一致的情況下，可采用表決的方式?jīng)Q定，如三分之二以上贊成即可列入或轉移。按照議事規(guī)則，這種表決采用秘密投票的方式進行，但有些國家認為這種秘密方式缺乏透明度，會鼓勵一些發(fā)展中國家為得到資助國的雙邊援助而按他們的愿望投票。

因此，在第16次締約方大會上，美國等國家將自己投票的情況公布于眾。而另一些國家認為秘密投票是一種民主的體現(xiàn)，各國可以按照本國的意愿而不受區(qū)域或利益集團的影響獨立決定自己的投票。但這個問題上的分歧并沒有影響締約國大會對問題作出決定。

CITES歷次締約國大會上另一個爭論的問題是關于批準一次性銷售象牙的規(guī)定。對此各國代表一直存在著不同的看法。有的代表認為這個措施可以籌措資金用來支持大象的保護，另一些代表認為這會刺激消費，鼓勵偷獵和黑市交易，從而危害大象的保護。CITES第16次締約國大會仍然沒有解決這個長期存在的問題。

從全球范圍來看，履約工作還存在不少問題，例如，有不少締約國迄今沒有按照CITES要求制訂國家法律，因此履約工作十分薄弱。在16次締約國大會上，許多代表要求采取更為嚴格的履約措施，包括停止與沒有采取履約行動的締約國的貿(mào)易等。

調(diào)查表明，目前野生動植物的非法貿(mào)易是僅次于販毒、販賣假冒商品和販賣人口的全球第四大非法貿(mào)易。由于這種非法貿(mào)易，最近幾年非洲大象等物種的捕殺有上升的趨勢，全球野生動植物物種正在繼續(xù)減少。CITES的履約工作仍然十分艱巨。

（作者系環(huán)境保護部科技委員會委員、中華環(huán)保聯(lián)合會理事，曾任國家環(huán)保局國際合作司司長、聯(lián)合國環(huán)境署能力建設部主任、環(huán)境署首任駐華代表等職。）