綠色轉型，制度如何破題？

劉曉星

綠色轉型，制度如何破題？

劉曉星

為了實現(xiàn)一個更有競爭力，更加平衡，高效和可持續(xù)發(fā)展的未來，中國不可避免地要通過綠色轉型而步入一條新的、更可持續(xù)的發(fā)展路徑。在日前召開的以“綠色發(fā)展的管理制度創(chuàng)新”為主題的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2014年年會上，國內外專家試圖從經濟學的角度探討如何使用經濟政策或經濟手段來促進綠色轉型。

問題一：爬坡負重的綠色轉型面臨哪些困境與機遇？

過去十年間，中國的綠色轉型進程取得了重要進展，出臺了一系列節(jié)能和環(huán)保的政策措施，其中最重要的包括《清潔生產促進法》和《可再生能源法》，以及地方政府和企業(yè)必須遵守的節(jié)能減排的一系列硬性指標。

中國政府一直沿著綠色轉型的方向和道路不斷探索和努力，并有所建樹：

——在經濟績效方面，中國經濟總量在 2013 年達到 56.9 萬億元，居世界第二位，約占全球經濟總量的12%。

——在產業(yè)結構調整方面，中國的第三產業(yè)占 GDP 的比重于 2013 年首次超過第二產業(yè)，達到 46.1%。在第二產業(yè)內部，高耗能產業(yè)占總產出的比重由 2009 年的70.5%下降至2012 年的 68.8%。中國產業(yè)結構得到逐步改善，對重工業(yè)的依存度逐漸降低。

廣東虎門，由世界級藝術大師阿納·奎茲歷時一年打造的30米高公共藝術作品——“自然混沌”在虎門黃河中心大廈門前建成，標志著東莞以藝術推進制造產業(yè)轉型升級邁開了新的步伐。CFP/供圖

——在可再生能源方面，中國已成為可再生能源技術元器件的主要出口國。到目前為止，中國在可再生能源領域的投資已達 677 億美元，居全球之首。

——在環(huán)境績效方面，環(huán)境污染治理投資在近年來增長迅速，從2005 至 2012年，已由 1106.7 億元增加到 8253.46 億元。與此同時，一些主要污染物排放總量持續(xù)下降。全國七大水系好于Ⅲ類水質比例由 2005 年的 41%提高到 2012 年的64%；劣Ⅴ類水質比例由 27%下降到 10.2%。

中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會中方首席顧問、中國工程院院士、原副院長沈國舫指出，總結過去十幾年綠色轉型的經驗，總體上，中國綠色轉型的進展慢于預期，仍處于負重爬坡階段。目前，中國處于攻堅時期，集中了增長速度換擋、結構調整、消化前期刺激政策、社會矛盾凸顯、資源環(huán)境約束趨緊等多重矛盾和挑戰(zhàn)。

中國區(qū)域性的環(huán)境污染越來越嚴重，使得公眾對于環(huán)境污染問題的焦慮情緒也越來越嚴重。北京大學經濟學教授樊綱分析指出，經濟失衡是導致能源消耗的重要原因之一。

分析表明，能源消費增長加速主要是投資的快速增長所導致的。按不變價格計算，2001-2010 年期間的固定資產投資年均增速高達 20.8%，遠高于上世紀 90 年代 13.9%的增速。這一快速增長帶來了鋼鐵、水泥、平板玻璃及有色金屬等高能耗投入品的快速擴張，因此給能源和環(huán)境帶來了沉重負擔。

持續(xù)過度投資導致能源消費快速增長和環(huán)境污染更加嚴重。在 2000-2012年這 12 年中，能源消費從 14.5億噸標煤增長到 36.2 億噸標煤，已成為世界第一能源消費大國；同期工業(yè)廢氣的排放量從 13.8 萬億立方米增長到 63.5 萬億立方米。

我們不難發(fā)現(xiàn)，自 2012 年環(huán)境空氣治理標準增加了 PM2.5 檢測指標之后，空氣質量急劇下降。在城鎮(zhèn)地區(qū)，霧霾越來越嚴重，危害公眾健康和社會穩(wěn)定。

其次，中國持續(xù)的城市化意味著越來越多的人將會遭受嚴重的空氣污染。在城鎮(zhèn)地區(qū)，霧霾越來越嚴重，這不僅降低工作效率，而且危害公眾健康和社會穩(wěn)定。此外，生態(tài)退化、土壤污染、固體廢物和水污染也對未來的可持續(xù)發(fā)展構成挑戰(zhàn)。隨著“西部大開發(fā)計劃”的實施，西部發(fā)展有所加快，但環(huán)境污染問題隨之而來。西部內陸省份的生態(tài)環(huán)境更加脆弱，“先污染，后治理”的成本將非常高昂。

樊綱認為，從環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行不力到各有關政府部門之間協(xié)調不足，一個突出問題是，政府主要依賴行政手段來解決環(huán)境污染問題，而較少運用市場化措施。

眾所周知，市場手段常常通過市場價格信號引導消費者與生產者進行決策。相反，行政手段主要依靠政府的檢查和監(jiān)督。但是在過去相當長的一段時間里，“我們依賴行政監(jiān)督、行政手段太多，依賴經濟手段太少。導致價格體系存在扭曲，不能反映資源和環(huán)境的社會成本，不能采用有利的約束使企業(yè)和個人保護環(huán)境。與此同時，在許多領域里，我們采取了一些激勵政策，但是這些政策往往都用在了生產者身上，結果導致大量的生產，卻忘記消費和創(chuàng)造市場。中國目前是可再生能源技術元器件的主要出口國，但是我們可再生能源使用率卻非常低。設備的生產過程中消耗了大量的能源和產生了大量的污染?！狈V說。

如果中國能夠加快推進經濟轉型，通過改革和政策調節(jié)GDP 增長并且適度放緩投資，而且將得到更強的內需支持而更可持續(xù)，能源消耗和環(huán)境污染會相應地顯著減少。

樊綱指出，“綠色轉型不是放慢經濟增長的速度，而是改變經濟結構和經濟政策?！?/p>

未來15年是綠色轉型戰(zhàn)略實施的關鍵階段、實現(xiàn)2020年發(fā)展目標的過渡階段、主要基礎設施和城鎮(zhèn)化完成的關鍵時期，專家預測，也是環(huán)境領域可能取得重大成就的時間段。如何抓住窗口機遇期，全面深化改革，依法嚴格實施，加快綠色轉型進程成為當前亟需回答的問題。

在日前中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會提交給中國政府的政策建議中提出，決策者要增強危機意識，樹立最佳窗口期概念；制定推動綠色轉型發(fā)展的長期路線圖；“十三五”期間，環(huán)境與發(fā)展領域的全面深化改革應取得突破性進展。

問題二：圍繞生態(tài)文明建設目標總要求，環(huán)境保護制度體系如何改革創(chuàng)新？

當前嚴峻的環(huán)境形勢凸顯出中國環(huán)境治理體系的缺陷：環(huán)境治理制度不健全、不到位， 環(huán)境治理體制不協(xié)調、 不完整， 環(huán)境治理機制不完善、 不暢通。 除制度、體制、機制自身的不足，其相互之間也缺乏支撐、激勵和約束，導致環(huán)境治理體系的整體運行無序。

2014年12月28日起，登錄“江蘇環(huán)?！钡墓倬W(wǎng)可以查詢全省13個省轄市的空氣質量。這在全國是第一例。CNSPHOTO/供圖

環(huán)境保護制度體系存在突出問題，其根源主要是因為經濟社會發(fā)展的階段性，犧牲環(huán)境帶來的“環(huán)境紅利”在一定程度上支撐了改革開放以來經濟的高速發(fā)展；在體制上，環(huán)保部門長期處于弱勢地位，環(huán)保執(zhí)法受地方政府 GDP 增長導向的干擾；中央對地方政府環(huán)保工作監(jiān)督缺乏體制上的安排；各部門之間環(huán)保職能配置不合理，其他有關部門未能配置和履行應有的環(huán)保職能；在機制上，對黨和政府決策者的監(jiān)督考核體系中環(huán)保要求長期以來未得到應有重視；部分環(huán)保制度設計不合理，造成執(zhí)法成本高、違法成本低；基層環(huán)保執(zhí)法缺乏強制手段，難以執(zhí)行到位；公眾有序參與環(huán)保、維護自身權益和監(jiān)督政府、企業(yè)遵守環(huán)保法規(guī)的機制尚未建立；指導思想上，長期存在經濟發(fā)展收益大于環(huán)境破壞成本、當前經濟收益重于未來環(huán)境成本的錯誤思想，使得環(huán)境保護滯后于經濟發(fā)展。

中國環(huán)境科學學會理事長王玉慶指出，環(huán)境保護體制改革必須要處理好三個關系：處理好政府、市場與社會的關系，明確各自職責；處理好統(tǒng)一管理與專業(yè)化分工管理的關系；處理好中央與地方環(huán)境保護事權劃分的關系。

環(huán)境保護體制改革應遵循自然和環(huán)境系統(tǒng)的基本規(guī)律及管理科學規(guī)律， 以環(huán)保大部制和增強環(huán)保部門權威為總體改革方向，進一步健全綜合管理和專業(yè)分工的格局；明確中央政府、其他各部門（環(huán)保部門外），特別是經濟社會發(fā)展綜合管理部門相關的環(huán)境保護職責，并建立責任追究機制；完善跨行政區(qū)域的協(xié)調機制以及中央對地方政府的監(jiān)督機制，從而制約地方政府不認真執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)、影響實現(xiàn)國家環(huán)境目標的行為；增強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、獨立性和有效性。

王玉慶介紹說，環(huán)境管理制度改革面臨著環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型的問題，包括環(huán)境管理目標、方式和工作重點的調整和轉變。

第一，堅持依法治國，用制度保護環(huán)境。第二是按照鼓勵和調動一切的因素參與環(huán)境保護的原則，來構建市場調節(jié)、政府主導的機制，建立監(jiān)督制衡的制度機制，提升環(huán)境保護實施效果。

“十二五”期間開始調整，“十三五”各項環(huán)境管理工作將圍繞環(huán)境質量管理開展。這需要在所有重大政策制定、政府部門爭端協(xié)調中，以綜合效益最大化為目標，平衡環(huán)境、經濟和社會發(fā)展的關系。以科學研究為基礎，有效協(xié)調土地開發(fā)、資源利用與生態(tài)環(huán)境承載力的關系。改變過于依賴行政命令與管制手段的狀況， 建立必要的機制促進企業(yè)與社會積極主動參與環(huán)境保護。建立高質量、及時、完整的環(huán)境信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以便掌握環(huán)境狀況、支撐政策決策、促進公眾參與、建立環(huán)境保護共識。為此，要進一步提升對環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型的認識， 加強理論政策研究， 構建有利于環(huán)境質量改善的經濟體系，推進環(huán)境管理各領域的轉型與制度創(chuàng)新。

國際經驗表明，提高公眾參與程度，對于環(huán)境政策、規(guī)劃制定和實施，提高環(huán)境意識、建立環(huán)境共識、提升公眾信心、改進環(huán)境績效等方面具有重要作用。然而，環(huán)境社會治理卻是我國環(huán)境治理體系中的短板，迫切需要加強。

在采訪中，業(yè)內專家表示，以制度建設為重點，打造政府主導的“多元共治”的環(huán)境治理模式，包括治理主體的多元化、治理方式的多元化、治理渠道的多元化。

作為中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員、“生態(tài)文明建設背景下的環(huán)境保護制度體系創(chuàng)新”課題組中方組長王玉慶介紹說，該課題提出了我國環(huán)境保護制度體系改革的總體思路。第一，堅持依法治國，用制度保護環(huán)境。第二是按照鼓勵和調動一切的因素參與環(huán)境保護的原則，來構建市場調節(jié)、政府主導的機制，建立監(jiān)督制衡的制度機制，提升環(huán)境保護實施效果。在中國的國情下，政府主導很重要，但同時要提升市場監(jiān)督作用和公眾監(jiān)督作用。最后是提升新型管理模式，中國作為發(fā)展中大國，各地區(qū)的條件差異很大，經濟發(fā)展不平衡，解決中國的環(huán)境問題，必須鼓勵地方政府因地制宜的探索解決本地環(huán)境問題的方式方法，國家要提供基本的法規(guī)制度、政策標準和規(guī)劃目標，要充分發(fā)揮地方政府保護環(huán)境的主動性和創(chuàng)造性，體現(xiàn)其對環(huán)境質量負責的原則，同時國家要加強對地方的監(jiān)督和努力推進信息公開。

在采訪中，業(yè)內專家表示，環(huán)境保護制度體系改革的重點應聚焦在風險最高、公眾最關心、收益最大的領域。應該堅持依法治國，用制度保護生態(tài)環(huán)境；按照鼓勵和調動一切積極因素參與環(huán)境保護的原則構建政府主導、市場調節(jié)、社會行動的多元共治體制；更多地采用“國家宏觀指導監(jiān)督，地方自主創(chuàng)新”的新型環(huán)境管理模式。

根據(jù)國家全面深化改革總目標對生態(tài)文明建設提出的總要求和環(huán)境保護制度體系改革的總體思路，“生態(tài)文明建設背景下的環(huán)境保護制度體系創(chuàng)新”課題組提出以下5方面的政策建議：

——動員各方面的力量建設生態(tài)文明，明確職責，協(xié)調政策，整合目標，形成合力。一是國務院通過制定新的政府部門“三定”方案，進一步明確各部門特別是綜合部門生態(tài)文明建設的職能，貫徹資源節(jié)約、環(huán)境友好的要求。將環(huán)境質量作為地方政府政績考核的硬約束，組織第三方對有關部委及地方政府履職情況進行評估，將結果公開。二是建立由國務院主管領導任主任的國務院環(huán)境保護委員會（或國務院可持續(xù)發(fā)展委員會），指導協(xié)調各部門的環(huán)境保護工作，指導協(xié)調跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境保護工作，對國務院各部門及各地方政府的環(huán)境績效進行獎懲。三是整合國務院各部門污染防治和有關生態(tài)保護的職能，突出環(huán)境保護部門統(tǒng)一、獨立的監(jiān)督執(zhí)法權力。

——建立有利于環(huán)境保護的激勵機制。一是落實國家鼓勵環(huán)境保護的各項財稅、物價、金融等政策。中央財政帶頭確保環(huán)保投入資金增長率不低于財政收入增長率。設立專項環(huán)境污染治理基金為治理污染籌資。對環(huán)境基礎設施的建設運營，鼓勵公私合作模式（PPP），降低投資成本，提高運營績效。二是抓緊建立企業(yè)環(huán)境信用評價體系，對遵守環(huán)保法規(guī)的企業(yè)給予鼓勵，對大量中小企業(yè)提供治理服務平臺。三是積極推動行業(yè)、企業(yè)自愿追求良好環(huán)境績效的行動。四是堅持“誰污染誰付費，誰破壞誰賠償，誰保護誰受益”的原則，加快推進和完善生態(tài)補償制度，調動地方政府特別是財政困難地區(qū)保護環(huán)境的積極性。

——加強環(huán)境保護社會治理，形成多元共治格局。一是優(yōu)先制定落實公眾參與、信息公開、環(huán)境訴訟的具體制度。認真執(zhí)行環(huán)境信息報告和公開制度，使環(huán)境保護制度在科學的基礎上、在法律的約束下、在公開透明的條件中得到有效的執(zhí)行。二是培育發(fā)揮環(huán)保社會組織的作用，營造有利于其發(fā)展的社會環(huán)境。三是鼓勵基層組織關注環(huán)境問題的治理，反映公眾環(huán)境訴求，制定環(huán)境保護的社規(guī)民約，倡導綠色生活方式。

——必須使環(huán)境保護部門的權威、能力和資源與其監(jiān)督管理職責及任務相匹配。一是落實《環(huán)境保護法》中環(huán)境保護主管部門“對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，國務院制定相關行政法規(guī)，明確規(guī)定環(huán)保部門監(jiān)督同級政府相關部門及下級政府環(huán)保工作的權責及工作程序。二是建立統(tǒng)一的環(huán)境信息平臺，實現(xiàn)及時、準確的數(shù)據(jù)信息共享。建立環(huán)境保護部統(tǒng)一管理的國家環(huán)境質量監(jiān)測網(wǎng)，改革環(huán)境統(tǒng)計制度。三是加大財政對環(huán)?？茖W研究、監(jiān)測及信息化能力、監(jiān)督執(zhí)法能力的扶持力度，鼓勵按市場機制由社會化方式提供各種環(huán)境服務。大大增加環(huán)保部門公務員編制，提高執(zhí)法人員素質，盡快作出環(huán)境管理執(zhí)法人員盡職免責的司法解釋。

——以提高效率、確保制度有效實施為目標，改革整合環(huán)境管理制度。一是改革并繼續(xù)實施污染物總量控制制度，研究制定包括主要污染物排放、煤炭消費、二氧化碳排放的全面總量控制制度。探索實施以環(huán)境容量為基礎的區(qū)域性、流域性污染物總量控制制度和行業(yè)污染物總量控制制度。二是出臺污染物排放許可制度相關法規(guī)和實施細則，將排污單位納入統(tǒng)一監(jiān)管。改革環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度，做好與排污許可制度的銜接。環(huán)境影響評價制度應重點用于戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和國家跨區(qū)域流域對生態(tài)環(huán)境有重大影響項目的評價。三是完善環(huán)境與健康相關制度，健全環(huán)境公益訴訟制度，強化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究。強化司法系統(tǒng)追究環(huán)境違法行為的責任和能力。

■背景材料

一個國家需要擁有偉大的民族精神，一個城市同樣需要有自己的城市精神。自2010年5月以來，中科院、清華、北大、中國人民大學等20余所高校、科研院所的哲學、歷史、文學、城市建設管理等領域的知名專家學者受邀，參加了北京市的7次研討會，提出了30多種北京精神初步表述語。2011年9月16日至9月25日，市民登錄網(wǎng)絡投票系統(tǒng)和參與報刊選票郵寄達2929709人。結果顯示，選擇“愛國、創(chuàng)新、包容、厚德”的達175萬多人，占了近六成。2011年11月2日，北京市正式公布了“北京精神”——“愛國、創(chuàng)新、包容、厚德”。

北京精神是一個有機整體。愛國是北京精神的核心，創(chuàng)新是北京精神的精髓，包容是北京精神的特征，厚德是北京精神的品質。其中，“創(chuàng)新”作為“北京精神”的精髓，即突破常規(guī)、推陳出新。創(chuàng)新是民族進步之魂，是城市活力之源，它體現(xiàn)了北京積極進取、追求進步的精神狀態(tài)。近年來，北京在經濟發(fā)展、科技進步、城市建設、社會管理等方面取得的成效見證了這座城市的創(chuàng)新精神。

人才是創(chuàng)新的基礎。弘揚北京的創(chuàng)新精神，就應當充分發(fā)揮教育和人才資源集聚的優(yōu)勢，促進教育與科技、經濟的結合，以世界眼光做好人才引育工作，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，在創(chuàng)造知識中培養(yǎng)人才，在培養(yǎng)人才中創(chuàng)造知識，把北京打造成為世界創(chuàng)新人才聚集之都。

文化是創(chuàng)新的靈魂。弘揚北京的創(chuàng)新精神，就應當繼承傳統(tǒng)文化、弘揚優(yōu)秀文化、傳播先進文化，促進文化創(chuàng)新與交流，形成創(chuàng)新的價值導向，實現(xiàn)科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新雙輪驅動、比翼齊飛，推動首都文化大發(fā)展大繁榮。

歷史的北京，是創(chuàng)新融入血脈、化為基因的文明之城。50萬年前，北京周口店的古人類群落點燃了象征中華文明的第一縷星火，蘊涵著北京先民的創(chuàng)新膽識與智慧。3000多年來，一代代北京人將創(chuàng)新精神傳承光大，續(xù)寫了輝煌燦爛的科技文化篇章。從元代天文學家郭守敬，到“近代工程之父”詹天佑；從明代徐光啟的《幾何原本》，到當代華羅庚先生的解析數(shù)論；從京劇國粹、文學巨著，到人民藝術家老舍筆下的民族精神、北京風情；從自然與人文交相輝映的歷史景觀，到科技與文化融為一體的奧運盛會，科技與文化猶如車之雙輪、鳥之雙翼，推動北京以厚重的文化底蘊，向世界詮釋著一個城市的創(chuàng)新精神。

未來的北京，是在創(chuàng)新引領中建設中國特色世界城市，在建設中國特色世界城市中實現(xiàn)創(chuàng)新引領的希望之城。科技是創(chuàng)新的關鍵，弘揚北京的創(chuàng)新精神，就應當有效參與并引領國際大科學時代，鼓勵自由探索，推進協(xié)同創(chuàng)新，以北京的精神和智慧實現(xiàn)創(chuàng)造引領、創(chuàng)新驅動、內生增長的發(fā)展方式，把北京打造成為國際科技創(chuàng)新之都。