異地務工人員服務組織的培育與監管
——基于惠州市仲愷高新技術開發區的調查

柳春慈

（惠州學院政法系，廣東惠州516007）

異地務工人員服務組織的培育與監管
——基于惠州市仲愷高新技術開發區的調查

柳春慈

（惠州學院政法系，廣東惠州516007）

異地務工人員是惠州市仲愷高新區經濟發展的主力軍，但他們所享受到的社會服務卻明顯不足。多渠道多形式培育監管異地務工人員服務組織尤為重要。結合仲愷高新區實際，培育模式如下：“家鄉政府+本地政府+異地商會+法人企業”協同合作、“外來務工人員自身志愿公益精神”的挖掘發展、“社會組織+社區建設+社會工作”三社聯動；監管形式如下：建立完善評估監督制度、逐步完善稅收監管制度、加強具體行為監管。

異地務工人員；社會組織；培育；監管

惠州市仲愷高新技術開發區（以后簡稱“仲愷高新區”）要以超常力度攻堅“五年大發展”，在惠州市盡快進入“珠三角第二梯隊”中發揮著排頭兵作用。隨著該區產業不斷升級發展和經濟水平不斷提高，仲愷高新區的異地務工青壯年勞動力將會越來越多。異地務工人員是仲愷高新區經濟發展的主力軍，他們為當地的經濟發展做出了巨大的貢獻；同時當地社會發展在異地務工人員服務方面卻存在某種不適應性。

一、社會服務需求日益增長與社會組織提供社會服務的矛盾

（一）惠州市仲愷高新區異地務工人員基本情況

目前，惠州市仲愷高新區共有企業2000余家，主要分布在陳江、惠環、瀝林、惠南工業園、東江工業園等。全區實有人口約48萬，其中戶籍人口11.7萬，外來人口（外市、外省）約35萬，約占全區實有人口的70%，主要來自湖南、四川、河南、江西、廣西等省區。調查數據結果顯示，外來人口年齡多在25-45歲之間，比重在80%左右（如圖1所示），而且絕大多數人口來到惠州的時間都在1年以上，占調查對象的90%以上（如圖2所示）。外來人口的教育程度多為初中和高中學歷，初中學歷約占30%，高中學歷比重接近40%（如圖3所示）。惠州市仲愷高新區外來人口的職業分布主要有普通工人、銷售人員、服務人員、司機、管理人員等（如圖4所示）。①本次調查時間為2013年8月—2014年1月，調查方式主要為問卷調查和深度訪談。問卷調查對象為惠州市仲愷區異地務工人員，發放問卷210份，回收問卷202份，有效問卷195份；深度訪談對象為仲愷區政府相關工作人員6名，仲愷區有關社會組織工作人員5名。

外來人口平均月收入為3500元左右，平均月支出為1750元左右，每周平均工作天數為6天左右，每天平均工作9小時左右（如表1所示）。

圖1 外來人口年齡結構

圖2 來惠時間情況

圖3 教育程度

圖4 職業狀況

表1 基本工作情況及收支情況

（二）社會組織提供的社會服務與異地務工人員的實際需求之間存在差距

目前，惠州市仲愷高新區政府相關部門已經出臺一系列公共政策，旨在提高異地務工人員的基本公共服務水平，相關社會組織也紛紛不斷實踐探索為異地務工人員提供各類專業綜合社會服務。但是，在公共教育、醫療衛生、社會保障、住房保障、勞動就業等社會公共服務方面，異地務工人員與本地戶籍人口仍存在一定差距，異地務工人員在務工地的歸屬感不夠強烈。調查數據結果顯示，惠州市仲愷高新區現有相關社會服務遠遠不能滿足異地務工人員的不斷增長的日常生活需求。

對于就業服務，75%左右的異地務工人員的求職方式為“親戚朋友介紹”或者“自己在市場上的”，“政府或社會組織介紹”僅占1%；“您在城市找工作時得到組織和個人的幫助的情況”的回答結果顯示，“親朋好友”的幫助最大，“惠州民間社會組織”的幫助很少甚至沒有幫助；近80%的被調查者表示“沒有接受過各級公共就業服務機構提供的免費公共就業服務（包括政策咨詢、就業指導、職業介紹）”；85%左右的異地務工人員表示愿意通過學習更多技術以留在惠州發展。

對于公共教育，針對被調查對象中“有15歲以下的子女隨您來惠州”的30%的異地務工人員來說，“子女在惠州讀書”的僅占60%，且大多數子女均是“就讀于私立學校”，并沒有完全享受到國家九年義務教育的免費待遇。對于醫療衛生，被調查對象異地務工人員中80-90%的人表示，沒有“參與過政府開展的醫療衛生服務，包括婦女兒童健康教育、艾滋病防治、結核病防治、預防接種、傳染病防治以及職業病防治”。計劃生育服務方面，“據您所知，本社區有流動人口計劃生育家庭得到政府的關心和幫助嗎”，回答“有”的比重僅占20%；對于“收到免費避孕藥具”或者“享受免費婚前醫學檢查”的比重也僅在20%左右。

對于其他民生公共服務，異地務工人員基本沒有享受到“惠州的公共租賃住房保障”和“廉租房保障待遇”；80%左右的被調查對象表示沒有“享受政府部門提供的法律咨詢服務和法律援助服務”；25%左右“在惠州的家中有65歲以上老人”的被調查對象中，老人“持有老年優待證”享受相關老年服務的比重僅占20%。另外，85%的被調查對象表示“很少或幾乎沒有聯系過惠州的社區組織”，在他們碰到困難時，僅有5%左右的人會選擇“向社區組織求助”。但是，如果異地務工人員求助于社區組織的話，90%以上的人表示會得到一定的幫助。

二、社會組織提供社會服務受到多種因素的制約

（一）社會組織為異地務工人員提供社會服務缺乏相關政府部門強有力的支持

我國現有社會組織大多數處于發展初期，由于人力財力等種種因素的限制，自身實力還不是很強，在一定程度上制約著其為異地務工人員提供社會服務的效率和質量。專門為異地務工人員提供社會服務的組織，亟需建設發展，需要政府有力的政策資金支持和專業技術指導。

首先，我國還沒有全國范圍的調整和規范社會組織行為的基本法，如《社會組織法》或《民間組織法》。我國所有社會組織的性質、地位、職能、作用等缺乏統一、明確、系統與可操作的法律界定。一些異地務工人員服務組織特別是以異地務工人員為服務對象的維權類“草根組織”，無法按照法定程序辦理社會組織登記，從而游離于民政部門的日常監管之外。這樣，按照地緣和業緣關系自發聚集起來的異地務工人員組織，未能在民政部門正常登記，容易形成社會管理的“灰色地帶”和“監管盲點”，他們在維護自身利益時也會因缺乏合理引導出現極端行為。對于社會組織的自身管理，如人才制度和社會保障等方面，也缺乏相應的政策規定，亟需加以解決。社會組織的法人地位尚未得到社會的全面認可，社會組織本身生存出現困難，導致社會組織提供公共服務的過程中出現“歧視性供給”現象，忽視了弱勢群體異地務工人員的社會需求。

其次，國家對公益服務類社會組織的稅收減免政策還不明確，難以落實。政府向公益服務類社會組織購買社會服務并未納入非營利組織免除所得稅的范圍，而大量新興的社會組織也并未在免除營業稅的范圍之內。政府相關部門仍然依照對企業的征稅模式征收社會組織的稅款，社會組織的稅務負擔沉重，導致社會組織難以有財力支撐去為包括異地務工人員在內的社會公眾提供他們需要的管理服務。國家亟需在《營業稅暫行條例》、《企業所得稅法》、《關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》、《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》等相關法律法規中，明確減免相關稅收的具體規定。

（二）社會組織為異地務工人員提供的社會服務本身缺乏針對性和有效性

目前我國社會組織在發展過程中，一定程度上均存在法治觀念薄弱、社會責任感欠缺、內部管理制度不夠完善、自律機制不夠健全、組織行為也不夠規范等等問題。同時，我國現在正處于社會轉型時期，傳統與現代、中國與西方、舊的與新的等多種復合的價值觀念因素同時并存，一方面守舊的、傳統的和保守的價值觀正在被打破，另一方面新的、現代的、與市場經濟相適應的價值觀念體系又尚未完全真正確立起來，價值真空客觀而現實的存在。

受到這一宏觀社會環境的影響，社會組織經常會出現信譽缺失的問題，社會認可度和公信力較低，具體表現為：一是行政化傾向嚴重。相當數量的社會組織是政府部門推動成立，并非因市場、企業、公眾的需求而產生，缺乏社會組織應有的相對獨立性和民間自治性，在經費、場所多方面過度依賴于政府部門；二是專業技術人才缺乏。基于社會組織地位不高和資金來源有限的現實，社會組織工作人員的福利待遇得不到保障，難以吸引優秀的專業技術人才。三是內部機制不夠健全。內部規章制度形同虛設，不能成為實際工作的真正依據。會員大會（會員代表大會）、理事會、監事會等民主決策機制，也不夠規范。[1]

因此，現有社會組織的資源整合能力（如資源挖掘能力、資源利用能力、資源維持能力、資源鏈接和合作化能力、資源拓展能力等）較低，難以整合包括政府資源、企業資源、社區資源以及社會組織內部資源、志愿者資源和其他社會資源等社會不同資源，其為社會提供社會服務就會缺乏厚實的資源基礎。異地務工人員這一處于城市生活邊緣的群體，就更難得到擁有有限資源的社會組織提供的高質量且契合真正需求的社會服務。

三、多渠道培育發展異地務工人員服務組織

異地務工人員服務組織，作為異地務工人員自我教育、自我服務、自我提高的社會組織，可以為異地務工人員提供各類社會服務，進而增進異地務工人員之間的感情交流、溝通聯系，實現與務工地居民的有機融合。因此，異地務工人員服務組織的培育發展與監督管理，顯得尤為重要。所謂社會組織培育，主要是指政府部門、社會組織或者其他主體對能力較低、剛剛興起的社會組織進行指導幫助，通過項目運作，提供資金、場所等物質支持以及相關專業技能培養，提高此類社會組織自身服務能力。結合惠州市仲愷高新區經濟社會發展實際和異地務工人員現狀，可以考慮從以下幾個方面培育發展異地務工人員服務組織：

（一）協同“家鄉政府+本地政府+異地商會+法人企業”的多元合作

惠州市仲愷高新區的眾多異地務工人員中，湖南省新田縣驥村鎮籍人口數量不少。針對驥村鎮在惠州市的務工創業黨員和普通務工人員較為集中的現實，再加上異地務工人員對社會管理和公共服務需求的日益增強，湖南省新田縣委縣政府立足鄉鎮實際，加強對外出流動人口的社會管理和服務。2012年10月底，湖南省新田縣驥村鎮在廣東省惠州市陳江鎮成立了驥村鎮首個外出流動人口黨支部，惠州市順俊鑫科技有限公司法人代表任黨支部書記，下設湖南省新田縣驥村鎮人民政府駐惠州市流動人口社會管理綜合治理辦公室、湖南省新田縣驥村鎮駐惠州市流動人口計劃生育協會、湖南省新田縣驥村鎮人民政府駐惠州市法制宣傳辦公室，這一舉措也得到了惠州市本地黨委政府的大力支持和積極合作。該組織機構成立以來，為在惠州務工的外來新田籍人員提供黨員黨性教育、職業技能培訓、社會管理、法制宣傳、生育關懷和矛盾糾紛化解等多方面服務，幫助解決新田籍外來務工人員工作生活中面臨的實際困難，教育引導新田籍外來務工人員誠信經商、守法務工，對于維護湖南家鄉和惠州本地的社會和諧穩定發揮著重要的作用，得到了家鄉政府、本地政府以及廣大新田籍務工人員的共同認可，取得良好的社會效果。這一多方合作為異地務工人員提供服務的方式，值得學術界和政府實務部門共同關注。這一組織機構需要不斷完善組織體系，發揮家鄉政府、本地政府、異地商會和法人企業的多元主體作用，通過網站、QQ群、微博、微信等方式搭建對外服務聯系平臺，暢通在惠務工人員尋求服務、表達訴求的渠道，不斷擴大組織的影響力和公信力。

（二）推動“外來務工人員自身志愿公益精神”的發展壯大

惠州仲愷高新區外來工志愿者服務隊，是一個以異地務工青年為主要團體成員的社會公益組織，成立于2007年7月，并于2012年8月在仲愷高新區社會事務局注冊成立。目前，服務隊在仲愷高新區共有志愿者分隊20多支，注冊隊員3.18萬人，隊員組成涵蓋了企業高級管理人員、私營業主、律師、法官、工廠員工等各個行業和階層。結合仲愷高新區異地務工人員數量多且相互間缺乏交流的客觀現實，志愿服務隊以關愛外來工子女為突破點，為創造平安仲愷、和諧社會貢獻自己的一份力量，積極開展各類志愿服務活動，如朝陽行動、交通引導、社區發展、外來工法律咨詢等社會大型公益活動，不斷探索異地務工人員通過提供志愿服務的形式參與本地社區建設，促進異地務工人員與本地戶籍人口之間的團結融洽生活，得到社會各界廣泛一致的好評。這種培育方式重在挖掘異地務工人員的內在志愿公益精神，促進異地務工人員自我服務、自我教育和自我提高。

（三）聯動“社會組織+社區建設+社會工作”的協調運作

調查數據結果顯示，惠州市仲愷高新區近40萬的異地務工人員，其中約七成出生于20世紀八九十年代，屬典型的新生代。他們的戶籍雖然還在老家農村，但是他們自出生以后就上學，上完學就進城務工，對傳統意義上的農村、農業、農民和土地等相對就不是很熟悉，他們擁有融入城市社會的強烈愿望，希望能像本地戶籍人口一樣參與城市社區管理，享有城市社區服務。“社會組織+社區建設+社會工作”三社聯動，培育發展異地務工人員服務組織非常重要。社會組織是異地務工人員提供社會服務的組織載體。異地務工人員服務組織兼具有貼近受益群體和結構相對自主靈活的優勢，有利于吸引和組織政府相關部門、用工企業公司、異地務工人員以及本地戶籍居民共同參與豐富多樣的社會活動，促進相互間的思想溝通、文化交流和感情培養，寓管理于服務之中，使異地務工人員主動自愿接受管理。社區建設是異地務工人員服務組織提供社會服務的著力點。以異地務工人員需求為導向，按照社區基本公共服務均等化的要求，整合城市社區勞動就業、公共衛生、公共教育、社會保障、住房保障、法律援助等社會管理職能和服務資源，完善以社區工作站為主體的社區綜合服務平臺，實現相關社會服務全覆蓋異地務工人員和本地戶籍居民。社會工作是異地務工人員服務組織提供社會服務的專業方式。社會工作專業服務是社會工作專業人才運用專業方法為有需要的人群提供的包括困難救助、矛盾調處、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調適、資源協調、社會功能修復和促進個人與環境適應等在內的專業服務。專業化、職業化的社會工作服務是社會組織的社會基礎。

四、多形式監督管理異地務工人員服務組織

異地務工人員服務組織是滿足異地務工人員在務工地多種生活需求的組織載體，也是實現異地務工人員與相關政府部門以及整個社會之間有效溝通交流的橋梁和紐帶。但是，異地務工人員本身的復雜性導致其服務組織在滿足需求和保障權益方面，也可能產生一定的社會風險，必須加強對異地務工人員服務組織的監督管理。

（一）建立完善異地務工人員服務組織的評估監督制度

國內外先進經驗表明，過程評估是監管社會組織的有效方式之一。眾所周知，對社會組織的評估本身并不是目的，而是實現社會組織宗旨的手段。因此，在對異地務工人員服務組織進行評估時，出發點應該在于通過評估幫助其解決在發展過程中面臨的現實問題，提升異地務工人員服務組織的提供社會服務能力，完成其組織使命。目前我國異地務工人員服務組織普遍存在能力弱小、治理結構不完善以及公信度不夠的問題，宜采用評估的“APC”模式。[2]該模式主張，實施對社會組織問責（Accountability）、績效（Performance）和組織能力（Capacity）的全方位評估，特別是將組織問責與組織能力評估提升到前所未有的高度。問責性評估，是指組織對其使用的各種資源的流向及其使用效果應該對社會有所交代。異地務工人員服務組織，需要積極主動向家鄉政府、本地政府、異地商會、法人企業以及異地務工人員等相關主體公開各類信息，包括社會服務活動信息、經費開支財務信息以及日常決策過程信息等等。績效評估，是對組織適當性、效率、效果、顧客滿意度、社會影響及其持續性的評估，特別重視對其適當性、社會影響以及持續性等方面的內容。家鄉政府和本地政府需要共同重視，評估異地務工人員服務組織通過提供各類社會服務對異地務工人員自身成長、家庭和諧以及家鄉社會和本地社會可持續發展帶來的有利影響。組織能力評估，是對組織開展活動以實現組織宗旨的技能和本領的評估，這些能力包括組織內部管理能力、社會資源整合能力以及組織自我評估與學習能力等。對于異地務工人員服務組織來說，整合政府資源、社會資源、社區資源以及志愿者資源等各類資源的能力，是組織能力評估需要關注的重點。

（二）逐步完善異地務工人員服務組織的稅收監管制度

完善的稅收監管制度是監督規范社會組織行為的最重要渠道之一。世界各國普遍以非營利性為原則，將非營利組織進一步區分為公益組織和互益組織，且各國都將最優惠的稅收政策適用于公益性組織。異地務工人員服務組織顯然屬于公益性組織，應該享受到優惠的稅收政策。同時，世界各國又會從監管機構、稅務部門和社會監督等多方面規范要求稅收優惠政策的合理適用，以確保社會組織的“非營利性”和“公益性”，實現稅收監管作用的良好發揮。因此，異地務工人員服務組織在享受稅收優惠政策的時候，包括向政府申請稅收優惠和提出年度資格審查，都需要向本地政府財稅機關提供相關的財務明細，接受嚴格的財稅審查，家鄉政府相關部門配合監督所提供材料的真實性。異地務工人員服務組織涉及經費收支的活動行為，自然就可以通過財稅部門審核相關的財務情況得到不同程度的監管。同時，稅收監管制度的有效實施，要求相關信息披露公開透明，離不開強有力的社會公眾監督。社會公眾特別是異地務工人員自身就是以捐贈或志愿服務的方式參與異地務工人員服務組織的運作，較為了解異地務工人員服務組織的相關財務信息，同時又作為異地務工人員服務組織的服務對象存在，對服務組織相關經費支出的效果感觸最為直接敏銳，因而異地務工人員自身與服務組織的聯系更為緊密，也有動力對其行為進行監督。而政府需要作為的就在于：一是為社會公眾監督提供更好的信息渠道，便于公眾監督；二是政府對社會公眾的監督予以積極回應，社會公眾一旦發現異地務工人員服務組織的違規行為，可以向家鄉政府和本地政府相關政府部門舉報，并且應該擁有相對完善的制度保證社會公眾的舉報會得到積極及時有效的回應。在美國，政府部門查處的社會組織的違法行為，很大一部分是通過公眾舉報及時發現的。[3]

（三）加強對異地務工人員服務組織的具體行為監管

對異地務工人員服務組織進行具體行為監管方面，美國的經驗值得借鑒。[4]美國政府對社會組織的具體行為都有明確而細致的規定，而不是寬泛而籠統的規則。以籌款行為為例，美國馬

［1］王建軍.當前我國社會組織培育和發展中的問題和對策[J].四川大學學報：哲學社會科學版，2012（3）：40-44.

［2］許小玲，馬貴俠.社會組織培育：動因、困境及前瞻[J].理論與改革，2013（5）：39-43.薩諸塞州的法律就規定：（1）募款前需要先申請募款許可，申請中就需要提供組織包括財務狀況在內的基本情況信息以及是否得到募款的許可和募款的用途、募款活動名稱、募款負責人等情況；（2）需要簽訂募款合同，且是與專門募款機構簽訂的，合同約定要求突出公益性；（3）籌款過程應該公開，社會公眾可以了解相關信息；（4）募款結束后，相關文件要存檔，送交檢查機構，并接受公眾查閱。異地務工人員服務組織的很多具體行為，與其會員——同籍老鄉或者親戚的切身利益密切相關。這就要求家鄉政府和本地政府合作監管異地務工人員服務組織的各項具體行為，包括接受捐贈、開展志愿服務、進行法律咨詢等。家鄉政府與本地政府對上述各項具體行為分門別類地做出詳細具體明確的規定，應該由家鄉政府負責的劃歸家鄉政府監管，應該由本地政府負責的則讓本地政府監管。對于運作成熟且規范的相關規定，應該逐漸上升到法律法規層面。由此，異地務工人員服務組織的各項具體行為也就能得到法律法規的明確約束，有利于及時動態了解組織的具體行為是否符合法律法規的要求、是否損害異地務工人員群體的共同利益、是否影響到整個社會公平穩定以及可持續發展等，使得管理更加細致有效、更具針對性。

［3］趙秋成，王飛等.績效管理視閾下的社會組織監管研究[J].東北財經大學學報，2012（1）：39-43.

［4］鄭琦.社會組織監管：美國的經驗與啟示[J].社會主義研究，2013（2）：156-160.

（責任編輯：汪小珍）

C931.2

A

1001-4225（2015）04-0088-06

2014-03-21

柳春慈（1979-），女，土家族，湖北巴東人，博士，廣東惠州學院政法系副教授。

廣東省哲學社會科學學科共建項目（GD12XZZ03）