從借鑒到規范：中國特色官邸制問題研究

吳宇，陳信安

（四川大學法學院，四川成都610225）

從借鑒到規范：中國特色官邸制問題研究

吳宇，陳信安

（四川大學法學院，四川成都610225）

“探索實行官邸制”在十八屆三中全會被提及以來，引起了社會各界的廣泛關注，但關于官邸制整體的制度構建從理論到實踐均未成體系。思想層面、理論層面以及制度設計層面的問題成為束縛我國官邸制探索的主要障礙。基于國情、政治體制改革以及反腐的需要，我國特色官邸制應當是以“反腐”“限權”為價值導向的官員住房制度。在保證官員辦公、住房需求的基礎上，以地市級為試點，逐漸探索官員入住官邸的長效機制。

官邸制；功能價值；反腐

“規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房……嚴肅查處違反規定超標準享受待遇等問題，探索實行官邸制。”這是我國正式文件對官邸制的官方表述，出現在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱”決定”）第37條第2段。按照體系解釋，官邸制本質上是對領導干部的一項工作生活保障制度。在當前國情下，探索官邸制雖然帶有強烈反腐的意味，但也并非是部分學者和民眾追捧的“中國反腐的根本途徑”。①官邸制在中國尚屬新鮮事物，筆者在知網上以“官邸制”為全文關鍵詞進行檢索，所能檢索到的與之相關的文獻研究總共121篇，具體分布是2014年52篇，2013年56篇，從1991-2012年之間總共13篇。這也暴露出官邸制理論研究的貧乏。官邸制在《決定》中用“探索”一詞，具有摸著石頭過河的意思，也彰顯了決策者對體制構建的冷靜與實事求是的改革風格。汪玉凱教授認為“實行官邸制是遏制領導干部“以權謀房”的根本途徑”。參見汪玉凱：中國需要建立有特色的官邸制，載于《中共天津市委黨校學報》2014年第2期。結合《決定》的上下文看，第37條所突出的改革立足點是“預防腐敗，改進作風，并借此探索形成改進作風的常態化機制。”如何整治“擺在大街上的腐敗”已成為中央決定探索官邸制的主要動力來源。中紀委對十八屆三中全會精神系列文章的解讀中，也印證了這一觀點，即在以如何發揮官邸制預防腐敗功能之思想指導下，探索實施符合當前國情的官邸制。預防腐敗是我國對官邸制探索的價值定位，也將必然對官邸制探索過程中的制度設計做出利益權衡。

一、中國特色官邸制構建的必然性

（一）中國特色官邸制的應有之義

官邸制自十八屆三中全會被提及以來，理論界對其內涵與外延進行過各式各樣的表述，但基本上大同小異。目前代表官方立場的中紀委給出的解釋為：“官邸制，是為高級干部配置官邸，其配偶及子女可以在高級干部任職期間一起居住；一旦該高級干部離開崗位，該高級干部和配偶子女均應及時騰退，由下一任高級干部居住。”①參見中央紀委監察部網站關于“十八屆三中全會精神系列報道解讀之一”，http://news.sina.com.cn/o/2013-12-12/0439 28960903.shtml。可以說這種表述大致概括了我國官邸制探索過程中的主要思路。其顯在之意有：（1）官邸的適用對象是我國高級干部，并惠及其配偶和子女；（2）官邸與干部級別直接掛鉤；（3）在崗期間入住，離崗后搬出；（4）不動的房子，流水的官。其潛在含義是：用官邸制之名行高級干部防腐防變之實。

中紀委對官邸制含義的表述尚未明確的問題有：（1）官邸制中高級干部的劃分不清楚②改革開放以后，國務院頒布了《國家公務員暫行條例》（1994年）在第10條明確規定了國家公務員級別為15級。高級干部的定義又有廣義和狹義之分，廣義的高級干部一般是指廳局級正職（含）以上，狹義的高級干部是指副省、部級及以上干部。參見http://baike.so.com/doc/1160690.html。；（2）對其子女的隨居，需不需要對成年子女和未成年子女進行區分；（3）下一任高級干部居住的意思是原職位的接班人還是其他仍有待商榷；（4）高級干部離崗后如未及時騰退由誰處理、如何處理以及怎樣處理。

應當看到，中紀委對官邸制內涵與外延的官方表述至少為我們探索如何構建中國特色官邸制提供了參考材料，定下了基調，也指明了研究方向。筆者認為，中國特色官邸制是中國政府深化政府改革的題中之義，是干部住房監管制度改革的觸發器，是政府反對官員住房腐敗的有力武器。它是在高級領導干部“以權謀房”的住房腐敗之風愈演愈烈，已經被人民群眾深惡痛絕的背景下應運而生的，它是基于我國國情和順應時代發展的產物。官邸制，顧名思義，是一種官員的住房制度，由國家為在任的國家重要職位的官員免費或者低價提供住所。而中國特色官邸制，看似是官員的福利住房制度，其實是國家為防止國有資產流失，遏制住房腐敗，進而消除“擺在大街上的腐敗”的明智之舉。

（二）官邸制的功能價值

官邸制并不是一個新鮮事物，國外許多發達國家都有對官邸制的探索、構建與實行。通過對國外官邸制的研究，我們大致可以將官邸制的功能價值歸納為五個方面：

1.安全的功能。官邸的適用對象是一定級別以上的高級官員，這些高級官員群體普遍構成了一個國家的制度設計群、核心決策層，了解并掌握著國家的重要機密。世界各國政府對這些人都建立有一套相對完善的安全保障制度，對這些重要崗位公職人員人身安全的保障也被視作對國家秘密、國防安全的保護。因此，官邸制在設計的過程中，極為重要的一項功能就是保障重要職務公職人員的人身安全。縱觀世界各國官邸制的發展可以發現，多數國家對官邸制的設計普遍實行的是“上緊下松”的政策，既越往上層去，官員所擁有的是否入住官邸的選擇權就越小。③例如德國規定除了總理等必須居住官邸外，各部部長可以選擇住官邸或者租用住房；韓國只有總統、總理以及國防部長、外交部長四個職位有專門官邸；在美國，總統、副總統、州長、副州長必須居住官邸，其他能享受官邸的官員如市長則可以自由選擇放棄居住官邸或者自購房屋居住。參見汪玉凱：《國外主要國家官邸制研究》，載中共《天津市委黨校學報》2014年第1期。安全的需要是多數國家實行官邸制的重要目的之一。

2.防腐防變的功能。公職人員的職位越高往往意味著權力越重，腐化墮落的可能性就越大。權錢交易、權色交易、以權謀房也往往成為公職人員腐敗的滋生地、重災區。公職人員以權謀房常常帶有“洗白”性質，以合法形式掩蓋占房目的，一般是利用職權違規建房，多占或者低價套購公有房屋等方式侵占國有資產。

為什么官邸制大多只針對高級官員？其原因在于高級官員的腐敗對國家造成的損失更為嚴重。在科層制的行政管理體制中，作為管理國家事務的行政人員，越往上層去，其級別越高，地位越顯赫，公民讓渡的權力也就越大越集中，與國家政權的融合度就越高，對民主政體的腐蝕程度也就越高。官邸制通過官邸國家供給，所有權和使用權分離的制度設計在“權”與“房”之間加了一層“防火墻”，割斷了“權”生“腐”的聯系，對預防腐敗特別是預防高官“權房”交易，抑制國有資產流失具有重要意義。

3.居住、辦公的功能。“官邸”，按照字面意思可以解讀為“高級官員的住所”，在我國古書《說文》和《漢書·盧綰傳》中均有過記載“邸，屬國舍也”、“舍燕邸”。居住功能是官邸制的顯在功能，官邸也往往兼具公職人員辦公的功能。官邸的現代化發展有點類似于我國古代的“前衙后邸”。官邸制這種住所辦公一體的模式在國外也并不鮮見，像美國總統入住的白宮就是住所辦公一體官邸制模式的典型。①“白宮”是美國政治權力的象征，代表了美國政府，作為美國總統的官邸，是總統辦公和居住的地方。白宮的主體建筑可以分為主樓和東西兩區，東區作為開放區供游客參觀，西區是總統辦公區域。而主樓的二層是總統家庭居住的地方。因此，將現代官邸表述為“高級官員的辦公、住所地”可能更為恰當。這也體現出了官邸制在權衡國家利益與官員小家利益之間人性化的考量。為高級官員及其配偶子女提供合適的辦公居住場所是官邸制人性化的體現，也是官邸制“雙刃劍”②“官邸制”運行得當既能管住官員權力貪腐的手，也能為官員解決“后顧之憂”，減輕工作壓力；若執行不當，就會淪為權力貪腐的工具，為腐敗所利用。特性的應有之義。

4.文化象征的功能。許多國家的官邸，特別是國家最高領導人的官邸往往成為上至國家外交，下至聯系群眾的接待場所。③如美國的白宮、法國的愛麗舍宮、英國唐寧街10號、俄羅斯克林姆林宮、韓國的青瓦臺總統府、新加坡總統府等都是世界著名的官邸，每年都會選擇在一定時間段向游客開放，既能促進旅游業發展又能體現“親民”性。官邸的設計，特別是一國元首的官邸，常常會發展為一個國家政權的象征，或者成為一處特色的人文景點。官邸多數具有居住功能與辦公功能兩性，既可以舉辦社會活動、會見賓客、召開正式會議或政府臨時會議，還可以展示和維護國家或者地區形象，一些國家的官邸還是當地的外交和旅游勝地。[1]官邸總是與權力聯系緊密，是一把鋒利的雙刃劍，使用得當則能拉近政府與民眾之間的距離，增強政府的公信力、支持率，反之就會成為“官本位”、“特權”、“腐敗”的象征，引起民眾對政府的反感與對立。

5.強化公仆意識的功能。強化公仆意識是官邸制度之下的引申之意。在我國，官員往往被稱為“人民公仆”，樹立并強化官員公仆意識也是國家和民眾對官員的基本要求和最佳期待。實行官邸制可以讓入住官邸的官員們感受到責任與壓力，時刻警醒自己是“國家的人”，是“人民的公仆”，時刻牢記自己的使命和宗旨。此外，正是因為官邸的國有性質，使得官邸可以成為官員接待百姓的辦公場所，而官員也不宜以自己是在家休息而將來到官邸有所訴求的百姓拒之門外，進而也起到了督促公職人員廉潔自律、強化公仆意識的作用。[2]

（三）中國特色官邸制的價值意蘊

力圖解決公職人員“擺在大街上的腐敗現象”，中共中央著力采取了三種措施：不動產信息登記制度、官員財產申報制度、官邸制度。這三種措施也被媒體譽為整治中國官場腐敗的“達摩克利斯之劍”。作為“劍柄”的官邸制，從表面上看，像是給予高級官員的一種住房福利，實際上是通過官員住房福利顯現化實現權力在陽光下運行。而且官邸制的適用對象范圍較小，在推行過程中阻力會減少許多。官邸制自十八屆三中全會被提及以來，多數民眾對我國著力構建官邸制持贊同的態度，其阻力和反對者也遠沒有另外兩種制度那樣激烈。探索能夠激活“官員財產公示制度”、“不動產信息登記制度”的官邸制成為官邸制構建的又一重要價值取向。充分發揮其預防腐敗、預防“以權謀房”的功能是我國特色官邸制構建的真正價值蘊意。

二、中國特色官邸制構建的現實問題

官邸制在我國從理論到實踐尚缺乏成型的制度經驗可供借鑒，在中國的具體適用尚處于摸著石頭過河階段，其雙刃劍的性質也增加了探索中的難度，官邸制如若構建得當就會成為觸發器為“官員財產公示制度”、“不動產統一登記制度”的出臺掃清障礙；若構建不當，則會淪為官員隱性福利顯性化、灰色收入合法化、贓款“洗白”的腐敗工具。基于當前國情的考慮，我國官邸制在構建過程中還必須直面以下三個方面的現實問題：

（一）思想層面的問題

在我國傳統觀念中，“官本位”的思想一直很濃重，民眾對官員的腐敗深惡痛絕，同時民意也帶有極大的盲從性，如“余姚被背干部或被冤枉”事件。①參見《余姚被背干部或被冤枉，官方稱處理受網絡壓力影響》，人民網，2013年10月18日，http://politics.people.com. cn/n/2013/1018/c70731-23248536.html。官員群體一旦被爆出些許負面新聞，不辨真假，網絡上就會出現各種聲音站在道德制高點通過各種冠冕堂皇的理由給予“他們希望看到”的定性。官邸制是一把帶有增進官員福利和防止官員腐敗雙重屬性的制度，其增進官員福利的顯性化特征使得那些習慣性斷章取義的民眾更容易將其解釋成高官為自己貼金、謀福利的新路徑。因此，在官邸制前期構建過程中首先需要下大力氣去解決思想層面的問題。

（二）理論層面的問題

我國官邸制研究絕大多數都只是將重點聚焦在對國外官邸制的介紹層面，而對理論層面的研究深度、本土化的研究廣度以及制度借鑒的寬度上面鮮有涉及。目前，像樣的研究成果除了汪玉凱與其所在的中國行政體制改革研究會《中國特色官邸制研究》課題組對官邸制做了較為全面、有深度的引述和初步的構想外，幾乎再難見其他有深度的研究。如何引導和豐富社會各界對官邸制理論的研究，為構建特色官邸制集思廣益、出謀劃策、提供思路，是官邸制推行過程中需要解決的又一問題。

（三）制度設計層面的問題

制度設計是構建特色官邸制最終要面對的問題，也是最為具體而核心的問題。按照制度構建的一般順序對其進行梳理，官邸制需要解決的問題有：官邸的適用對象、官邸的來源、官邸的權屬、官邸的規格大小、官邸的維護經費、官邸的一般管理、官邸的監督機制、官員退休的附屬保障等。我國官邸制的構建尤其又需要考慮官邸制的反腐效能與行政成本之間的問題，制度設計中這些具體、復雜而繁瑣的問題需要我們一一應對。

三、古今中外官邸制模式的經驗借鑒

（一）中國古代官邸制考察

在我國歷史發展過程中不難尋覓官邸制的蹤跡。據相關資料考證，官邸制和吏舍制早在西漢初期就已成型。②《漢書》中記載“御史府吏舍百余區”，西漢之時官邸之多，可見一斑。最初是為了解決官員及其眷屬在任期內住宿而提供的一種待遇，后來隨著封建經濟的發展，官場腐敗嚴重，逐漸衍生出了防貪治瀆、促進官員廉政的功能，與之配套的制度有官員任職回避制度、親屬隨任限制等，而對于官邸修建標準并沒有具體規定。古代官邸制實行過程中遇到的問題也主要是官員調動頻繁、官員通過調動占據官邸為私宅，不退不交，再加上當時政治腐敗、監管機制不健全，使得官邸制難以發揮其應有功能，甚至淪為官員貪腐的工具。

（二）臺灣地區官邸制模式的經驗借鑒

臺灣地區官邸制推行過程中遇到的問題具體體現在：（1）官邸被違規占用、不當借用、到期不退；（2）官邸老舊，整修費用巨大，官邸長期荒廢；（3）入住官邸官員住房經費耗費巨大；（4）官員放棄入住官邸，造成公共資源浪費，飽受輿論質疑。③“民進黨立委曾專門曝光臺軍退役將領占用官舍，這些官舍幾乎都在臺北市精華地段，涉及12位上將、4位中將，大部分都曾擔任臺軍兵種‘總司令’”；“臺‘國防部長’官邸，本是何應欽遺留下來的名宅，但因為這個三層的官舍過于老舊，不整修幾乎沒法住，整修又要花大筆錢引來非議，“不碰官邸”幾乎成為近年來歷任“國防部長”的共識。李天羽任內自掏腰包跑到新北市購房入住，但還是花了幾百萬元整修了官邸，因為官邸長期荒廢、樹木過于茂盛已經遭到附近居民投訴……”；“前“新聞局長”楊永明入住官舍后，被爆出2個月電費高達2萬多元，引發各界撻伐。楊永明解釋是因官舍器具老舊耗電，主動拆除耗電大型器具仍難獲諒解，最后只好火速搬離，自行負擔租屋及所有費用，表態未來也不再申請使用官舍。”；“馬英九上臺后，高階政務官入住官邸的興趣很低，歷任“行政院長”都選擇住在自家，沒想到也立即遭遇輿論質疑。住官舍，各方都盯著，有無超標、有無逾期；不住官舍，外界質疑你浪費公共資源。”參見臺海網，《借鏡臺灣系列2：推官邸制，臺灣注重配套》，http://www.taihainet.com/news/twnews/bilateral/2013-11-23/1170016_2. html，2013年11月23日。這些問題大致可以歸結為兩個極端：一是官邸搶著住，二是官邸沒人住。臺灣地區官邸制出現的問題具有普遍性，對我國大陸地區官邸制探索的經驗：一是以信息公開為起點，完善監督體系，保障入住官邸官員“進”“退”程序暢通。二是加快推進官邸制度的頂層設計，然而這也是我國千百年來“人情社會”最難根除的一點，違規占用、到期不退的這些官員既是前輩，也是位高權重的一個群體。在官邸執行程序設計方面，需要一個級別更高更為有力的監管領導機構，當前國情下不僅需要頂層設計，更需要領導層的重點關注。在此，值得一提的是，習近平主席領導中央軍委連續多次下令對軍隊房地產資源進行全面清查、清退，以軍隊離退休干部多占住房為重點的清查、清退工作進入實質性階段，為官邸制的推進掃清了最為關鍵的障礙。①經中央軍委主席習近平批準，解放軍四總部、軍委紀委聯合發出《關于進一步做好離退休干部違規住房用車問題清理工作的通知》，要求全軍和武警部隊堅決貫徹軍委決策指示，采取有力措施深入推進清理，確保清退務盡、不留死角。參見騰訊網，《全軍離退休干部要騰退多占住房》，http://news.163.com/14/0726/05/A22C2NUV00014SEH.html, 2014-07-26。

（三）官邸制構建的域外經驗借鑒

官邸制在國外發展百年有余，已形成較為成熟的機制（見表1）。

表1 世界主要國家官邸制實施一覽表

借鑒要點如下：

適用對象上，實行官邸制的國家和地區對享受官邸制的官員進行了“應當入住”、“可以入住”和“申請入住”的區分。我國的官邸制從國家的尊嚴、工作性質、工作需要、有利于廉潔四個原則出發，也應當進行這樣的區分。

官邸來源和產權歸屬方面，除了英國基于其國情實行的是官邸部分國有，部分個人所有的制度外，其它國家的官邸均由國家提供，產權國有。我國的官邸制毫無疑問應當堅持官邸的國有性質。

官邸規格大小上，多數國家并沒有進行嚴格的限制，一般會考慮到職位高低和職位需要進行設計。在這個方面，我國應該考慮官員職位高低和職位需要，由國家按照統一標準進行設計。

官邸的管理上，雖然各個國家的管理機構叫法不一，但普遍是由政府部門的某個下屬單位管理，需要強調的是這些國家并沒有設置專門的官邸管理機構，而是通過增加某個管理機構的業務事項到達管理官邸的目的。在此方面，我國只需和其他大多數國家的做法一樣即可，不必增設一個專門的管理機構。

官邸用途方面，普遍的用途是高級官員生活起居的場所，有時會兼有集會、辦公的用途，作為政府首腦的官邸往往還用做宴請外賓、旅游觀光。如前所述，我國的官邸制兼具居住、辦公、安全、防腐、文化象征等各種功能。

監管、違規懲處機制方面，可以看到這些國家普遍都有一套相對完善的社會監督制度，對官員的住房、薪酬待遇強制公開，以接受社會監督。并有專門的“監督員”“稽核員”負責監督的執行，對于官員以權謀房具有完善的糾錯機制和懲處規定。這是我國官邸制最需要借鑒和完善的地方，即引進一套相對完善的社會監督制度，推動干部住房監管制度的改革，并對違規的官員進行嚴厲的懲處。

在官員附屬保障機制方面，多數國家都有相應配套的補助制度，像美國的住房租賃津貼、法國的租金減半、日本的福利型住房制度、新加坡的住房公積金制度等，基本都能保障官員在離任后居者有其屋的需求。因此，我國的官邸制需要建立具體的官員離退之后的住房保障機制，好讓官員能夠安心工作，而不必考慮后顧之憂。

四、中國特色官邸制構建的路徑初探

可以說官邸制預防腐敗功能發揮好壞直接決定了我國官邸制探索的成敗。因此，我國官邸制構建過程中應當緊緊圍繞限制權力、預防腐敗為中心進行官邸制探索。筆者就如何發揮官邸制功能價值為核心目標，就中國特色官邸制的構建提出以下幾點思考：

（一）清查現有房源及公有住房數量、規格

對國有公房數量、規格大小進行清查是為解決官邸來源問題掃清障礙。我國雖然從沒有正式建立過官邸制，但是類似官邸制的公宅制早有實踐，中央和地方上建造的公房數量不在少數。當前面臨的最大問題是這些公房大多數被一些官員以各種名義、各種方式通過混淆公宅和私宅的屬性，達到長期侵占、據為私有的目的。因此，做好對這些房產數量、規格的清查，理清其中所涉及的各種復雜的關系脈絡等基礎性工作，是為接下來督促違規官員的騰退做好鋪墊，也為官邸制的推行減輕阻力。

（二）嘗試官邸制增量公開的施行方式

官邸制的施行會倒逼官員住房信息公開，這必然會遭受來自大量既得利益者的阻礙，官邸制施行的難度可想而知，而暫緩官員住房信息存量的公開，采用增量公開的方式，針對新任官員、新建房屋進行公開是一個不錯的選擇。早在2000年，中央就曾下發《在京中央和國家機關部級干部住房制度改革實施意見》，這份文件是官邸制的雛形。但是因為該文件只提到了領導干部的存量問題，而沒有考慮后來干部的增量問題，收效甚微。因此，官邸制增量公開的施行方式是官邸制能否有效實施的關鍵所在。在進行官邸制的制度設計時，汪玉凱也指出要堅持“老人老辦法，新人新辦法”增量公開的方式，在新任官員的干部中實施，對于原官員以及已經離退休的官員采取自然過渡的方式。這個增量公開包括兩個方面，第一是針對新增官員實施，逐步拓展到所有官員；第二是對新建的官邸，應嚴格實施各種公開措施，然后逐步擴大公開的建筑范圍。[3]

（三）加強違規占房的監管監察力度

縱觀實行官邸制成功的國家和地區，我們發現它們都建立有一整套詳實、全面、嚴格并行之有效的住房監管制度。正如孟德斯鳩說的，一切有權的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗，有權的人使用權力一直到遇到界限的地方才休止。[4]因此，構建有力而長效的住房監管機構，是我國推行官邸制最為關鍵的一環。鑒于我國的國情以及文化傳統，我們建議監管機構的領導者應當具備相當的級別，最好是中央和地區的一級在任領導官員。在中央可以以常委級別的官員負責；地方上，應當以省委書記、省長、市委書記、市長為首。具體監管執行上，可以由紀律檢查委員會主要負責具體執行，有效地解決執行上行政級別差異過大的問題，破除執行上老領導的“情面”問題。形成上級監管下級、中央監管地方、人民監督中央的良性監管機制，要形成這樣的住房監管機制，又必須加快推進另兩制度的出臺，既不動產統一登記制度和官員財產公示制度。

（四）加快推進不動產信息公開公示公信制度

不動產信息統一登記制度是中央反腐防變祭出的利劍之一，其效力在于這柄劍直接將官員房產貪腐的“暗道”打破，讓監督的陽光照射進來，斷了官員暗地里以房生財的后路。不動產統一登記制度的核心是可以實現登記信息的共享、可查詢，如此權利人、利害關系人就可及時、準確查詢到當事人相關信息，為社會監督、輿論監督提供大量的真實、有效的信息，將極大壓縮官員房產腐敗的生存空間。①2014年8月15日國務院法制辦公室公布了關于《不動產登記暫行條例征求意見稿》，在第4章用4個條文具體就登記信息的共享與保護做出了規定，其中第23條規定“權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、復制與調查處理案件有關的不動產登記資料。”不動產統一登記的公開、公示，表面上是方便管理，實際上起到了“增”民權的作用，尤其是擴大了民眾監督權的范圍。讓廣大人民群眾有機會、有能力行使自身權利并參與到國家監管體制中來，才能真正構建起強有力的國家監管體系，才能為官邸制實現“鐵打的房子流水的官”提供制度保障。

（五）以地級市為試點建立官邸長效機制

官邸制在十八屆三中全會后被媒體熱炒，逐漸成為熱點詞匯，官邸制的適用對象、適用范圍亦成為社會各界爭論的焦點，以汪玉凱教授為代表的觀點主張官邸制“由縣級帶頭由下往上推”。[5]另有一種觀點對官邸制從縣級開始持否定態度，他們認為當前大多數縣級領導干部的住宅是通過市場購買的私宅，以公房謀私的腐敗很少，而且縣級官員級別偏低，工資少、流動性大，倘若搬離官邸后又無私產購房而生活窘困，官邸制預防腐敗的作用將難以顯現，同時考慮到官邸建造成本、維修運營費用等在縣級試點推行也將是一項浩大的工程。[6]“官邸制”這柄利劍從哪里入手才能“刺”進并正中要害、產生效用是極為重要的。如果試點從縣級開始，我們將要面對的是全國1735個縣（市、自治旗），僅以縣委書記和縣長為適用對象就將近5000座官邸，對于試點來說，耗費的成本是相當巨大的。而且各地區經濟水平差異也很大，對官邸的規格大小也很難統一，汪玉凱教授也承認，縣級是最容易出現腐敗的重災區，官邸制在縣級的試點推行勢必會遭到各種形式的阻撓，甚至會產生負面作用。鑒于此，筆者認為官邸制的試點放在地級市較為合適，根據行政區劃，我國共有661個市，其中直轄市4個，地級市283個，縣級市374個。從城市發展水平來看，我國地級市經濟發展都已初具規模，基礎設施方面地級市之間的差別也并不很大，而且數量上也并不很多，特別是地級市處于行政區劃的中間環節，既能由下往上推，也能由上往下推，為官邸制試點后的實際推行留足空間。從“高級干部”的定義來看，以地市級為試點也更為合理，更符合我國行政體制的現狀。

（六）探索官員異地任職適用官邸新模式

通過異地任職獲取房產是官員以權謀房最為常見的方式。對150個城市的市長異地任職統計結果顯示，在2002-2006年抽樣的150個城市市長異地交流過一次的就有92個，占總數61.3%；異地交流過兩次的有38個，占總數25.3%，沒有異地交流過的只有20個，占總數13.3%。[7]由此可見，官員異地任職用房需求之大，地區上為官員建房數量之頻繁。當前構建官邸制的重要目的之一就是將國家行政資源從“官員異地任職、政府地方建房、團體低價購房、最后一官多房”的惡性循環中解脫出來。我們建議可以學習國外的“區別制”官邸模式，既區分哪些職位、級別的官員“應當”入住官邸，哪些官員是“可以”選擇是否入住官邸。例如市長、財政局長等重要而又敏感的職位和級別的官員在異地任職就“應當”入住官邸；而其它一些職位和級別尚且不夠入住官邸資格，但又確實因工作原因需要、希望用到官邸的，可以自行向相關的監管機構提出申請。如此官邸制就可以充分發揮起官員“流動驛站”的作用，避免了我國臺灣地區官邸制運行過程中出現的“官邸無官，浪費公共資源”的問題。

官邸制只是預防腐敗的利劍的一部分，如果說絕對的公有性是官邸制的“武器”，強有力的監管機構是官邸制的“衛兵”，那么完善的附屬保障措施就是房腐“溫柔的監牢”。根據我國當前國情和歷史文化傳統，官員入住官邸以免費為佳，但國家只免費提供基本的生活設施用品，奢侈品、高檔設施以及生活期間的花銷應由入住官員自行負擔，國家和當地政府可以按照一定標準通過住房補貼津貼的形式給予補償。同時，我們亦可借此機會加快推進國家公務員廉政風險基金制度的全面建立，實現制度之間的合理對接，形成拒腐防變的綜合管理體系。①“廉政風險基金制度”也被“廉政公積金制度”或“廉政保證金制度”，以新加坡為例，其具體做法是強制公務人員必須參加，基金來源由個人預付、單位繳納、國家補助三部分構成，如果公務員在職時廉潔奉公，沒有貪污腐敗和違法行為，退休后，就可以拿到一筆數量可觀的獎金。據統計，在新加坡高級公務員（司局級）到55歲退休時，公積金總額大約能有80多萬新元，相當于人民幣400萬。這足以解決官員搬離官邸后的住房問題。參見曹作和：《廉潔年金制度：如何起到“養廉”作用》.載《人民政協報》2013年11月11日，B03版。

（七）以美國模式為藍本，推動官邸法治化

筆者認為，中國特色官邸制應該以官邸法治化為特色的美國模式為藍本，兼采其他國家官邸制模式的優點，并結合中國具體國情和社會發展狀況，探索出獨具特色的中國模式。現在，依法治國是我國的治國方略，官邸法治化是其必然要求，由法律來規定官邸的適用主體、官邸費用問題以及違法責任等，能夠突出法律的權威，更加能對大小官員形成威懾。因此，中國特色官邸制應當更多地借鑒美國經驗，盡快推動官邸法治化，使官邸制的推行有法可依。當然，在居住規定靈活性方面，可以效仿德國模式，除了那些必須住在官邸的高層領導外，其他官員可以自由選擇是否在官邸居住，至于是否享受住房補貼也由法律具體規定。此外，還可以學習法國模式，實行官邸制和公宅制并舉，把官員的級別與住房面積掛鉤，設立一個住房面積補貼標準，超出住房面積標準還需自己掏錢付費。

五、官邸制構建過程中務必破除的思想誤區

近兩年的網絡熱議，對官邸制逐漸形成了三種觀點，我們稱之為“挺”官邸派、“倒”官邸派和“憂”官邸派。“挺”官邸派當以汪玉凱教授的觀點為主要代表，特別是他提出的“官邸制是預防高級官員腐敗的根本途徑”，這一觀點受到許多人的追捧，以此著文見報的媒體不在少數。“倒”官邸派以網絡微博為陣地，對官邸制持悲觀、敵視態度，認為官邸制是“形式主義”“面子工程”“封建衙門”，是明著給官員增福利。“憂”官邸派也是秉持中庸之道的一派，他們的觀點往往帶有“觀望”的特點，對官邸制將會推高中國房地產價格產生憂慮，既擔心官邸制的半途而廢，也擔心官邸制的強力推行會造成經濟社會的動蕩。因此，我們在繼續探索官邸制的過程中勢必要面對和破除這些思想誤區才能為中國特色官邸制的成功構建掃清障礙。

（一）官邸制不是高薪養廉制度，而是帶有防腐性質的住房制度

官邸制與高薪養廉有著本質的區別，官邸制究其根本是針對高級官員的一種福利住房制度；而高薪養廉一詞源于新加坡，是通過對國家公職人員或業務人員實行“高薪制”來保證其廉潔奉公行為的反腐倡廉制度。[8]我國實行官邸制是希望解決因高官任職而大興土木、浪費國家資源的現實問題，同時也是為官員房腐問題增加一道枷鎖。官邸制與高薪養廉的手段不同，甚至相反。高薪養廉是通過消極、被動獎勵的方式鼓勵官員廉潔自律；而官邸制從形式上看是一種給官員增福利的制度，實際上卻因官邸的絕對公有性給高官們的權力帶上了“鐐銬”，是對腐敗的一種積極、主動的監督和預防。

（二）官邸制不是預防高官腐敗的根本路徑，而是祭出“反腐之劍”的一把鑰匙

部分民眾和學者把官邸制當做根治高官住房腐敗的良方，認為通過實行官邸制可以厘清政府和市場界限，切斷公房與私房之間互轉的聯系，同時與官邸制相配套的官員住房信息公開、財產申報和監督制度都會極大的壓縮高官住房腐敗的空間，并因此而得出官邸制是我國預防腐敗根本途徑的論斷。[9]這種觀點確實有點過于天真而樂觀，將腐敗與權力問題簡單化，完全低估了權力滋生腐敗的生命力以及我國住房腐敗問題的復雜性。正如前面分析的，官邸制的本質還是一種福利住房制度，將其主要視作反腐倡廉制度實在有點本末倒置的感覺。但是應當看到，在我國當前以官員財產申報和住房信息公開為主的反腐制度阻力重重的情況下，官邸制的成功探索就如同一把啟動劍盒的鑰匙。我們應該明確官邸制不是也不可能成為預防腐敗的根本途徑，卻可能成為祭出“反腐之劍”的關鍵鑰匙。

（三）官邸制不是高官隱性福利顯現化的制度，而是“控權”“限權”的一種方式

“隱性福利顯現化”是官邸制在探索過程中民眾較為關注的問題。在過去，官員們通過“團購”的方式低價買房、置辦私產一直是公開的秘密，公務員往往也是通過這些灰色渠道來斂財。現在探索推行官邸制，要從制度上明文為官員提供免費的住房，這極大地刺激了民眾對腐敗深惡痛絕的敏感神經，從而誤認為實行官邸制就是將官員過去的這些“隱性”“灰色”的福利顯現化、正當化，產生強烈的抵觸情緒。事實上，官邸制因其產權公有的絕對性，直接割裂了官員通過權力運作變“公宅”為“私宅”的可能性。官邸制還具有對權力控制和限制的作用，只要監管制度健全，監管機構能夠強力執行，民眾監督權得到有效釋放。官邸制就是限制高官權力的牢籠。

（四）官邸制不是房產市場的“攪拌機”，而是預腐防變的觸發器

有人將官邸制與我國房地產市場聯系起來，認為官邸制的探索將會成為房地產市場的“攪拌機”，推高房地產價格或者打壓房地產行業，使我國房地產市場陷入混亂。一是擔心官邸制的推進會引發官員拋售房產的熱潮；二是擔擾部分官員“上有政策，下有對策”、“化反腐制度為貪腐工具”。這實在高估了官邸制的作用，實行官邸制并不會對房地產價格的上漲或下跌產生實質性影響。中央探索官邸制的目的是為了“規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度”。官邸制與房產市場價格的起伏并沒有直接聯系，它的重要功能體現在剝奪了部分官員異地任職獲得住房的機會，是為推動真正的反腐倡廉制度—“官員財產申報制度”和“官員住房信息公開制度”的順利出臺而設置的觸發器。

［1］汪玉凱，張勇進，張春燕.國外主要國家官邸制研究［J]，中共天津市委黨校學報，2014（1）.

［2］苗淼.住“官邸”與“人民公仆”[N].中國鐵道建筑報，2013-12-26（3）.

［3］岳譜.增量公開：官邸制的一種嘗試[J].才智，2013（6）：345.

［4］孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，2012：96-97.

［5］邢禮誠.官邸制針對四類人群可由縣級帶頭自下往上推[N].東方早報，2013-12-12.

［6］李克軍.“官邸制”在縣級應該緩行[J].決策.2013（12）：88.

［7］李松.官員頻繁調動之弊[J].瞭望，2009（17）.

［8］洪思瑤.近年來國內學界關于“高薪養廉”問題研究綜述[J].赤峰學院學報：漢文哲學社會科學版，2013（6）.

［9］張文風.中國特色官邸制的若干認識誤區及解析[J].哈爾濱市委黨校學報，2014（1）.

（責任編輯：汪小珍）

DF31

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1001-4225（2015）04-0021-09

2014-08-19

吳宇（1989-），男，苗族，湖南吉首人，四川大學法學院碩士研究生；陳信安（1987），男，福建廈門人，四川大學法學院碩士研究生。